突发公共卫生事件中加强社区应急管理的思考

陈 晨，沈 忱，张霄艳

（湖北大学 公共管理学院，武汉 430062）

随着全球化的深入发展和公共环境恶化，重大公共卫生事件频发，给我国公共卫生防控机制带来了新的挑战。2019 年末突发于湖北武汉的新冠肺炎以极快的速度席卷全国，威胁着我国人民的身体健康，同时给经济发展带来了极大的冲击。我国医疗卫生安全管理体系经受了重大的考验，同时也为全世界抗击疫情提供了宝贵经验。

为防止新冠肺炎疫情不断蔓延，全国各个省、市、自治区在中央政府的领导下共同投入到抗击新冠疫情的战斗中，形成了以社区为基本构成单位的疫情防线。其中，社区作为提供基础公共卫生服务的最前线，在疫情抗击战中发挥了不可忽视的作用，但同时也暴露出在公共卫生应急管理方面存在的一些问题。本文分析社区应急管理所展现出的优势、成功经验和不足之处，以期进一步提高社区应对突发公共卫生事件的能力和危机应对的效率。

一、社区在突发公共卫生事件应急管理中的战略地位

（一）深入群众，迅速收集居民健康信息

社区是社会管理的基本单元，同居民的关系是最密切的。社区是聚居在一定地域范围内的人所组成的社会生活共同体，社区工作人员大多是长期居住在社区内部的居民，与辖区内的居民处于一张稳定且紧密联系的关系网下，对社区居民有着无须过多输入的、天然的了解和沟通渠道。当公共卫生事件发生后，社区处于事件应对的最前线，在政府的指示下进行封闭式管理，严格把控社区居民的出入情况，对人员流动进行实时监测，将诸多信息汇总并汇报给基层政府，帮助政府细致且直接地掌握区域内的人员信息和流动情况，减少信息掌握不完全带来的工作失误和低效率；上门登记居民家庭成员信息，向居民传达疫情防控相关信息和健康知识，同时引导居民进行统一或自我居家隔离；当社区内部出现密接者、疑似或确诊人员，社区也能够第一时间向政府报告，以便相关部门采取措施，对稳定人员流动、控制疫情传播起到了重要作用。

（二）宣传动员能力强，及时有效落实抗疫措施

城市社区普遍具有专职的宣传人员和特定的宣传版面，社区工作人员除了日常生活中向居民传达常识和社会热点以外，同时负有宣传卫生健康知识的责任。随着互联网技术的广泛应用和新兴媒体的普及，社区内文化和健康知识宣传不再局限于宣传栏和口口相传，QQ、微信等社交平台成为社区工作者向居民传递信息的新载体，使社区工作者与居民联系更顺畅。面对突如其来的公共卫生事件，人民群众缺乏足够可信的信息来源和专业的应对知识引导，容易产生恐慌情绪，导致谣言肆虐。社区作为被辖区内居民广泛信任的、拥有政府这一可靠信息来源的信息传播单位，在出现重大突发公共卫生安全事件时，往往能够迅速接收并解读政府的下发政策、落实政府防控要求，及时向居民传达真实信息和应对措施，尽可能地减少恐慌并击破谣言，提高居民应对传染性疾病的能力，降低疫情进一步扩散的风险。

（三）社区卫生服务中心发挥城市医疗卫生服务网络的网底作用

社区卫生服务中心是承担基本医疗与基本公共卫生服务的基层医疗卫生机构，兼具防治一体化的双重职责。为应对各种突发公共卫生事件，近年来国家越发注重基层社区公共卫生服务水平的提升。2020 年初新冠肺炎疫情暴发后，国家“强基层”的决心更为坚定，并集中发布了一系列基层医疗改革措施。2020 年的中央全面深化改革委员会第十二次会议中，习近平总书记再次强调基层卫生服务的重要性，并提出要着重于基层防控能力建设，建立健全公共卫生服务体系。在国家政策的引导和专项建设资金的支持下，社区卫生服务中心的医疗设备不断增加，内部机能和结构也得到进一步完善，社区医务人员可以利用这些医疗卫生资源，持续为居民提供基础的医疗卫生服务。在疫情期间，社区卫生服务中心对接区疾控中心和居委会，协助进行摸排和科普工作，当居民出现发热、干咳等症状时，第一时间上报相关信息，并及时作出应对，引导居民进行自我隔离。

