政协主导的基层协商民主制度执行力的提升路径

曹静晖，郑学莲，唐诗其

(华南理工大学 公共管理学院，广东 广州510641)

一、问题的提出

党的十九届四中全会提出要完善人民政协专门协商机构制度、丰富协商形式、健全协商规则、优化界别设置。中共中央在《关于加强社会主义协商民主建设的意见》(以下简称为《意见》)中指出：按照协商于民、协商为民的要求，健全基层协商民主建设协调联动机制，稳步开展基层协商。习近平总书记指出，人民群众是社会主义协商民主的重点，涉及人民群众利益的大量决策和工作主要发生在基层，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。这些论述表明，基层协商民主是中国特色社会主义协商民主实践的基础和重点，推进基层协商民主广泛化、提高基层协商民主运行效率需要基层协商民主制度作为重要保障。基层协商民主制度形式主要有政府主导、政协主导和社会组织主导等。健全基层协商民主制度要充分发挥政协作为专门协商机构的职能作用，在基层协商民主中突出政协在协商资源和组织优势的主导作用。政协主导的协商民主制度向基层延伸的关键环节是制度执行，制度的生命力在于执行，执行的关键在于执行力。所谓制度执行力，是指在特定的社会文化环境中，正式制度得以落实的程度，基层协商民主制度执行力亦是如此。我国基层协商民主的制度执行已初见成效，一些地区积极推进政协与基层协商有效衔接，出台一系列基层协商民主制度、工作细则及管理办法等，探索搭建各种丰富灵活的基层协商平台，创新基层治理的新样式，保障基层协商制度得以有序执行，实现汇集民意、增进共识、凝聚合力的基层协商民主制度目标。但是，实际执行中也面临着选择性执行、替代性执行等各种困境，因此难以将基层协商民主的制度优势转化为治理效能。针对当前制度执行不力、执行效果不佳的表现，须系统地分析制度执行不力的主要原因，并在此基础上提出相应的解决方案。

目前，学界围绕基层协商民主制度执行力的研究大致可以分为两类：一是基层协商民主制度的实践经验和路径探究。温岭“民主恳谈会”、顺德“决咨委”、南京“党员议事会”和成都“村民议事会”等各地丰富的协商民主样态为基层协商民主的深入推进积累了优秀的实践经验；决策性、听证性、咨询性、协调性协商四种不同的公民协商形态为基层协商民主有序规范开展提供了参考价值；党的政治优势转化为民主协商共建共享的社会优势为基层协商民主创新提供了别样思路。推进基层协商民主的路径探究不仅要理顺基层党委、人大、政协与社会自治组织的横向联系，而且要整合外生的结构性协商与内生的自发性协商。此外，还需健全基层协商民主的实体制度、程序制度、评价监督制度和反馈机制。二是基层协商民主制度执行的困境及成因。尽管基层协商民主制度在宏观层面有着引导的作用，但是在微观层面的推行效果不甚理想，还存在着实践中协商品质的执行“不足”，暴露出“象征性协商”“控制性协商”等现象。这主要与地方的治理结构、基层官员的规则意识、基层公众的公共理性、公民素质的制度环境以及基层协商民主的形式化创新等因素有关。然而，现有研究要么是宏观的叙事说理，要么是微观的个案研究，未能从政协的视角深入剖析基层协商民主的制度执行力。基于此，本文着眼于政协主导的基层协商民主制度执行不力的各种表现，分析制度执行不力的主要原因，为提高基层协商民主制度执行力提供智力支持。

