乡村振兴战略背景下兜底保障测量指标构建研究——基于底线公平理论视角

刘植靖

（中共海南省委党校公共管理教研部 海南 海口 571100）

为了在社会保障和社会福利方面针对中国的实际问题进行基础性理论探讨，景天魁提出了底线公平理论。底线公平是指在社会保障和社会福利方面所有社会成员的基本生活需要应该由政府承担，同时需要市场机制调节保障和福利水平的差别部分，“扩展到整个社会公平问题上，底线公平就是政府要保障所有社会成员在基本权利上的公平，差别部分由市场机制调节”[1]。底线公平并不只是几项能体现底线公平的制度，比如，最低生活保障、义务教育、公共卫生和医疗保障，“它还包括养老、失业、生育等社会保险、各项社会救助以及面向许多群体的社会福利”[2]。2013年11月，习近平总书记在湖南省首次提出了“精准扶贫”的理念，要求扶贫工作要实事求是，因地制宜，精准扶贫，强调“消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是社会主义的本质要求”[3]。2021年2月，习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上提出：“脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。解决发展不平衡不充分问题、缩小城乡区域发展差距、实现人的全面发展和全体人民共同富裕仍然任重道远。”[4]脱贫攻坚战取得了胜利，消除了绝对贫困，接下来实施乡村振兴战略的目标就是实现全体人民共同富裕。底线公平的原则是保证社会成员有尊严地享受到公平，这与乡村振兴战略实现全体人民共同富裕的追求如出一辙，底线公平理论可为乡村振兴战略的扶贫工作提供理论支撑。

一、问题的提出

习近平总书记指出，扶贫是一项长期工作，阶段性完成既定目标后还要不断完善扶贫机制，最终实现共同富裕。1990年，习近平同志调离闽东后，当得知《人民日报》发表了一篇关于闽东脱离贫困线的报道时，他想到的是：“没有丝毫轻松之感……我深知，相距真正意义上的‘脱贫’，‘脱离贫困线’只能说是起步……若能继续卧薪尝胆……必能彻底摆脱贫困。”[5]精准扶贫作为我国扶贫开发的重大战略，已经实现了阶段性目标，乡村振兴战略成为决胜全面建成小康社会的重大任务之一。学术界对乡村振兴战略的研究主要集中于制度和实施方面，在理论层面的研究稍显单薄，缺乏以理论为支撑的前瞻性规划，尤其对乡村振兴战略中的兜底保障指标构建的研究较少。岳映平和贺立龙通过分析阿马蒂亚·森的贫困观，认为提高个人可行能力是对于饥荒和人口过快增长这两种贫困类型的破解方法[6]。目前，我国扶贫工作不再是解决基本温饱问题，而是实现财富在各社会阶层之间合理分配的问题。实施乡村振兴战略应建立长效机制，除了需要具有针对性外，还需要有持续性、有效性，特别是针对弱势群体的“兜底保障”工作，这是实现全体人民共同富裕的基本保证。兜底保障是扶贫工作的重要组成部分，是政府对困难群众社会生活提供的基本保障，包括医疗、教育、养老等方面。中央明确要求，兜底保障政策要继续保持稳定[7]，兜底保障政策要视实际情况进行优化、调整、延续。当前的理论和政策研究为健全兜底保障机制提供了理论指导和实践经验，但兜底保障如何构建具体测量指标，指标性制度如何确立，尚未有理论予以解析。

