高质量发展背景下滨湖地区的城市形态管控问题探究以佛山市南海区映月湖片区为例

杜文艺

0 引言

滨湖地区建设对改善城市景观形象、提升土地开发价值、调节城市生态系统具有重要的意义。随着我国城镇化发展进入“下半场”，建设以人为本的、生态绿色的城市成为新时期的城镇化主题，城镇化发展也从注重速度转变为强调质量。

近年来，越来越多城市开始利用城市湖泊、水系等自然资源，进行滨湖新城或滨水新城的建设，希望在新的城镇化阶段中通过造湖运动来激发城市发展新活力。然而一些地区由于发展动力不足、政府财力限制，易受市场化牵制和利益驱使，造成滨湖地区建设过程中近湖地区过度开发、滨湖岸线私有化、空间形态缺乏管控等问题。此外，尽管有些城市对滨湖地区进行了空间规划设计，却在实际实施过程中与规划蓝图相去甚远。针对以上问题，本文以佛山市南海区映月湖片区为例，探讨在滨湖地区建设过程中的城市形态管控问题，以期为同类型地区的规划与建设提供有益经验。

1 佛山市南海区映月湖片区概况

1.1 片区发展背景

映月湖位于佛山市南海区桂城街道，2019 年，南海区获批广东省唯一的省级城乡融合发展改革创新试验区。为探索大湾区城市群高质量融合发展新模式，佛山市自然资源局南海分局组织编制了《南海区城乡融合发展十大示范片区专项行动方案》，并将映月湖片区纳入南海城乡融合十大示范区，未来该片区将塑造成为“城乡融合新标杆、湾区创新开放新高地、城乡协同治理新典范”。

映月湖片区在新一轮的发展目标中承担着重要角色，但如何确保映月湖核心区的空间品质和规划实施，实现高质量发展的目标，是首先需要考虑的问题。

1.2 片区现状建设问题

1.2.1 映月湖的景观和环境价值未得到有效利用，片区缺乏城市门户标志物

目前映月湖公园周边没有重要的城市公共设施等吸引物，周边城市空间为消极的未利用地和城市主干道，不利于市民接近，对于映月湖公园来说，是一种景观空间利用的浪费。同时整个映月湖片区存在大量旧村居旧厂房，新旧建筑混杂分布，低矮、密集的空间难以承载片区的城市门户形象。

1.2.2 映月湖是桂城重要战略区域，片区建设与配套需进一步提质优化

作为南海的城市发展新引擎，桂城将集中力量打造一个面向市民、面向人才的城市服务核心，塑造一个映月湖新形象，以此撬动整个地区的发展。映月湖核心区的使命是为本地及周边居民提供更高品质、更全方位、更便捷的城市服务体验，全面带动片区发展。而目前片区现状建设仍然比较粗放，映月湖核心区周边缺乏高品质城市配套，片区整体公共服务设施配套也需进一步完善。

2 映月湖片区的城市形态管控策略

2.1 面向可持续发展的城市设计

2.1.1 生态引领，构建水脉编织的艺术之滨

以水脉为主线，以滨水空间作为整个片区开放空间核心。对滨水界面和滨水步道进行建筑空间形态、道路景观设计等方面的管控，保障艺术滨水环境的实现。

结合社区绿地、口袋绿地、商业广场、街边绿地及防护绿地等多样化的绿地系统形成多层级的点状开放空间，构建均等化的公园服务网络。通过后退空间重新梳理开放空间及绿地系统，形成串联功能组团的空间绿网（如图1 所示）。通过城市设计指引控制建筑后退空间，清退滨水建筑，控制临水公共绿地，将水网和绿化引入周边地块，构建多层次、多功能的生态系统和植物群落，使生态、社会、经济效益等多方面同步发展，实现良性循环、可持续发展。

图1 映月湖核心区蓝绿空间与城市功能关系

2.1.2 产城融合，营造多元复合的活力之城

依托粤港澳大湾区和广佛发展机遇，映月湖片区从城市边缘区转换为都市圈核心区，生产性服务业成为映月湖片区新的主导发展动力，承担着知识创新与规模量产之间衔接的重要角色，并将为周边的三山、陈村等片区提供城市综合服务功能。在新的发展条件与机遇下，提出映月湖片区的产业目标，即处理好工业制造逐步退出、生产性服务业和城市综合服务导入的平衡问题，构建既具有本地产业基础，又具有区域腹地的城市型产业结构。因此针对映月湖核心区，通过导入多元复合的功能，包括引入中小企业基地、总部经济、智慧办公等，逐渐形成与企业总部配套的金融、法律、信息、广告、工业设计、电子商务、工业互联网等一系列以生产性服务业为主的产业体系（如图2 所示）。此外，通过交通区位改善和高品质社区的开发，增加映月湖片区对人才的吸引力，形成人才聚集效应。

图2 映月湖核心区空间规划总平面

2.1.3 传承文脉，塑造富有魅力的岭南之岸

充分挖掘历史文脉资源，着重体现传统水乡精髓，延续对近水层次、通水格局和亲水生活的多种可能，对城市组群密度、组织模式、建筑尺度和公共空间结构进行现代演绎，延续传统空间与水结合的肌理。充分利用映月水文脉络，结合佛山岭南自然文化资源，策划组织岭南文化节、桂城马拉松、桂城美食节等全年特色节日活动，激发映月湖水岸魅力，提供全年聚集人气的节庆活动场所，打造独具岭南水乡城市特色的、充满活力的桂城“趣河”。