（四）党员干部下沉，先锋和引领作用显著

社区党组织在社区危机事件应对中发挥着重要的思想引导和组织引领作用。新冠疫情期间，大量党员干部响应党组织的号召，主动下沉至社区，投身于社区公共卫生应急管理的工作中，在一定程度上缓解了社区疫情防控人手严重不足的压力，是社区应急志愿者的重要组成部分。同时，部分能力强、素质高、有专长的党员干部在党组织的安排下前往社区报到，协助管理社区、落实防控政策，传达党的理念和决策部署，使社区防疫方式更加科学、形式更加多元、工作更加主动。下沉社区的党员干部发挥先锋模范作用，积极参与社区疫情防控工作，向身边群众传播科学的卫生知识，及时阻断谣言传播，营造良好的社区舆论氛围。

二、新冠疫情中社区应急管理的有益经验

社区作为风险治理的基本阵地，在艰难抗争中形成了相对完善和严密的疫情防控措施。以社区为基本构成单位的疫情防控机制在抗疫过程中发挥了显著作用。借鉴社区在疫情防控中积累的成功经验，有助于在后疫情时代更有效地进行应急管理和风险防控。

（一）社区网格化管理，实现抗疫无盲区

社区实行网格化管理，提高了疫情防控工作效率。通过组建防疫指挥部门，打破医疗、交通、通讯、治安等多个部门间的界限，建立起多部门协同作战的防疫机制，自上而下形成“社区—小区—居民”的纵向防疫网络，保证各项防疫措施和物资发放层层落实。为提升社区应急管理效率，社区创建楼栋微信群，实时获取各方面动态风险信息；党员下沉社区协助宣传防疫知识，安抚居民的负面情绪，破除虚假谣言；同时，社区运用“微邻里”等小程序不断核实、更新住户信息，确保人员无遗漏，及时排除疫情隐患，降低疫情反复的风险。

（二）调动各方力量，积极发挥社会组织作用

疫情防控初期，社会组织在阻遏疫情蔓延的艰难抗争中发挥了重要作用。各地慈善总会设立新冠病毒防控专项基金，动员和集中社会资源，接收社会组织及公众捐赠的资金及各类物资，这些资金和物资极大地补充了各地的医疗和生活物资，也缓解了疫情早期社区卫生服务中心的防护压力。作为应对突发公共卫生事件的重要力量之一，社会组织发挥其专业优势，提供专业的志愿服务，依靠各地志愿者和热心网民利用互联网平台搜集医疗机构需求、承担对接捐赠者与需求者的工作；召集社区居民加入志愿者队伍，参与抗疫活动；在政府的统一领导和部署下，协助社区提供相应服务，在社区疫情防控上发挥了不可忽视的积极作用。

（三）深入群众，及时满足居民多样化需求

疫情大范围暴发，尤其是实行居家隔离政策之后，社区密切关注居民的深层次情感需求，采用网格巡查、电话问询、上门走访与问卷调查相结合的方式，获取社区居民情感需求。社区工作者收集居民诉求，关爱帮扶特殊困难群体并开展社区居民心理疏导工作，对重点居民（密接人员、确诊亲友等）进行电话问询，了解其需求，尽可能满足其需求，力求做到将心比心、以情换情。当疫情发展到达拐点期时，随着企业复工复产，生活物资供应紧张的局面有所缓解，居民多元化需求在一定程度上得到满足。此外，志愿者与连锁超市对接，通过组建居民团购群的形式，在解决居民基本生活问题的同时，也一定程度上地满足了其个性化需求。

（四）把握关键，加强疫情防控常态化宣传

疫情防控后期，全国疫情得到有效控制，抗疫形势呈现出持续向好的发展趋势，社区继续施行疫情防控的有效举措，推动疫情防控常态化，围绕防疫的工作需要，安排小组值班人员，有序开展卡点值守、片区巡查、防控宣传、消毒消杀等工作，并实行防控工作每周一通报制度。社区通过告示、小喇叭、社区微信群等形式持续宣传，动员外来居民前往社区居委会进行信息报备。社区疫情防控工作组成员每天进行巡逻宣传，提醒沿街商铺业主坚持防控措施，避免店内人员聚集；引导居民出门要戴口罩，少去人员密集的地方，勤洗手多消毒，通过实际行动把疫情防控宣传放进居民的眼中，深入到居民的心中。