二、政协主导的基层协商民主制度执行力的概念及优势

《意见》中对协商民主定义为：“在中国共产党的领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策之中开展广泛协商，努力形成共识的重要民主形式。”结合协商民主的定义，基层协商民主主体聚焦为基层群众，包括一线工人、农民、自由职业者等；协商内容为基层群众切身利益关注的问题，如农村养老金的增长份额、村居合并的住房问题、老式小区的电梯改造、小区停车场的迁址等。基层协商民主制度为协商民主的开展提供了行动准则，可以将基层治理优势更好地转化为基层治理效能。基层协商民主制度还需强化其制度执行力，制度优势方能得以实现。基层协商民主制度执行力是指基层协商民主制度最终得以落实的程度。政协以其汇集民意、凝聚共识的优势在基层协商民主制度执行中发挥主导的作用。政协主导的基层协商民主制度执行力是指基层政协的各党派团体成员和各界人士同基层群众开展协商民主，在遵循协商主体平等性、协商议题公众性、协商程序规范性、协商过程公开性的原则下，以平等对话、讨论、磋商、沟通、恳谈等形式开展协商民主活动，基层协商民主制度在政协主导下得以落实的程度。经过70多年的发展，政协已经建立全国、省级、地市级、区县级四级完整的组织体系，本文所说的政协主导的基层协商民主是指区县级政协主导的协商民主，同时也包括街道(乡镇)、社区(村)开展的协商民主等。

政协作为专门的协商机构和重要渠道，在性质定位、职能特点、组织构成和工作机制等方面利用其独特的自身优势在推进基层协商民主制度执行中发挥主导作用。

第一，政协的性质定位。我国宪法规定人民政协的性质有别于国家权力机关，不同于我国行政机关，政协是我国爱国统一战线组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构。政协“亦官亦民”的双重性质，使其既具有官方权威性，又具有民众亲和力，在基层协商民主制度执行中不仅可以自上而下传递国家意志，还可以自下而上反映基层治理的民意。基层群众的问题属于基层群众自治范畴，政府不宜过多干涉，单凭行政手段可能也难以解决，“亦官亦民”身份的政协有利于在基层协商制度执行中以客观中立的立场开展沟通，更加公正、理性地处理与基层群众切身利益相关的问题。

第二，政协的职能特点。根据《中国人民政治协商会议章程》规定，我国政协的主要职能是政治协商、民主监督和参政议政。政协开展协商民主有优良的协商传统、丰富的协商经验，能够利用自身的技术优势主导基层协商民主制度的执行。政协在基层协商民主过程制度执行中能发挥协调关系、汇聚力量、建言献策和服务大局等作用。主要体现在：一是协调基层群众的利益关系，有效消除差异来达成基层协商共识；二是通过团结各党派阶层人员，加强联络沟通，为基层协商民主汇集更多参与力量；三是发挥建言献策的优势，广开言路，前瞻性地为政府出谋划策，促进政府进行科学决策；四是通过搭建联系基层的桥梁，突出政协服务基层、服务民生的特色。

第三，政协的组织构成。政协有较固定的组织结构，能为基层协商民主制度执行提供现有的组织平台，“协商民主框架下政协的组织功能得到进一步的运用”。从纵向看，政协设有全国委员会和地方委员会，从中央到地方共有四级组织体系，县级以下有基层政协联络点、工作站、工作委员会等。从横向看，政协由界别构成，政协委员是各个界别的代表，界别是政协的组织基础和特色优势，与基层协商民主制度执行存在共通耦合关系，而且基层政协委员直接面对一线工人、农民等，看待群众问题最清楚，开展协商民主最直接。政协的纵向结构、横向界别，为政协主导的基层协商民主制度执行提供坚实的组织保障。

第四，政协的工作机制。基层协商以乡村、社区、自治组织发扬民主，利用平等对话来取得共识。政协秉持自由、平等、民主的价值取向进行双向交流，逐步形成会议制、提案制、反映社情民意制、委员视察制等执行机制，为基层协商民主制度执行提供相应指导和借鉴，给协商成果落实提供了参考模板。基层协商民主的议题“自下而上”来自基层生活，从物业纠纷、劳资纠纷、征地拆迁冲突到老旧社区的墙面刷新、小区内停车位改造等，基层协商面对的都是具体而实际的现实难题，利益相关者的利益得失都是可量化的，因而协商的过程也就更多的具有利益博弈的性质。

