普惠金融的发展现状与破解路径——以山东聊城为例

何 锦

一、引言

普惠金融是指全方位为社会各阶层和群体提供适当、有效服务的金融体系，目的在于改善目前在金融资源分配中的“二八定律”现象。“普”指的是让所有人都能获得，“惠”指的是惠及全体普通百姓，让更多的人能共享金融发展成果。大力发展普惠金融，不仅是当前国家金融发展战略的要求，也是解决经济社会转型过程中短板瓶颈的重要途径。随着我国金融体制向纵深推进，普惠金融全面提升了金融服务的可能性。

聊城位于山东西部，2020年GDP为2 316.84亿元，位居全省第14位，人均GDP为38 901元，居全省第16位，属于山东省欠发达市。学者研究表明，地区经济发展水平会影响普惠金融的发展，虽然聊城市在推广普惠金融过程中取得了一些进步，但由于经济社会发展水平和经济结构等问题，导致聊城的普惠金融发展落后于山东东部沿海城市的发展水平。发展普惠金融有利于优化资源配置，促进经济增长和经济转型，因此对普惠金融的发展进行探索研究，可以为金融服务地方经济发展提供有力支撑。

二、聊城普惠金融发展的亮点和存在的问题

（一）发展亮点

近年来，聊城市在普惠金融领域进行了诸多创新和探索，目前已取得良好的进展。

1.普惠金融服务主体格局日趋完善。近年来，聊城金融业整体发展可圈可点。以银行业为龙头，证券、保险业为支撑，小贷公司、担保公司、民资公司、农村合作金融、互联网金融组织等新型金融机构和组织为补充的多元化金融主体在普惠金融服务领域开展了有益探索与实践。截至目前，聊城市共进驻银行机构19家，保险公司53家，证券、期货类公司11家，小贷、担保等各类新型金融组织共62家。此外，15家农民专业合作社开展合作社成员之间的信用互助和合作业务，县域内各类金融主体百花齐放。

2.普惠金融服务多渠道全辖域覆盖。截至2020年年末，聊城市银行机构网点数量667个，从业人员11 732人，其中县域及以下从业人员7 653人，占比65.2%，大幅提高了农村金融服务覆盖率；银行业实现全市乡镇及以下标准化网点全覆盖；ATM机、POS机、自助服务终端等各类电子机具实现行政村服务全覆盖；全域助农取款服务点达到10 103个，助农取款笔数达到52.28万笔，辖区农村地区支付服务实现全覆盖。以阳谷县为例，全县共改造金融自助设备服务区10个，更换老旧自助服务设备18台，优化整合农村支付网点355个，新增支付设备156台，极大优化了农村地区金融服务。

3.薄弱环节金融资源配置得到加强。随着普惠金融发展理念的深入，该市金融资源开始逐步向“三农”、小微企业倾斜。截至2020年9月底，全市小微企业贷款余额757.78亿元，贷款户数3.2万户，完成“三个不低于”的增长目标，全市涉农贷款余额达1 516.17亿元，较年初增长5.21%；全市小贷公司累计发放贷款23.5亿元，贷款余额47.72亿元；民资公司投资余额23.6亿元；农民专业合作社累计发生信用互助试点业务180笔共922.9万元，有效缓解了该市“三农”和小微企业融资难、融资贵问题。

4.普惠金融产品服务创新百家争鸣。在服务模式上，依托山东省融资服务网络平台，通过线上与线下相结合的贷款推介模式，建立了常态化产融合作机制。在服务产品上，国有银行是“头雁”，其他金融机构齐发力，推出个性化和定制化的产品服务。如中国农业银行聊城分行建立“金穗惠农通”的服务网点，拓宽服务渠道；中国工商银行聊城分行成立小微企业金融业务平台，深耕小微企业融资服务；中国建设银行聊城分行推出“裕农通”“惠懂你”等产品，助力打赢脱贫攻坚战，改善农村金融环境。保险行业银保一体化普惠金融服务平台雏形渐显，泰山保险推出的“政银保”业务，在信保支持小微企业的道路上迈出了第一步；中华联合保险推出的“黑毛驴特色养殖保险”为全国首创。证券公司建立有效的精准客户服务体系，将金融科技融入普惠金融；民间融资机构在政府的引导下，发挥分散、便捷优势，助力民间资本扶持实体经济。

