财政支持农村综合改革分配机制探析——基于西部Z省实践案例分析

梁 佳 谢 林

一、引言

农村综合改革是解决制约农村发展深层次矛盾的重要举措。近40年来，沿着社会主义市场经济方向，农村先后实行了三项重大改革：以家庭承包经营为基础的农村经营体制改革、以税费改革为重点的农村分配关系改革和以完善农村上层建筑为核心的农村综合改革。三项改革分别奠定了农村市场经济微观基础，理顺了国家与村民的分配关系，使农村上层建筑更加适应生产力发展和经济基础的需要。三项改革循序渐进，不仅为“三农”发展不断积聚动力、创造活力，也为经济社会全局发展夯实了基础。

一般认为，农村改革必须突破的重点、难点问题之一是城乡在功能配备、财政支持等方面的待遇差异，即城乡分离的二元经济政治管理体制。当前农村改革的核心方向是创新制度、激发活力（项继权等，2016）。因此，现阶段应通过深化农村综合改革，探寻后扶贫时代农村发展的新路径，激发农村各类生产要素潜能，实现乡村振兴的战略目标（李练练等，2020）。但当前农村综合改革的相关任务仍呈现出“部门化”“碎片化”等特征，多部门下达相关任务，项目多头管理，乡村难以对项目进行统筹整合，限制了财政资金效益的有效发挥（谢亦欣，2018）。故此，要在宏观治理的框架中增强农村综合改革和其他涉农政策的协同，提升财政政策执行效率。

现阶段，农村综合改革持续深化，一方面要从政策方向和项目内容上将巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接起来；另一方面，加强农村改革成果运用，推进乡村治理体系和治理能力现代化，能够因地制宜探索乡村全面振兴的示范样板。改革发展过程中，亦强化了农村基层党组织的政治功能和组织力，并巩固党在农村的执政根基。从财政维度看，截至2020年，多数省份农村综合改革资金分配分贫困县和非贫困县：贫困县的农综改资金汇入涉农整合资金用于脱贫攻坚，非贫困县的农综改资金则主要聚焦农村公益项目建设、美丽乡村建设、扶持村级集体经济发展等方面，分别对应了组织振兴、生态振兴和产业振兴等领域，与乡村振兴的路径高度契合。其中，组织振兴尤为关键，是乡村振兴的动力引擎。因此，立足脱贫攻坚已全面完成、乡村振兴有序展开的基层实际，应在当前基础上继续深化农村综合改革，探索推动乡村全面振兴的衔接机制和动力模式。

过去几年，各省陆续出台了本省区域农村综合改革资金管理办法，用以指导资金的分配、监管，取得了一定成效，如完善农村基础设施，建设和谐宜居美丽乡村；结合“一事一议”相关工作，鼓励村民参与民主决策；盘活农村集体资产资源，健全农村集体资产收益分配机制等。然而，在衔接乡村振兴国家战略的实践和创新视角下，当前财政支持农村综合改革还存在较多不足：软、弱、涣散村难以申请到农综改资金、村集体经济发展受限仍然较多。因此，完善财政资金分配机制，对于巩固农村综合改革成果，实施乡村振兴战略，具有十分重要的现实意义。

二、财政支持农村综合改革的现状及经验

目前阶段，财政计划支持农村综合改革至2023年，补助各省份开展农村公益事业建设、美丽乡村建设、农村综合改革试点示范、扶持壮大村集体经济和农垦国有农场办社会职能改革等工作。届时，将根据多方面因素确定是否继续实施和延续期限。从当前支持模式看，各省区市在具体实施的子项目和定额补助项目资金额度上存在区别，如综合试点试验项目仅在18个省份开展。中央财政在村级集体经济发展方面实行分档补助，根据各地经济社会发展情况和村庄情况，分为50万/30万/10万元三档等。西部地区集“老、少、边、穷”多特点为一体，农村发展相对薄弱，是改革的重点区域。因此，本文以西部Z省作为典型案例，分析当前财政支持农村综合改革现状及经验，总结代表性问题及探索改进路径。

截至2020年，西部Z省的农村综合改革在贫困县和非贫困县存在较大差异。贫困县的农综改资金汇入涉农整合资金，聚焦脱贫攻坚，非贫困县的农综改资金主要聚焦农村公益建设、扶持壮大村级集体经济、农村综合改革试点试验、美丽乡村建设以及该省特色项目等内容。