三、政协主导的基层协商民主制度执行不力的表现及负面影响

基层协商民主制度执行能够扩大公民有序政治参与，畅通群众利益表达渠道，通过理性的协商达成各方共识。为了发挥基层协商民主制度执行的优势，各地政协大力开展基层协商民主，但制度执行不力、执行效果不佳等现象时有发生，并带来了一系列负面影响。

(一)政协主导的基层协商民主制度执行不力的表现

政协是发扬社会主义民主的重要组织形式。然而，面对错综复杂的基层治理环境，政协主导的基层协商民主制度在开展上存在选择性执行、替换性执行、形式性执行和间歇性执行等问题，因此难以将这一制度优势转化为基层治理效能。

1.选择性执行

选择性执行是指执行主体根据自身利益需求将制度进行过滤，选择地执行对自身有利的部分制度。对政协而言，基层协商民主制度的执行是探寻公共理性的过程，协商民主的公共理性是协商主体自身具备的理性，或是协商主体之间碰撞摩擦所迸发的理性。公共选择理论指出，民主决策过程是把私人选择转化为集体选择的过程，利用非市场的方式对制度资源进行配置。政协受利益驱动影响，在执行过程中是“利己的经济人”，出于对自身利益最大化的考虑，会优先选择上级关注的以及与自身仕途相关的制度执行。主要表现为：有利于政绩提升就执行，不利不执行；容易就执行，困难不执行；严格就执行，松懈不执行。委员成为制度执行的“两面人”，即台上讲协商，台下讲利益，削弱了基层协商民主制度所追求的公共理性。《意见》强调要围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题开展协商，但基层治理中对“重大”和“实际”界定模糊，部分委员往往因为这些“不确定词”，在执行过程中有一定程度的可选择空间。

2. 替换性执行

替换性执行是指执行主体在执行过程中有意曲解制度内在要义，制度出现被变通、做替换的现象。委托代理理论关注信息不对称和利益冲突下的执行偏差，制度执行主体基于自身利益常常进行目标置换，扭曲制度的真正意图。其主要表现为：在政协执行过程中有较大的弹性空间，通过替换的方式在实际执行过程中对制度内容进行“变通”，如将基层协商民主过程替换为政治协商过程，或是把基层协商民主制度内容部分或全部变通为政治协商内容，改变初始的基层协商民主汇集民意、凝聚共识、化解利益冲突的制度目标，造成基层协商民主制度在执行过程中变形走样。这种“你有政策，我有对策”的替换性执行，是执行效果碎片化的重要原因。

3.形式性执行

形式性执行是指执行主体在制度过程中只做表面功夫，并未采取具体可操作措施，使得制度执行流于形式。其主要体现在：一是看似与公众平等对话与协商沟通，实则敷衍塞责、应付了事。政协在执行过程中脱离实际，大搞形象工程，用提前准备好的“标准答案”应付上级的检查，强制性要求基层群众配合完成上级的考核检查，如停在口头无法贯彻执行，或是生搬硬抄陷入形式执行的怪圈。二是会议成为政协代替执行的主要方式。上级的会议通常讲协商意义多、谈民主措施少，基层协商民主的实际开展并不符合本地实情，导致协商民主很难精准落实到位；而下级的会议过多，把会议当成传声筒，注重协商的形式却忽视执行中协商渠道不足、协商效果不佳、协商转化率低下等问题，暴露出协商重形式、轻实效的问题，基层协商民主有协商之名却无协商之实。