二、底线公平理论解析乡村振兴战略中兜底保障的现实逻辑

（一）现实理念：以人为本

春秋时期齐国的宰相管仲提出“以人为本”的理念，新时代“以人为本”理念与我国传统文化的“民本”思想略有不同，新时代“以人为本”思想的内涵是：人是发展的根本目的和根本动力。基于经济增长与社会公平的失衡损害了中低收入阶层利益，底线公平对社会收入再分配问题从关注经济建设转为人的分析视角。由于社会弱势群体和中低收入阶层是抗风险能力最差的群体，因此，底线公平主张优先关注这些群体。优先关注底层社会群体不等同于建立低水平的社会保障，也不等同于购买商业保险，而是帮助他们抵御风险，避免社会冲击到来时严重波及他们利益而产生社会危机。底线公平基于人的视角认为，如果片面追求经济增长而不关注社会收入分配问题，会造成社会不公平，也就意味着造就一个富豪阶层同时也会造就一个庞大的底层社会，中国的社会结构走向将不是稳定的橄榄型而是脆弱的丁字型。底线公平认为对于社会大多数人而言，需要保障他们的基本利益，同时认为应优先保障困难群众和弱势群体的利益，这样的做法符合全社会的根本利益。兜底保障将“以人为本”的理念放在第一位，是中国共产党坚持全心全意为人民服务这一根本宗旨的体现。兜底保障的政策和措施针对的是真正的困难人群，通过对困难群众有针对性地帮扶，“从根本上消除导致贫困的各种因素和障碍，达到可持续脱贫的目标”[8]。底线公平和兜底保障都强调要从过去的依赖经济增长转向对目标人群直接干预，乡村振兴战略中的兜底保障要求定性到每一个人，底线公平理论则要求除了定性帮扶群体外还要用具体测量指标定量到帮扶个人。

（二）现实机制：精准量化

底线公平理论为了量化底线标准，划定了生存权利公平、健康权利公平、发展权利公平三个指标，并根据目前实行的制度体系将这三个指标分别具体化为最低生活保障制度、公共卫生和基本医疗保障制度、义务教育制度这三项国家基本制度。底线公平理论根据简要性原则，分别对三项制度选择具体指标：对生存权利公平的测量指标有三个，分别是应保尽保的比率、城市和农村低保标准的比率、不同地区低保标准的比率；对健康权利公平的测量指标有三个，分别是卫生医疗的可及性、可得性和可负担性；发展权利公平的指标有三个，分别是义务教育的完成率、生均经费的城乡之比、生均经费的地区之比。测量指标具有明确的目标值，这是因为底线公平要求基本没有差别，也就是说，底线公平理论所选取的测量指标是在经济社会高度发展的前提下才有效度，如果社会发展水平较低，测量值可能偏低，效度不一定高。习近平同志指出，要切实做到精准扶贫，各地都要在扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准上想办法、出实招、见真效。要坚持因人因地施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策，区别不同情况，做到对症下药[9]。对一些特殊贫困人口要实现应保尽保，做到兜底保障，脱贫攻坚战结束以后可以考虑设置过渡期，严格落实相关政策，精准扶贫的一些政策不能马上取消，为了防止因各种原因出现的返贫，建立防止返贫监测，做到精准监测。底线公平理论和兜底保障都强调具体化，两者都根据经济社会发展的不同阶段来界定帮扶范围，底线公平理论可作为后续工作的基础理论使兜底保障工作更具备科学性。

（三）现实格局：多元参与

底线公平理论认为担负主体责任的有政府、社会和个人，但需要按照一定的合理性承担不同的责任，其中，政府本身具有的能力和承担的责任是有限的，因此，需要依靠市场和社会建立多层次的福利制度体系。底线公平认为政府和市场要有各自的责任底线，比如，对于目前存在的看病难、上学难问题，认为原因是政府在义务教育和卫生医疗领域的责任与市场作用边界没有划清，有些民生问题必须由政府解决，但有些可以由市场运作来解决。底线公平理论认为在制度设计上，要区分基础和非基础部分，基础部分由政府负责，非基础部分由社会、家庭、个人承担，社会承担的主体可以多元化，比如基金会、企业、商业保险等。2013年，中央提出扶贫工作要“创新社会参与机制”的要求，国务院扶贫办牵头制定了“创新扶贫开发社会参与机制实施方案”，方案要求建立动员社会力量参与扶贫的制度，构建中国特色社会扶贫工作体系，即各民主党派、工商联、无党派人士、企业、社会组织、个人多元参与的扶贫格局。按照党中央精准扶贫过渡阶段的工作安排，社会参与扶贫的模式将会持续下去。底线公平理论和精准扶贫过渡时期都强调多元参与，底线公平对除政府以外的其他多元参与提出了一个思路：柔性参与保障、市场进行调节、经济发展支撑，精准扶贫过渡时期对多元参与的界定是政府主导、其他多元主体在政府主导下参与。随着共同富裕工作的推进，整体性贫困不复存在，依靠政府不再是兜底保障的主要方式，而市场化应是大势所趋，底线公平理论对兜底保障的多元参与体系发展提供一定的解决思路。