（一）财政投入现状

2019年，Z省下达农村综合改革资金26.19亿元。省级通过因素分配法将资金分配到县，涉及因素包括乡村人口、绩效评价结果、行政村个数以及其他因素，各因素权重占比分别为0.4、0.2、0.1、0.3。采取竞争立项制，各村将符合农综改资金支持范围的项目报到乡镇，由乡镇编制方案后逐级报送至省，经过多轮评审筛选，确定当年实施项目。评审中，除考虑项目方案本身的可行性和预期效益外，优先选择县级党委和政府有相对完善且长远的发展规划、村党组织凝聚力强、村民积极性高、具备发展集体经济基础条件的村庄。管理上，分配给贫困县的资金作为涉农整合资金下达至贫困县后，由县级根据本县情况统筹使用，用于脱贫攻坚任务。资金的统筹整合和使用由县扶贫办负责。非贫困县项目管理则由乡（镇）政府统筹管理村内项目，并逐级向上级主管部门汇报。其中，Z省特色项目和扶持壮大村集体经济试点项目由省委组织部、省财政厅和省农业农村厅联合管理；其他子项目由省财政厅农业农村处管理，项目申报流程如图1所示。

图1 项目申报流程图

五个子项目因主要目标分别关注基层民主、村庄美化、村集体经济、基层党组织建设和探索改革创新机制模式等不同方面，实施内容存在一定区别（详见表1所示）。

表1 农综改子项目安排情况

综上，当前财政部门主要以项目形式将资金下达至村庄支持农村综合改革。因子项目存在目标和内容差异，加之各村资源禀赋不同，村庄能申请到的项目类型、大小以及可能性均存在差异。

（二）主要经验

在村民参与维度，通过项目不同阶段对村民参与进行引导，激发村民主体意识，加强基层民主；在基础设施建设维度，将资金投入乡村建设短板，完善农村基础设施建设，改造提升人居环境，增强美丽乡村底色；在衔接脱贫攻坚维度，项目实施有效促进农民增收；在村级组织建设维度，增强组织“造血”功能，有效提升村基层组织自我保障和服务群众能力和党组织凝聚力；在特色效用维度，边境省份将农村综合改革和省情结合，加强党建，夯实固边基础。

三、当前资金分配机制与农村改革之间的主要矛盾

从战略视角出发，财政支持农综改资金分配机制与实现乡村振兴战略近期与中期目标之间存在衔接上的难点：一方面，农综改资金以项目形式下达到村，各子项目在资金使用方向上提出了明确要求，且资金体量较小，在实际使用时仅能实施规定范围内项目，呈现出“上整下散”特点；另一方面，各项目竞争立项过程中，优先选择区位条件较好、经济基础较强、带动作用明显、群众积极性高的村，因此，与之相对应的软、弱、涣散村，既是当前综合改革难点，也是后续阶段工作重点。

（一）“上整下散”分配方式无法有效衔接村庄规划

西部地区农村建设的主要问题之一是多数村庄缺乏系统规划，导致住宅分布零散、建筑形式杂乱多样、道路无法满足远期通行要求、公共基础设施薄弱、土地利用率不高等问题。基于此，有条件的村庄应进行整体规划，通过合理调整村庄空间布局，完善基础设施建设，改善村民居住条件和村庄交通条件，提高土地利用率。而当前农综改资金分配和使用方式难以从村庄整体规划出发帮助村庄统筹发展。

资金分配使用局部呈现出比较显著的“上整下散”特点。“上整”指中央和省级财政每年统筹数十亿资金用于开展本省的农村改革，改革主体为“农村”；“下散”指资金经层层分解下达到村后，呈现出“碎片化”的特点，多用于零散用途，与村庄统筹发展的关联性较低。各子项目在资金使用方向上提出了明确要求，尤其美丽乡村和农村公益项目，每个项目资金体量较小，在实际使用时仅能实施符合资金体量的规定范围内项目，因此，选择的项目未必是村庄当前最亟需开展的。为了让项目达到更好的建设效果，虽然各县尽可能整合其他来源资金，例如，Z省2019年的抽样项目中，26.71%的项目整合了其他资金，但这些资金同样存在体量小、使用方向受限的问题，整合之后的项目依然难以和村庄整体规划衔接，难以起到显著改革成效，多为对村庄发展短板进行小修小补。

这样的乡村建设行为较为低效散乱，长此下去，必会形成每年都有各类涉农资金分配到村庄，但并未因资金投入“旧貌换新颜”，形成细分领域均未得以有效改善提升的尴尬境况。

（二）“软、弱、涣散村”获得必要资金存在“排斥效应”

农综改资金支持项目均采取竞争立项制，在方案编制水平和项目可行性相当的情况下，越是经济基础好的村庄越容易获得项目。对于经济基础较差、基础设施薄弱，竞争立项制使其难以申请到资金。

农村综合改革不同子项目内容和目的各有不同，并非所有子项目目的都与竞争立项方式匹配。美丽乡村项目、试点试验项目、特色项目这类试点探索经验、发挥引领作用的子项目适宜竞争立项；农村公益、扶持壮大村集体经济这类因补齐村庄短板设置的子项目，采用竞争立项会导致真正需要项目资金填补其短板的村庄反而难以申请到项目。