4.间歇性执行

间歇性执行是指在制度执行过程中出现前紧后松、前松后紧、时紧时松等现象。主要表现在：一是前紧后松。政协在执行初期认真开展协商，但随着时间的推移协商任意性逐渐增大，导致制度执行后期松散怠慢。二是前松后紧。政协初期不重视协商的开展，到了限定期限，为完成既定的考核指标，不得不在后期超负荷地开展协商民主。部分政协要求在规定的时间内完成协商目标，各种评优、晋升以及福利都与基层协商民主绩效挂钩，协商的重点落在后期繁重的、客观化的表格，每一项基层协商民主的开展都要登记造册，协商民主逐步呈现出数字化、文本化的特征。三是时紧时松。制度执行的进展根据领导人的喜恶而改变，若领导人的关注点在面对面协商议事会，政协就会将焦点集中于“委员-群众议事会”的建设；若换届后领导人的焦点在网络远程协商，那么协商议事会就此搁置。制度执行的前紧后松、前松后紧、时紧时松会导致基层协商民主制度的稳定性、连贯性不足，在一定程度上削弱了制度的权威性。

(二)政协主导的基层协商民主制度执行不力的负面影响

制度制定得再科学完善，若不能得到强有力地执行，就会出现制度与执行相互脱节。政协主导的基层协商民主制度执行不力也给制度目标、制度的权威性和政协的公信力等带来了负面影响。

1.背离制度目标

基层协商民主制度目标是通过开展基层协商，畅通公民表达利益诉求渠道，搭建基层群众沟通交流的桥梁，切实保证人民有序参与基层治理，让基层群众有更多的参与感与获得感。政协搭建“请你来协商”平台，“众人的事情众人商量”逐渐成为群众共识，做到小事不出村，大事不出街。然而基层治理最突出的问题是制度执行力不足，出现选择性执行、替换性执行、形式性执行和间歇性执行等问题，背离了原有的小事简议、快事快议、难事众议的协商目标，难以将制度优势转化为治理效能。

2.削弱制度权威性

制度的权威性来自公众内心认可的程度，表现为公众对基层协商民主制度目标的自觉执行和服从。树立制度权威性的关键在于制度能够得到强有力地执行，强化制度执行力是维护制度权威的应有之义。政协主导的基层协商民主制度本身具有权威性，但由于缺乏有效的议题产生机制、利益协商表达机制、协商监督机制、协商问责机制，制度执行缺乏可操作性。制度执行不当反而会形成“破窗效应”，影响基层协商民主制度的有效落实，造成基层治理各种矛盾冲突，在制度执行层面上削弱制度的严肃性和权威性，降低了公众对基层协商民主制度的心理认同。

3.降低政协公信力

公信力是在长期的实践中形成的一种信任资源。不同于制度资源、权力资源和经济资源，它是一种无形资源、一种软实力。政协公信力反映了政协在执行过程中被公众认可、信任的程度，公众对政协的制度执行是否满意、信任是影响政协公信力的重要因素。若政协部门不作为、乱作为、滥作为，基层协商民主的制度执行效果就会大打折扣，进而影响公众的信任、降低政协公信力，出现制度执行不力—政协公信力下降—制度执行再不力—政协公信力再下降的恶性循环。

四、政协主导的基层协商民主制度执行不力的主要原因

政协主导的基层协商民主制度未能得到有效执行，既有主观原因也有客观原因，既有历史原因也有现实原因。概括起来其原因主要体现在于制度设计不科学、执行机制不健全、政府与政协关系不顺、政协内部设置不合理以及政协委员执行能力不足等方面。