（四）现实导向：包容发展

包容发展这一概念最早由亚洲开发银行提出，2007年亚洲开发银行召开主题为“新亚太地区的包容性发展与贫困减除”的国际研讨会，会上提出:发展必须具备包容性、可持续性、更为民众所认同。包容发展的原则是：改变各种社会不平等，改善不公平的收入分配，增加各个社会阶层特别是社会的底层群体的发展机会、提高他们参与发展过程的能力、让他们更公平地享受到发展成果[10]。底线公平的导向即为包容发展，底线公平理论认为必须保护大多数人的利益，如果贫富差距过大，各阶层都会没有安全感，因此需要对收入进行再分配，通过区分无差别的公平和有差别的公平，即在生存、健康、发展等方面要实现社会成员的无差别的公平，以及满足享受型需求和少数人的发展性需求但差别控制在合理范围内的有差别的公平，以增强社会包容度，协调各阶层利益，促进社会团结。后精准扶贫时代的扶贫方略，本质就是消除贫困、改善民生、实现共同富裕，这种新生代扶贫模式不仅进行物质扶贫还进行精神扶贫，通过增强贫困地区群众的自我发展能力，阻止贫穷代际传递。底线公平理论和后精准扶贫时代的扶贫模式都认为包容发展是现实导向，当经济社会发展到一定程度，更需要在经济增长的同时保持社会稳定，把阶层差距控制在合理范围，防止社会失范。作为一种解析后精准扶贫时代工作开展到高级阶段的基础理论，底线公平理论区分公平的不同层次，兼顾经济发展和社会公平，进而为经济社会发展保持平衡提供理论依据。

三、底线公平理论对构建精准扶贫测量指标的启示

（一）调整测量指标时空格局的启示

底线公平的原则是保证社会成员有尊严地享受到公平，这就需要根据不同时间和不同空间调整政策。目前，不同时间阶段，同一地区经济发展水平不一样，贫困户享受到的帮扶标准不一样，要从时间上做到底线公平；不同地理空间，同一时间经济发展水平不一样，贫困户享受到的帮扶标准不一样，要从空间上做到了底线公平。中国人多底子薄，理想化的公平很难达到，只有在时空中守住底线公平才能促进中国的可持续发展。

底线公平在一定程度上对区域内的稳定有作用，随着信息化时代的到来，社会成员能清楚地看到内部差距，中国的贫富差距让贫困者产生社会不公平感，这种不公平感对社会稳定造成威胁。底线公平控制社会不公平感的轨迹如图1所示，只有通过实际情况不断调整底线公平，才能让这种不公平感从有到弱，从而维护基层社会稳定。地区平衡发展是国家经济社会均衡发展的目标，理想状态的测量指标是应是无差别化。现阶段，我国尚未具备地区均衡发展的条件，差别化测量指标将在一定时期内存在。因此，需要结合经济社会发展的阶段，根据时空格局逐步调整测量指标，以实现社会公平。

图1 底线公平控制社会不公平感的结构图

（二）选择特征性指标的启示

联合国开发计划署指定的人类发展指数（HDI）主要选择的三个指标：人均GDP、人均受教育年限、平均预期寿命，以此测量各个国家的经济社会发展状况。基于此，底线公平认为生存权、发展权、健康权是底线，是政府的首要责任。底线公平理论认为，平均主义走不通，西方福利国家道路在中国走不通，原有的社保局限性已凸显，贫困问题的破解在于确定底线，即确定政府责任与市场作用的界线、社会政策的重点和秩序界线、兜底保障中基础部分与非基础部分的界线、绝对的公平与相对的公平的界线。底线公平理论认为划定这四个界限需要对最低生活保障制度、公共卫生和基本医疗保障制度、义务教育制度这三项国家基本制度设定具体测量指标，并将这三项制度操作化为生存权利公平、健康权利公平、发展权利公平三个指标。底线公平理论关注贫困底线的衡量标准，选择的特征性指标为农村贫困统计检测提供一些启示。

（三）建立具体测量指标的启示

兜底保障实行的是有进有出的动态管理，认定贫困人口需要动态的测量数值。在实施乡村振兴战略阶段，对贫困人口认定尚未实现根据时间和空间的不同而制定不同的标准。底线公平理论对生存权、发展权、健康权建立了具体测量指标，对乡村振兴战略中贫困人口动态识别可提供一些启示。