（三）分配结果与基层干部个人能力关联度偏高

项目申报、立项、实施过程中，对村干部的动员能力有一定的要求。动员能力强的村，申报项目积极、在竞争立项环节有一定的竞争优势、项目完成情况较好，并因此次年会更容易申请到相关资金。村干部动员能力较弱的村，一是申报项目不积极；二是在项目竞争立项环节处于劣势，不易申请到项目；三是项目完成情况较差，甚至会影响到次年相关项目的申报。

而我国当前的村干部选拔、管理、任用等机制尚不健全，调研过程中，笔者观察到村民为使贫困户能领取村干部补贴，将村里贫困户户主选为村主任的案例，这类村干部的动员能力相对较差，导致村庄在项目竞争立项过程中处于劣势。另外，村委的动员能力，与村干部受教育水平、能力、年龄、思想素质、在村庄中的威望等因素相关，而这些因素又受当地经济发展水平、教育水平、人才引留政策、本村村干部选举的隐性规则等诸多内外部因素影响。

乡镇干部编制方案的能力亦对项目的申报结果存在较大影响。部分乡镇干部受教育水平较低导致文字功底较弱，或本职工作与实施的项目相关性较低，其编制的方案难以有效论证项目的必要性和可行性，难以申请到项目。问卷调查结果显示，43.86%的乡镇干部表示申报项目的过程存在困难，其主要表现在方案编制方面。调研过程中，笔者观察到负责党务工作的乡镇干部负责编制种养殖项目实施方案的现象，导致最终方案可行性较低，无法顺利推进后续工作。

（四）收益条件设置导致项目选择的“类型偏差”

扶持壮大村集体经济项目对立项村补助50万元，以实现村集体资产增加，帮助村庄获得集体收入，维持村集体正常运转。为此，部分省级对扶持壮大村集体经济项目提出了收益要求，收益目标根据本省经济社会发展水平，多为3.5万-5万元/年不等。

因各村资源禀赋存在明显差异，不同村集体经济发展方式具有较强的因地制宜式需求特征。一些区位条件较差、人口密度较低的村，不适宜修建商铺获取租金，根据自身条件申报了特色种养殖等项目，但因种养殖项目盈利周期长，且投资风险相对较高，短期内未必能达到收益要求的可能性较大，因此，各级政府筛选项目时，存在一定项目类型偏好，多保留修建商铺、农贸市场等可以产生固定租金收入的项目，种养殖项目被成功立项的概率较低。在Z省抽样调查的299个村集体经济项目中，仅有22个与种养殖相关，占比7.36%。可见，资源禀赋更适宜实施特色种养殖项目的村庄，更难申请到扶持壮大村集体经济项目资金。因而，为能申请到该笔资金，部分村庄选择不考虑本村具体情况，仅申报可产生固定租金项目。这一方面导致项目成熟度、可行性较低，在竞争立项过程中优势较小；另一方面，即使成功申请到资金，亦未能为村集体增加价值最优资产，项目收益远达不到目标要求，更可能因产出较低影响该村之后年份申报其他项目资金。

四、完善财政支持农村综合改革分配机制的逻辑基础与政策建议

中央强调“乡村振兴为农民而兴、乡村建设为农民而建”，明确提出“自下而上、村民自治、农民参与”的实施机制。当前，大部分农村缺乏系统规划、基础设施薄弱，尚存较多短板亟待补强。下一步，如何从强化投入保障、优化政策体系、完善工作机制入手，为全面推进乡村振兴提供有力支撑，成为财政进一步支持农村综合改革的关键问题。本文结合实践案例和已有学术成果，基于竞争性和公平性二元分配类型划分角度，结合涉农财政资金目标特性差异，提出完善财政支持农综改分配机制的理论逻辑框架（详见图2），并基于此思路，针对资金分配环节的具体工作提出政策建议。

图2 完善财政支持农综改分配机制的逻辑框架

（一）挖掘改革潜力，完善农综改资金与其他资金整合机制

现有研究结果表明，涉农资金统筹整合可以促进县域生产总值及人均收入增长，且政策存在一定“累积效应”，即资金统筹整合的时间越久，正向效果越显著（李书奎等，2021）。通过财政支农资金整合能大幅度提高各种支农资金社会效益和经济效益，使“三农”走上可持续发展之路。