(一)制度设计不科学

制度的科学性是制度本身的内在要求，制度的公共理性、权威性等特征决定制度自身必须具有科学性。基层协商民主制度的不科学会在设计过程中暴露出来，主要体现在以下几个方面：一是制度设计未体现公平性原则。一些地区的基层协商民主制度仅考虑城市社区、街道的基层协商民主，忽略了农村的镇级、村级的基层协商民主，把众多优良的协商资源集中于城市来加快基层协商民主进程，这明显有悖于公正性原则。二是缺乏规范的执行程序。一些基层协商民主制度在制度设计过程中重视制度实体设计，忽视执行程序的科学性，执行过程的不科学、不规范，可能会导致执行效果并不令人满意。政协从开始制定协商计划、敲定协商议题和内容，到组织协商活动，再到最后的协商成果落实和反馈，都缺乏详细的任务分解和具体的操作步骤，致使基层协商民主制度在执行过程中依规不清、标准不明。有些制度执行程序却过于细化，量化标准太高太严，烦琐、严苛的制度同样不利于实际的操作执行，可能引起制度执行障碍，或是造成执行成本加大。三是与其他制度配套性不足。基层协商民主制度与公共决策听证制度、社会协商对话制度、民主恳谈制度、社区协商议事制度等配套不足，制度之间相互脱节。基层协商民主制度与信息公开制度不配套，会导致协商民主信息公开、协商民主信息沟通等各项的制度执行不能有效落实。

(二)执行机制不健全

政协主导的基层协商民主的制度执行应是合理的、规范的，但在实际生活中，执行机制的不健全会造成协商成果产出率较低，主要体现在以下几个方面：一是协商议题产生机制的不健全。政协的基层协商议题热衷于经济建设类方面，围绕群众切身利益的基层协商民主选题却屈指可数，协商议题不聚焦、协商的对象不明确、协商范围不精准，制度执行在议题选择的步骤上陷入窘境。二是协商利益表达机制的不健全。利益的理性表达是协商民主得以有效运转的重要前提，协商利益表达方式不恰当、协商利益表达渠道不畅通等问题是协商利益表达机制不健全的具体体现。基层协商民主的制度执行重在同公众进行协商，而个别政协委员对于协商利益主体是谁、协商利益表达内容是什么、通过哪些协商渠道进行利益表达、协商成果如何转化却是一知半解，制度执行就此搁置。三是监督机制不健全。基层协商民主制度的选择性执行、替换性执行等执行不力的现象时有出现，这主要是由于缺少政府监督、人大监督、政协自我监督、公众监督和舆论监督等各方监督。得不到各方主体强有力地监督，制度执行主体就会产生各种投机行为。制度执行的监督不到位导致无法形成执行长效化的监督约束机制，破坏了协商民主所追求的公平与正义。四是问责机制不健全。错综复杂的关系使责任追究过程中难以明确问责主体，对不能履行职责、出现执行失误的委员，在什么情况下问责、按什么标准问责、怎样问责没有明确规定，问责过程中也存在较大的自由裁量权，责任追究弹性较大，惩戒处罚一切从宽，委员违反制度执行的成本过低。

(三)政府与政协关系不顺

在基层治理实践中，政协主导的基层协商民主制度执行主体角色定位尚不科学，在谁来主导、谁来落实问题上，二者时常发生错位。政府主导的惯性与政协的弱参与性形成鲜明对比，这就造成政府与政协在基层协商民主制度执行之间的关系不顺。主要体现在以下几个方面：一是政府是基层协商民主政治的主要参与者。政府官员掌握政治资源，协商的主动权往往掌握在官员的手中，缺乏政府支持的政协主导的基层协商民主难以进入公共决策者的视野。二是政府主导着基层协商民主的议程和议题。政府通过控制议题的选择、协商的进程主导基层协商的绝大部分内容。在政协中基层协商的内容主要是围绕政府的议程进行“命题式”协商，一旦基层协商民主诉求偏离既定的议程，就可能被政府部门通过某种方法将其排斥在制度化执行之外。三是政府拥有基层协商民主的最终决定权。以政协议题为例，有些简单易行的议题当年就被采纳和办理；有些议题提出数年才被落实；有些议题由于执行阻力较大，虽被屡次提及但依旧无法落实，造成许多高质量的议题“有回复，无执行”。决定协商议题能否执行，关键不是议题本身所包含的公共理性，而是能否被政府认可和接纳。