1.生存权利公平性的测量指标

（1）低保标准的城乡之比。2007年，最低生活保障制度在农村建立了之后，城乡低保标准每隔一段时间逐渐提高，低保标准城乡差距从2007年的2.6:1，逐步缩小到2017年第二季度末的1.6:1，公平程度逐年改善。但从工业制食物的价格因素来看，城乡之间差别不大，由于运输成本等原因，农村一些食品可能比城市更贵，农村和城市的水电价格差别也不大，综合各种消费因素的影响，可以认为，城乡居民的生活消费金额没有太大区别。因此，底线公平建议低保标准的城乡之比的测量方式是，将“农村低保标准”与“城市低保标准”的比值作为测量指标，其目标值为1，即：

目前这一比值在0到1之间，随着共同富裕目标逐步实现，城市和农村低保标准的差距将随社会经济发展逐步缩小，目标值应逐步趋近于1。

（2）低保标准的地区之比。由于地区发展状况不同，不同地区的低保标准有所差异，各地的低保标准与经济发展水平并不一定同步，东、中、西部低保标准总体来看存在差距。低保标准在城乡之间、地区之间存在差距的原因有所不同，如果说城乡差距是二元结构造成的，那么地区差距就是历史的、地理的原因造成的，这些差距要靠经济发展的历史过程解决，逐渐缩小差距。因此，底线公平建议将“最低低保标准地区内低保标准平均值”与“最高低保标准地区内低保标准平均值”的比值作为测量指标，目标值为1，即：

目前，这一比值在0到1之间，随着不同地区低保标准逐步缩小差距，目标值应该逐步接近1。

2.发展权利公平性的测量指标

（1）义务教育完成率。底线公平认为一些地区主动扩大义务教育年限应得到赞赏和鼓励，因为提高人均受教育年限，是世界公认的支持发展的决定性因素。底线公平倾向于邱国华提出的将九年义务教育完成率作为衡量和评价新阶段义务教育进展状况的核心指标[11]，目前，绝大多数地区义务教育年限为9年，因此，底线公平采用邱国华给出的计算公式：

（2）义务教育生均经费的城乡之比。城乡差距在中国是一个长期存在的问题，通过教育公平缩小城乡差距是一种理想状态，现实中，由于城乡义务教育水平差距大，反而成为扩大城乡差距的一个因素，其根源在于各级政府对农村义务教育的投资比例不合理，比例是从上到下层层递增，导致在财政困难的县市农村义务教育经费投入困难。城乡差距应是阶段性差距，因此，底线公平建议将“农村义务教育生均经费”与“城市义务教育生均经费”的比值作为测量指标，目标值为1，即：

目前，这一比值在0到1之间，随着城乡义务教育阶段投入逐步缩小差距，目标值应该逐步接近1。

（3）义务教育生均经费的地区之比。不合理的义务教育生均经费拨付主体结构，导致地区之间的经济发展差距在义务教育经费投入上体现得尤为明显，县际生均教育经费存在不平衡，但不应将地区之间发展不平衡的后果嫁接到义务教育上，义务教育生均经费的地区差异应逐渐消除，因此，底线公平建议将“义务教育生均经费最低地区”与“义务教育生均经费最高地区”的比值作为测量指标，目标值为1，即：

目前这比值在0到1之间，随着地区之间义务教育投入逐步缩小差距，目标值应该逐步接近1。

3.健康权利公平性的测量指标

底线公平理论认为，社会成员的健康服务权利应主要从3A（Accessibility、Availability、Affordability）进行分析，其中，Accessibility意为易接近的，Availability意为可得的，Affordability意为负担得起的。底线公平认为卫生医疗可及性的量化标准是不论地区城乡均实现一定时间范围内的“就医圈”，比如10分钟、15分钟“就医圈”；认为卫生医疗可得性的量化标准与医保覆盖率相关，医保覆盖率越接近100%越合理。底线公平对卫生医疗可负担性选择了居民个人支出、卡瓦尼指数、总体医疗保障水平等三个可体现卫生筹资公平性的指标予以测量。

（1）居民个人支出

居民个人支出等于卫生总费用减去政府卫生支出和社会卫生支出之和，居民个人支出占卫生总费用的比例不超过30%。

（2）卡瓦尼指数[12]

底线公平认为卡瓦尼指数是反映筹资公平性的重要指标，卡瓦尼指数为基尼系数与集中指数的差，用来评价政府是否通过医疗方面的补助，缩小了在不同收入群体之间的相对贫富差距，卡瓦尼指数的计算公式如下：