三、社区公共卫生应急管理存在的问题

社区借助其与群众联系紧密、具有较强的信息沟通传递能力，以及能有效调动社会资源等优势在疫情防控中发挥了重要作用，但也存在一些薄弱环节，暴露出社区公共卫生应急管理上的不足。

（一）社区应急管理工作过于行政化

作为国家治理体系的末端，社区在突发公共卫生事件的应对、处理过程中需要配合各级行政部门交叉重复式的检查、考核与评比，这使社区的工作重心发生转移，从以面向居民、服务居民为重点转向重视接待上级、填写各类表格等形式主义工作。在新时代发展背景下，受到各种不同因素的影响制约，突发公共卫生事件的应对处理工作变得更加困难和复杂，而各级政府制定的公共卫生应急预案内容大多来自国家预案，对社区的防控指导缺乏灵活性，社区工作者在公共卫生事件应对中也容易陷入封闭式网格化管理的思维定式，缺乏创新性，只会被动地接收、执行上级部门的命令。

（二）社区应急管理工作者缺乏专业性

社区干部数量相对紧缺，而社区事务又多又杂，容易出现工作职责划分不清、工作内容交叉重复的情况。在应急管理方面，社区尤其缺乏专业人员，这使得一旦出现公共卫生事件，社区公共卫生应急管理队伍通常是由社区工作者、社区闲置人员、社区退休人员等非专业人员临时拼凑而成，缺乏进行应急管理工作的经验和高效率的统一领导，这样的队伍既难以开展科学、专业的防控工作，又缺乏明确的职责范围。此外，物业人员作为社区应急管理工作的重要参与者之一，其应急管理能力的高低对社区的疫情防控效果具有不可忽视的影响。有一些采取外包物业的小区，其物业人员变动频繁且缺乏基础的医疗卫生知识和技能，有可能进一步加速事态恶化，给疫情防控工作造成阻碍。

（三）社区居民对防控措施依从性不足

社区居民不仅是疫情防控的参与者、受益者，也是建设者与贡献者。居民的配合与参与，对后期疫情防控常态化的开展至关重要。但是随着社会经济的发展，人口的流动性极大增强，城市大量房屋被外来人员租住，越来越多的安置小区、“候鸟小区”涌现出来，社区居民的构成也呈现出陌生性、复杂性、流动性等特征。这些外来流动人员大多是有工作的青年人和中年人，早出晚归，工作时间长，与社区其他居民以及工作人员缺乏足够的接触和交流，与社区陌生化，对社区的信任程度较低，对社区活动的参与度不高、响应不积极。此外，部分居民获取信息的渠道少、获取的信息驳杂且真假难辨，轻视突发公共卫生事件的传染性和危害性，缺少基本的防控知识和防控意识。这些都给社区工作者引导群众配合疫情防控工作带来困扰和阻碍。

（四）缺乏对社区防疫工作者心理压力的疏导

社区工作者的工作任务繁重，压力较大。社区工作者需要负责居民的基本物资保障、居民健康状况的统计、社区外来人员的登记、居民心理压力的疏导以及特殊群体的照护工作，工作任务十分繁重，而且经常需要面临加班、社区居民不配合工作、质疑甚至出现谩骂社区工作者的情况，这极大地挫伤了社区工作者的工作积极性。与政府工作人员相比，社区工作者承担的任务并不少，但是工资却低很多，难免会产生心理不平衡。再者，社区工作者由于工作任务繁忙，与家人相处的时间相对较少，得不到家人的理解和支持，工作的动力也随之消减。对于社区工作者的心理压力，社区缺乏专业人员予以疏导，这也会导致社区工作者的工作效率降低，影响社区的疫情防控效率。

四、思考与建议

（一）扩大公共卫生事件应对中社区的自主权

作为在行政强制力量干预下建设起来的城市管理单位，社区的行政化无法避免。基层政府与社区居委会之间的职能边界模糊，基层政府为了完成上级政府分派的行政任务习惯性地层层加码，最终导致社区居委会的日常工作被各种形式主义的行政事务堆积，负担越来越重。