(四)政协内部设置不合理

政协主导的基层协商民主制度不能有效地执行，与政协组织的内部设置不合理息息相关，主要体现在以下几个方面：一是机构设置不合理，基层政协的机构设置一般为“1+”模式(1代表一个办公室，代表多个专委会)。综观全国各地政协的机构设置，都未设置专门开展基层协商民主的委员会。若没有基层协商民主委员会，政协主导的基层协商民主制度执行就没有整体规划与具体部署，协商议事的各项责任也不能精准地落实到位。若专委会的专业性、对口性不强，就不能为基层协商民主开展提供有力的组织保障，达不到以专委会为单位组织开展各项协商民主活动的具体要求。二是界别设置不合理。政协组织的显著特色在于界别组成，界别是政协建立和发展的组织基础，是提高政协履职实效的重要前提，是保障人民政治参与的有效途径。然而基层政协界别设置的数量却相差很大，如广西壮族自治区桂林市雁山区政协只有4个界别，而南宁市青秀区政协有29个界别，南宁市横县政协则设有全国政协没有的律师界。此外，政协界别的代表性也不足。新兴的社会从业人员，如外卖员、快递员、直播带货主播等，在基层社会中的影响力不断增大，成为一支不可忽视的利益群体，但是没有被界别所吸纳。同时，界别中缺乏相应的委员代表，农业界的委员中缺少真正的农民，工会界别中缺少真正出身于生产一线的工人。

(五)政协委员执行能力不足

政协制定的各项基层协商民主制度能否在各地得到有效地贯彻执行，与政协委员的执行能力密不可分。政协委员作为主导协商的参与主体，如若执行能力不足将在很大程度影响着基层协商的执行效果。政协委员的执行能力不足主要体现在两方面：一是少数委员缺乏协商沟通能力。若没有相应的沟通协调能力，基层协商民主制度就无法顺利执行，面对基层治理出现的新情况、新问题就会“束手无策”，即便能勉强应付，也会造成协商资源的极大浪费。二是少数委员缺乏调查研究能力。委员的一切制度执行活动都离不开调查研究，委员若不进行实地调查研究，就不能倾听群众心声，不能围绕基层群众普遍关心的协商问题进行思考与分析，也就无法提出解决问题的协商议题以及赢得解决协商问题的主动权。

五、政协主导的基层协商民主制度执行力的提升路径

政协主导的基层协商民主制度执行强调集体协商，将其当作政治民主的内生资源孵化出来，形成自己的“中国特色”。政协要走出选择性执行、替换性执行、形式性执行和间歇性执行的现实困境，发挥独特优势、释放正能量，需从以下几个方面着手来提升基层协商民主制度执行力。

(一)科学设计制度

科学高效的基层协商民主制度是强化制度执行力的动力源泉和重要保障，保持制度本身的科学性是制度发挥作用、实现价值预期的关键和前提。科学设计制度主要体现在以下几个方面：一是制度的设计要满足公众的利益。各项基层协商民主制度出台之前要遵循科学性、公平性原则，衡量制度是否科学、公平，归根结底要看是否符合最大多数人的利益，能否统筹兼顾城乡基层差异，能否寻找到基层协商民主的最大公约数；只有如此，才能为实现基层社会有序运行与和谐稳定提供制度保障。二是规范协商民主的议事执行程序。基层协商民主制度的制定须经过充分的前期调研、专家咨询、技术论证等环节，使制度设计的过程成为体察民情、反映民意、汇集民智的过程。此外，委员通过访民情、听民意等多个渠道收集协商问题，制作问题台账；再定期对收集到的问题进行集中探讨，得到与会人员的半数同意后初步确定协商议题；委员进行协商调研，提前7天向公众告知协商内容，政协同群众召开协商议事会议，确保群众充分发表意见，达成协商意见后，将协商结果以会议决议、计划方案等方式确定，按照谁负责、谁执行、谁受益、谁监督的原则，不断落实协商情况。三是制度的设计要有配套性。基层协商民主制度要与公共决策制度相配套，基层协商的过程既是充分吸收有益意见建议的过程，也是让社会公众逐步了解和接受的过程。协商民主制度与公共决策制度相配套，能使决策程序更规范、决策过程更民主、决策结果更科学，确保基层协商民主制度执行更为顺利。此外，也要与基层治理现有的社情民意反映制度、听证会制度等进行配套与衔接。基层政协要与基层自治制度进行无缝衔接，将协商民主内容嵌入村(居)民会议中，增强制度之间的兼容性和互补性，把握好制度的稳定性，确保协商品质，形成制度执行的合力。