Ki代表卡瓦尼指数，得出的结果在-1到1之间；Ci代表不同收入群体获得政府拨付医疗补助的集中指数；Gi是基尼系数。如果Ki＜0，则表示穷人在健康方面付出更多；如果Ki＞0，且数值越大，则表示富人在健康方面付出更多。

（3）总体医疗保障水平

底线公平认为在不同地区不同人群医疗保障覆盖面相差不大的情况下，最终的差异是由保障水平和保障内容所决定的，因经济原因未治疗或未住院的比例能反映筹资的不公平程度，如果比例太大，底线公平程度较低。综合指数BiE作为卫生筹资底线不公平指数，0≤BiE≤1，值越小表示底线越公平，BE表示底线公平程度，底线公平构建的医疗保障底线公平的测量公式为：

α代表因经济状况差未就诊的比例，P代表门诊情况的权重，β代表患病两周仍未就诊的比例，1-P代表因为经济状况差未住院的比例，代表住院情况的权重，Y代表应该住院但由于各种情况并未住院的比例，δ代表一个余数，理想情况下应为0。P值和δ值需要大规模调查。

四、对策与建议

（一）完善农村贫困统计体系

农村贫困统计是识别扶贫对象、评价扶贫效果、调整扶贫政策的基础性工作，这项工作目前还存在一些问题，亟待解决。

第一，完善贫困户建档立卡机制。一些统计监测的内容可体现扶贫工作的成效，但并未在建档立卡信息系统中体现。由于技术上的问题，基层政府在对农户进行贫困识别时难以获得农户真实的家庭财务状况，一些农户致贫原因不仅是收入低，还有可能是因病致贫、因学致贫，一些农户可能收入低但消费也低，还有一些农户可能收入低消费高但有其他价值不菲的固定资产，这些具体情况并未在建档立卡信息系统中得到具体表现。贫困户年收入靠基层政府干部自主识别，建档立卡信息系统人为干扰因素较多，贫困户收入、消费情况和固定资产等在农村贫困统计监测反映的内容，需要在建档立卡信息系统中有所体现。

第二，完善扶贫相关数据与其他个人信息数据库共享机制。比如，个人信用信息基础数据库是人民银行组织建立的个人信用信息共享平台，这一数据库建成后不仅有个人金融信息还有个人公共事业消费信息和个人公共信息，可在一定范围内由一定人员共享个人信用信息基础数据库，对纳入建档立卡信息系统中的贫困户进行信息核查，数据库能动态地呈现贫困户信息，这在一定程度上能消减人为因素的干扰。

第三，完善农村贫困统计机制。目前，农村贫困统计监测与扶贫工作建档立卡信息统计是不同的统计体系，统计监测是采用分层抽样法对部分农户进行调查统计，而扶贫工作的建档立卡信息系统是对所有扶贫对象进行信息采集。建档立卡信息系统在农户脱贫后不能再进行信息修改，目前，扶贫工作并未实现对各种原因返贫的对象进行信息系统的动态管理。统计监测需要同建档立卡信息统计合并，建档立卡信息系统需升级，建档立卡信息应显示本地区贫困统计监测的情况以做对比，脱贫农户因各种原因返贫或有新的困难户，需要经过个人申请、村委和驻村扶贫干部推荐、村民代表大会审议、基层政府审核统计等程序，报送至上级扶贫主管部门，由主管部门决定下一步帮扶对象，并将新的帮扶对象录入信息系统。

（二）完善干部驻村帮扶制度

扶贫不单是基层干部的责任，各级别、各战线的干部都需要将帮扶观念根植于心。干部驻村帮扶制度是乡村振兴战略的一项重要制度，但实际推进力度和运行水平与上级要求还有一定距离。

第一，完善干部选派机制。干部驻村帮扶应是自愿行为，应由各级组织部门号召党政机关、人民团体、民主党派、企事业单位的干部自愿报名，各级组织部门进行报名登记，本单位择优推荐、组织部门择优选派。为避免干部沉不下、留不住、走马观花的情况发生，参加扶贫村帮扶工作的干部要在一定时期内驻村专职扶贫，由组织和人事部门完善驻村扶贫干部的履职手续并进入个人档案，为干部提拔、表彰提供依据；对参加非扶贫村帮扶工作的干部实行下村帮扶差旅制原则，解决待遇问题，并由组织和人事部门完善此类干部的扶贫经历并进入个人档案，为干部提拔、表彰提供依据；对非干部身份的驻村扶贫人员，可对其推荐企业或组织实行水电气、税收等优惠政策并予以表彰，对其个人实行创业、评优等优惠政策。