当突发公共卫生事件来袭，过度的行政化治理模式和重复的行政任务必须及时改变，尽量避免来自各级政府的非必要的部门交叉式的、重复式的检查与考核，缩减行政环节，推动行政资源和权力向社区传递，给予社区居委会更多自主治理权，优化政府与社区居委会之间的权力配置。同时，应减少公共卫生事件发生时政府给予的压力，避免社区工作中形式主义作风和定性思维出现，允许社区根据区域内公共卫生安全情况和先进经验采取特定的应急管理方法，激发社区工作的创新活力。

以武汉市某社区采取的“四色管理法”为例，该社区将人力资源学理论应用到疫情防控之中，利用网格小组管理员收集和校对居民信息，依照人口特征及其抗风险能力，将居民分为高脆弱性、中脆弱性、一般风险和低脆弱性群体，分别对应红、橙、黄、绿四色，将社区内的风险热点编制成疫情管理图，实现脆弱性群体信息的滚动更新和动态管理。该工作模式脱胎于基层社区中广泛适用的网格化管理方法，使社区牢牢立足于区域内疫情防控的主动地位，掌握了疫情防治的先机。

（二）加强社区应急管理工作者素质培训

社区应急管理工作者的专业素养在社区公共卫生事件的应对中有着不可忽视的作用，想要保证社区应急管理工作长效运行必须建立起专业化、职业化的应急管理队伍，但就实地考察和访问结果来看，多数社区缺乏专业的应急管理人才。因此，需要进一步完善和优化社区应急管理工作者的培训体制、考核制度和激励措施。鉴于社区组织的分散性和非专业性，应由基层政府牵头定期统一对社区应急管理人员进行科学化、专业性的理论和实践培训，提高社区应急管理人员的应急管理能力和素养。当公共卫生事件发生时，政府及各类社会组织应当及时向社区提供医疗专家，为社区应急工作的展开提供专业指导。此外，应定期以明确的标准对社区应急管理人员进行考核，评估其在危机状态下的知识储备情况及应变能力，奖优惩劣，鼓励社区应急管理工作者不断提高自身的管理能力和专业素养。

（三）加强社区舆论引导，密切联系居民

社区工作并不是工作人员个人同居民的联系和互动，而是以一个管理和服务的组织面貌面向社区居民，这就要求社区与居民建立密切的联系和交流，了解居民的基础信息以及居民内部的情绪倾向。一方面，社区工作者产生自居民群体内部，与社区居民始终保有天然的亲近关系，这为社区工作者了解居民信息与情绪带来了极大的便利。在社区居民频繁变动、邻里关系日益淡漠的情况下，社区工作者必须积极主动地同社区居民进行交往和沟通，否则就会使社区工作陷于无人在意、无人响应的境况之中。另一方面，随着国家对培养社区文化氛围的大力倡导，社区内部往往设置有专门的宣传栏等宣传设施。利用好这些宣传设施，采取群众容易且乐意接受的方式对社区工作以及公共卫生事件的相关信息进行适当宣传能够极大地带动群众响应，从而提高社区居委会的影响力和动员能力。

（四）定期对社区工作者进行心理辅导

当重大公共卫生事件突然爆发，社区作为基层政府与居民沟通的重要桥梁，其工作人员需要向居民提供服务，向上级机关汇报居民健康状况和诉求，往往承担着来自多方的沉重压力。新冠肺炎疫情期间，平均每名社区工作人员要为数十甚至上百位居民提供服务，超负荷的工作任务以及工作中遇到的各种困难给工作人员的身体乃至精神都带来难以估量的压力。除此之外，部分居民对社区工作不支持甚至激烈反对的态度，这进一步增加了社区防控工作的难度，使工作人员出现疲惫感和挫败感。为避免社区工作者心理压力过大、工作积极性受挫，有必要定期对社区工作者提供心理咨询和心理疏导服务。从长远发展来看，应当建立持续运转的社区心理健康服务机构，为社区工作者以及社区居民提供心理健康服务。同时，社区内应加强日常文化建设，加强社区工作者和居民之间的交流，促进社区工作者与居民感情升温，减少居民对社区工作的排斥。