2.2 将城市设计纳入控规法定程序

一直以来，控制性详细规划（简称“控规”）作为有效引导城市开发建设的重要工具，在规划管理过程中发挥着不可替代的作用。但控规的管控作用往往局限于用地布局、用地性质、设施配套等“二维”土地利用层面，而具有空间设计与引导作用的城市设计，能够作为弥补控规“三维”管控的技术手段，发挥塑造城市空间形态的独特优势。然而在现行规划体系中，由于城市设计的非法定地位，限制了其发挥对城市三维空间形态引导的重要作用，因此，当前在构建国土空间规划体系的背景下，将城市设计纳入规划管控，是实现控规精细化管理的必然路径，也是切实提升城市空间品质的必然要求。

2.2.1 面向实施管理的城市设计图则

尽管城市设计具有塑造空间、引导城市形态的独特优势，但由于其缺乏法定性和刚性，倘若未对上位规划进行充分解读和衔接，未针对现状问题进行调查，或未进行多专业融合的城市设计，很容易沦为纸上谈兵的“概念性规划”，因此需要针对片区发展的实际问题、主要目标及发展阶段，在上位规划基础上合理构建城市设计管控要素体系，结合城市多元发展目标，将城市设计成果转译为刚弹结合的图则形式。

近年来，映月湖片区作为南海区“七湖三湾一站一园”的七湖之一，战略地位日益重要，目前该片区的前期研究已完成，正处于全面快速推进城市更新、提升城市风貌和重点产业导入阶段，城市亟须展示形象与活力的空间载体，城市空间亟须前瞻性的规划引导与控制。因此，针对映月湖当前发展阶段与空间形态管控要求，主要从滨水界面和开敞空间、建筑风貌、交通组织以及夜景亮化四个方面对片区的开发建设活动进行引导与管控。同时对四大方面进行细分，具体包括高度控制、滨水界面、开敞空间、建筑界面、街墙控制、建筑材质和色彩、街道空间、滨水可达性、空中公共通道等，管控级别分为控制性和引导性两种，具体控制要素与级别如表1 所示。

表1 城市设计控制要素表

为使城市设计方案具有实际操作性，对映月湖一线重要地段制定了滨水界面和开敞空间图则、交通组织图则和地块城市设计图则（如图3～图5 所示）。其中滨水界面和开敞空间图则主要对滨水开敞绿地、地块开敞空间、地块内街和指导性河涌等要素进行管控；交通组织图主要对滨水通道、空中公共连廊、二层连廊垂直交通、指导性道路等要素进行管控；地块城市设计图则针对不同的地块特征，主要对高层控制线、建筑退让、贴线率、机动车出入口等要素进行管控。

图3 滨水界面与开敞空间图则

图4 交通组织图则

图5 地块城市设计图则

2.2.2 以控规+城市设计图则进行形态管控

佛山市控制性详细规划建立了“分层编制、分类控制、分级管理、动态维护”的制度，采用控规层和细则层的形式分层进行规划编制与管理。控规层依据国土空间总体规划与其他相关规划，将发展底线与公共利益落实到空间，指导地块开发细则的制定；细则层则依据控规层进一步细化和落实地块用地性质、使用强度等规划控制要求，对控规层进行深化和优化，指导下一步的建设工程设计方案和建筑方案的制定，如图6 所示。

图6 映月湖片区控规法定成果构成

本次映月湖片区在传统控规编制基础上，首先编制了城市设计以明确区域发展理念和空间格局，然后通过“城市设计图则”的形式将设计蓝图纳入控规成果，对三维空间目标进行量化、指标化的表达，以便落实到后续的地块规划条件中，指导土地出让和建筑建设，最终实现设计理念、规划管理与项目实施之间的有效衔接。

3 结论

滨湖地区往往是一个城市的综合服务、公共品质以及形象展示的标志，随着城市发展目标朝着高质量、品质化推进，作为城市门户形象的滨湖地区，如何实现高品质空间建设和可持续发展，是关系城市发展和人民生活品质的重要问题。本次研究以佛山市南海区映月湖片区为例，通过分析其发展背景、面临问题，提出其作为城市重要战略地区的城市形态管控策略，即在传统控规基础上，采取编制面向可持续发展的城市设计，并且以“控规+城市设计图则”的形式将城市设计蓝图纳入控规法定成果，保证设计理念的可实施性，指导后续实施和地块开发建设。

城市设计作为营造三维空间场所，构建城市空间形态的重要手段，能够有效弥补控规在二维平面管控方面的不足，但在现行规划体系乃至国土空间规划体系中，城市设计的地位仍不明晰，缺乏有效的编制准则与审批程序，造成城市空间形态管控工具的缺失。因此，建议在新的国土空间规划体系中，在明确控规作为法定规划管理工具的同时，探索将城市设计纳入控规的有效路径，并根据实际出台相应的技术准则和管理办法等上位指导文件，完善城市的空间形态管控体系和内容。