第二，完善干部帮扶责任机制。驻扶贫村的扶贫干部要了解所在贫困村的所有村民情况，要到各家各户解释扶贫政策，杜绝村支两委直接推荐贫困户的情况发生，要根据摸清的村民情况结合村民代表大会评议出的贫困户，制定贫困户脱贫步骤和返贫帮扶措施。驻村扶贫干部要定期向推荐单位领导汇报工作开展情况，调动部门力量协调帮扶资源，驻村扶贫干部的工作成效和考核结果要作为推荐单位迎评的年终考核内容，且与推荐单位考核工资挂钩。对扶贫工作成效显著的个人和推荐单位予以褒奖，对扶贫工作未达到基本要求的个人实行退出、对推荐单位实行问责。

第三，完善帮扶机制。帮扶制度有选拔、培训、管理、考核、激励、保障等制度，其难点在于考核制度，考核实现精细量化就能衡量扶贫工作成效性，还能激发扶贫干部和推荐单位的工作热情。目前，考核制度主要针对扶贫主管单位和各级政府，而扶贫干部是直接面对贫困户的人，对贫困户个体的帮扶成效很大程度上取决于扶贫干部的努力程度，因此，对扶贫干部个人的考核亟待纳入考核制度中。

（三）完善底线标准制度

底线公平理论虽然选择了一些指标、设定了目标值，但测量指标的科学性有待检验，比如，测量义务教育完成率未考虑流动人口因素、测量的“一刀切”是理想化状态、一些数值具有不确定性、测量指标没有考虑到人为因素等。尽管底线公平理论有局限性，但对科学确定兜底保障的底线标准仍具有一定借鉴意义。

第一，完善底线标准动态管理机制。底线标准是底线公平理论强调的内容，也是乡村振兴战略需要确定的内容。目前，扶贫帮扶的底线标准尚未实行动态管理，随着时间推移，底线标准势必有所调整，调整的标准应该由通过检验论证的计算公式确定，但由于技术条件限制，底线标准的调整，比如，低保补助标准、医保缴费标准等均由当地政府相关部门确定，还有一些地方对扶贫对象“一刀切”式补助相同数量的资金，这样帮扶的底线标准科学性不足，需要尽快运用科学性和实践性较好的计算公式动态管理底线标准。

第二，完善底线标准合理划定的机制。目前运用的是抽样方式对农村居民收入、消费、住房等情况进行统计，再确定底线标准，因一些统计人员并非专业人员，调查对象文化素质不高、表达不清、记忆力不强、不愿透露家庭真实财务情况等原因，造成统计结果准确度较低，直接影响了底线标准的合理性。在专业统计人员数量不足的情况下，可将调查内容全部量化，并按照科学的抽样方法把抽样对象确定到个人，由熟悉情况的基层干部协助调查对象完成调查内容，对外出务工人员可进行电话调查，数据采集结束后由专业统计人员进行现场或电话核查，这样调查出的结果与实际相差不大，有利于底线标准合理确定。乡村振兴战略的底线标准不应该是享受型标准，而是惠普性标准，可适当降低通过抽样调查得出的底线标准，以实现惠普性要求。

第三，完善底线标准公平机制。底线标准的不公平体现在底线标准的地区差别上，在满足各个社会成员包括生活、医疗、教育等基础性需求上，底线公平主张个人基本没有差别，强调个人权利的一致性。目前，不同地区兜底保障的底线标准各不相同，没有体现底线标准的公平。一些西部地区外出务工的农民将劳动力贡献给东部城市，劳动力遭挤压后因病致贫返回西部农村，西部农村低保标准远低于东部城市低保标准，这种底线标准的差异对这些农民较不公平。随着巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴战略有效衔接期间有劳动力的扶贫对象逐渐根本性脱贫，留下的一般是顽固型致贫因素导致的帮扶对象，贫穷不是他们的错，那些曾经付出过劳动现在丧失劳动力的扶贫对象应该得到尊重，底线标准需考虑到他们的实际情况才能体现公平。