5.普惠金融发展政策催生丰硕成果。聊城市创新金融扶贫模式，持续加大企业对接资本市场的政策支持力度：出台支持企业上市挂牌的相关政策，企业上市可获市县两级财政补助1 200万元，“新三板”挂牌可获市级财政补助200万元，该奖励标准为全国最高；设立了市直投基金，投资于初创期中小企业、战略性新兴产业等，目前，市直投基金累计投资9家中小微企业共计3 700万元；积极争取各类创新试点资格，为试点县市区提供政策资金支持。其中，茌平区作为省级金融创新试点县，每年可获得80万元金融创新奖励资金，莘县成为全省十个农村土地经营权抵押贷款试点县之一，阳谷县成为全省三个普惠金融综合示范区试点之一，临清市成为山东省小微企业金融服务创新示范区。

（二）存在问题

结合阳谷县普惠金融示范区发展中存在的问题和其他县市区情况来看，聊城市推进普惠金融发展仍面临诸多制约瓶颈和挑战，小微、“三农”、扶贫等重点领域普惠金融服务仍存在较多薄弱环节，工作推进过程中还存在亟待解决的问题。

1.普惠金融资源配置不均衡。一是普惠金融业态环境发展不平衡。长期以来，聊城市形成了以银行业为绝对主导的金融格局，保险、证券机构、民间融资机构发展相对滞后。全市银行乡镇网点覆盖率达到100%，保险机构乡镇网点覆盖率约50%，鲜有证券机构在乡镇设立网点。小额贷款公司、民间融资机构等新型地方金融组织整体实力与传统金融组织相比还有不小差距。二是普惠金融资源的供需矛盾导致县城资金外流严重。截至2020年年末，聊城市金融机构本外币存款余额4 366.34亿元，比年初增加484.48亿元。各项贷款余额2 885.84亿元，比年初增加240.49亿元。2020年聊城市新增存贷比为57.7%，而同期山东省新增存贷比为84.9%，这意味着金融机构在本地吸收的存款并没有投放本地，有相当大的比例通过商业银行上存资金的形式流向其他城市，并且对农村资金的“抽水”效应尤为突出。另外，聊城市内保险机构从农村募集的保险资金，缺乏投资农村、农业的有效通道。三是城乡发展不均衡。由于农村经济欠发达，在农村开设网点成本高、利润少，大型商业银行在农村开展业务积极性不高，农村信用社、邮政储蓄银行虽然为农村地区提供服务但其综合实力相对较弱，提供的金融服务有限，导致金融资源配置不均。金融服务倾向于大型国有企业、大型民营企业、医院、大学等高净值客户，而小微企业、个体工商户及中低收入者等弱势群体由于抵御风险能力较弱会受到金融机构歧视，融资难度大（见表1）。

表1 部分普惠金融发展评价指标对比情况

2.普惠金融服务满意度有待进一步提高。一是金融歧视问题较为突出，弱势群体对金融服务满意度差强人意。金融资源不断向城市地区、大型企业聚集，落后地区“三农”、小微企业等薄弱领域融资难问题依然突出，成为制约普惠金融发展的顽疾。究其原因,既有普惠对象缺资产、缺信息、缺信用的客观因素，也有银行机构规模利润考核不当、信贷管理技术不优、融资配套环境不佳、宏观经济运行低迷等多重因素影响。二是普惠金融产品服务的特色化水平不高。目前，聊城市金融产品同质化问题比较严重，各金融机构产品和业务创新更多基于上级行推广的产品，特色化不突出，难以有效满足各类普惠金融对象的个性化融资需求。