1.统筹专项，打破各涉农部门多头管理格局。由于各省区市的贫困县均已脱贫摘帽，自2021年起，农综改资金的下达和使用方式上将不再存在贫困县和非贫困县的区别。对此，农综改资金后续可整合到涉农资金中下达，提高其使用效益。一方面，负有安排财政支农资金职责的财政部门在安排预算资金投入时，应通过调控财政支农资金以及财政支农政策，对农村中相关公共资源进行合理配置，有效调整生产布局，加快推进村庄编制相关规划，实现区域间以及区域与部门之间生产要素的合理组合和整合。另一方面，进一步整合完善中央层面和省市级预算体系。同步中央、省市级预算编制，实行“大专项+任务清单”管理模式（侯小娜等，2019），支农资金整合投入、整体运作，打破当前各涉农部门多头管理的格局，在维持现行各涉农部门职能职责的前提下，构建行之有效的协作、协调机制，加强综合协同，达到集中管理的目的。近年来，一些发达省份已开始探索相关机制，如江苏省通过每年举办农业农村重大项目建设现场推进会，重点推进实施乡村建设、绿色发展、要害工程、稳产保供、产业融合等五大类项目，各涉农部门集聚资源要素，优化协同服务。

2.提质导向，创新涉农资金管理机制。以提高农业农村发展质量为导向，转变当前以投资驱动为主的传统农业农村经济增长方式。大力实施创新驱动发展战略，整合使用涉农资金，为农业农村发展提供物质条件并创造良性发展环境；完善相关政策，为建立现代农业农村产业体系、生产体系和经营体系提供相应政策支持，加速农业科技成果转化和应用，带动农业和农村经济高质量发展，推动乡村全面振兴。

（二）明晰目标特性，细化不同子项目资金分配方式

根据各子项目目的和内容，设置对应的资金分配方式。农村公益建设项目，需经过村民“一事一议”过程确定资金投入方向，一定程度上成为了各村的“补短板”资金，用于村民群众需求较迫切、反映较强烈、利益较直接的项目。从Z省的情况来看，农村公益项目多用于修建道路、安装路灯、修建蓄水池等基础设施建设。这类项目更适合采用因素法分配资金，根据各村人口数、村集体收入多少、基础设施建设情况等因素测算后进行分配。扶持壮大村集体经济项目，是因部分村集体没有收入来源、无法负荷村级公共服务的必要开支所设立的项目。这类项目同样更适合采用因素法分配，根据各村人口数、村集体收入情况、实施方案的成熟度和可行性等因素测算后进行名额分配。而美丽乡村建设项目、试点试验项目和特色项目这类以建设示范村、探索综合改革新模式为目的的项目类型，可以保留当前竞争立项的方式，确保资金能够充分发挥效益，起到引领示范作用。

（三）完善经费使用，加强专业力量计划阶段参与度

由于农村项目特殊性，基层在短时间内无法脱离“文本申报”的方式，因此，明确农综改资金下达至各县的“工作经费”可用于聘请第三方机构等专业力量参与项目方案编制，短期内显得尤为重要。每年农综改资金除各立项项目资金外，均会配备一定工作经费用于各县开展相关工作。以Z省为例，2019年Z省配备3 000万元工作经费开展农村综合改革，每县根据当年综改资金额度和项目情况分配到10万-60万元不等。由于未明确工作经费使用范围，实践中出现部分县将工作经费投入到项目，而未作为“工作经费”使用，还有部分县全年未使用工作经费。基于此种现实，可进一步明确工作经费可用于聘请第三方机构等专业力量参与方案编制。一方面，聘请专业机构对基层干部开展相关培训，提升其参与方案编制的能力；另一方面，可用于委托专业机构参与编制方案。更多社会专业力量的参与，有助于减少因基层干部个人能力约束所带来的项目成熟度不足、可行性不高，并进一步减少项目频繁变更、进度滞后、款项拖欠、效益不佳等现象。

（四）资源禀赋驱动，支撑村集体经济“抱团发展”

2021年中央一号文件要求发展壮大新型农村集体经济。一般观点认为，问责能够强化改革效应，这也是部分省级政府提出扶持壮大村集体经济项目年收益需达到一定收益要求的初衷，并将其作为绩效考核结果列入次年的资金分配。但这也引发了各级政府对项目类型的偏好，导致项目申报结果公平性欠缺。基于此，资金分配可向“抱团发展”模式适度倾斜。单个扶持壮大村集体项目的资金额度为50万元，资金体量较小，对于一些不具备区位优势的村庄来说，项目选择存在一定困难，而解决集体经济发展层次低困境的需求亦十分紧迫。“抱团发展”的核心思路是增强村集体的“造血”功能，推进产业结合、资源统筹、空间打通、要素集聚、功能复合（屠霁霞，2021），靶向明确、精准施策实现扶持壮大村级集体经济的目的。除了当前较为常见的“村村抱团”，即将多个行政村联合申报一个大型项目外，亦应探索其他抱团模式，如“村企抱团”（企业结对帮扶“空壳村”或薄弱村，用企业优势帮助村庄发展特色产业）、“异地抱团”（除项目“异地”之外，各级政府亦应在人才交流、相关技能培训等方面提供支持）、“单位包村”（单位部门与“空壳村”、薄弱村“一对一”地结对帮扶）等。