3.普惠金融发展的商业吸引力和激励措施不足。一是金融机构开展普惠金融服务的内在积极性不高。以银行业为例，聊城多数银行机构还没有建立普惠金融发展的统筹协调和推进部门，对于小微、“三农”、扶贫等普惠业务领域，在绩效考核、授信管理、人员配备等方面缺乏统筹考量和差异化的配套政策。二是农村信用体系建设推进缓慢且收效甚微。目前江苏、河南、安徽、四川、广东等省份均已开展农村信用体系建设工程，并制定多项措施积极推进农户信用信息采集与评级工作，山东省也明确提出将农村信用体系建设工程作为信用建设重点工程，而相比其他兄弟市，聊城市工作推进情况欠佳，具体表现在农户和小微企业的信用信息不够健全、信用信息共享机制欠缺、信用信息更新缓慢、农户信用信息的准确性难以保障。

4.普惠金融发展的外部生态环境恶化。如何统筹推进普惠金融发展和防控普惠金融领域风险是金融机构面临的一大难题。聊城市金融风险防范和处置任务仍比较严峻。截至2019年9月末，该市不良贷款持续上升，银行业金融机构不良贷款余额223.69亿元、不良贷款比例为8.47%，分别较年初增加88.48亿元、上升2.98个百分点。从这些数据看，该市不良贷款增长加快，隐性风险处于上升趋势。此外，网络借贷等互联网金融民事纠纷、非法吸收公众存款、高息放贷、集资诈骗等案件时有发生，破坏当地普惠金融生态环境。

三、促进聊城市普惠金融发展的几条建议

（一）进一步加大政策支持力度，建立普惠金融长效扶持机制

近年来，中央高度重视普惠金融发展，国务院先后出台了一系列关于加快发展普惠金融的政策，省政府也进行了相应工作部署。聊城市应该梳理普惠金融发展推进工作的核心环节与重点工作，明确各部门任务目标和职责分工，打通各部门之间的合作壁垒，尽快制定聊城市推进普惠金融发展的政策措施，加大对普惠金融发展的支持力度，如发展以政府出资为主的融资担保机构、落实普惠金融发展专项资金，充分发挥政府在合理配置金融资源、政策扶持等方面的引领支撑作用。金融监管部门要确保各金融机构不良贷款尽职免责制度、专门考核制度及各项激励政策真正落地。通过加强政策引领，激活普惠金融的发展势头。

（二）引入、培育多元化金融机构，创新普惠金融产品和服务

目前，聊城市“三农”及小微信贷发展受到的限制性因素较多，需要采取措施不断规范信贷市场。一是鼓励银行利用金融科技重构对金融弱势群体的服务模式，同时发挥好财金扶贫公司和昌信融资担保公司作用，健全农业信贷担保体系，根据客户需求和市场环境优化金融产品和服务。二是支持银行创新动产、知识产权、股权质押等担保方式，鼓励“银保”“银担”合作，改进小微企业金融服务；将支农与精准扶贫深度融合，支持农业供给侧结构性改革，推动农村支付服务环境建设作为推进普惠金融的前提，不断打通惠普金融服务“最后一公里”。

（三）加快信用环境建设，建立信用信息综合平台

聊城市信用评级机构起步较晚，无法满足普惠金融服务的需求，迫切需要建立信用信息数据库和服务平台，构建企业评价模型，客观展示服务群体信用状况。公安、司法、工商、税务等部门可利用大数据和信息化系统推动政务信息与金融信息互联互通。稳步推进符合条件的保险机构、小贷公司、民资公司、担保机构等接入人民银行征信系统，健全普惠金融信用信息体系。

（四）复制专项试点经验，因地制宜推动工作

茌平区、莘县、阳谷县、临清市作为小微企业或“三农”等普惠金融服务创新试点，正积极探索破解小微企业、“三农”、金融扶贫等金融服务体制机制瓶颈的对策措施。聊城市金融管理部门应在政策、资金等方面加大支持力度，推动各试点发挥自身优势，因地制宜推动工作。通过试点验证可行性，发现并纠正问题，形成成熟的模式后，复制经验向全市推广，为全省普惠金融发展探索路子，创建具有聊城特色、可持续、可推广的金融服务模式。