(二)健全执行机制

提高基层协商民主制度执行力，必须要健全基层协商民主执行机制，这是实现制度执行优势向治理效能转化的关键。健全制度执行机制要从以下四个方面着手：一是改进协商议题产生机制，提高协商精准度。提高政协基层协商民主制度执行质量，首先要提高协商议题与公众需求的契合度，政协根据自身职能范围来界定协商议题，将协商范围界定为“政协能为、政府不便、基层所需”，通过“找”“点”“提”三步走，建立健全协商议题产生机制。政协主动邀请政府部门出题目、交任务，根据“点题”以及民生的实际需求，选好协商议事内容，策划好协商议事形式。此外，委员的“提”也必不可少，将委员的意见、建议以及在提案中关注的内容纳入年度协商计划中，发挥委员的主观能动性，把公众最需要解决的问题作为委员履职的第一选择。二是构建协商利益表达机制。在协商民主理念指导下，民主化利益协调机制主要是指通过政协同社会各利益群体之间平等交流，最终使基层群众的利益在可能的范围内最大限度得以实现的过程，政协委员采取温和理性的利益表达方式，畅通公众进行利益表达的渠道，拓宽公众利益表达的范围，在基层治理中营造宽容、和谐、平等、合作的利益协调氛围。三是加强协商监督机制。健全人大监督、政府监督、政协自我监督、公众监督、舆论监督等，形成监督合力。加强对制度执行全过程的刚性监督，要监督协商议题的选择是否与公众利益相关、监督政协是否合法地进行制度执行、监督协商程序是否合理地运行、监督协商成果是否有效地落实。创新活用“5+”协商民主监督方法，由基层政协主席担任总监督长，5位副主席分别带领5个监督小组，名政协委员作为“协商监督员”，形成立体化民主监督小组。四是落实协商问责机制。政协建立制度执行的问责机制，明确制度执行的责任人，对协商不作为、乱作为者给予通报批评。对不研究部署、不带头执行基层协商民主制度以及违反制度执行的行为放纵不管的政协委员，给予警告、记过、降级、撤职等不同形式的问责追究，坚决杜绝“做选择、搞变通、打折扣”的现象。

(三)理顺政府与政协关系

政府在基层治理中要给予政协充分的自主权，大力支持政协主导的基层协商民主制度的执行。因此，理顺二者关系须做到以下几点：一是政府给予政协更多自主权。政府在财务资源、人力资源、组织资源给予政协一定的倾斜和支持，赋予政协在基层协商民主制度执行更多的自由裁量权。政府对政协主导的基层协商予以肯定，通过帮助拓宽协商范围、精准选择协商对象、规范协商形式、密切联系基层协商民主专委会等方式，有效提升政协主导的基层协商民主制度执行力。二是政府突出政协的优势和主导地位。政协要明确协商民主制度执行的职能边界，突出其自身的协商民主制度优势，加强政府对政协基层协商民主制度执行认识，发挥对基层协商民主制度执行的主导作用。通过搭建政协委员与基层群众的联络平台，进行街道、乡镇政协组织试点等方式，实现政协与基层协商民主制度执行的有效衔接。政协在基层协商民主中作为搭建协商平台的中立方，在基层治理体系中扮演的是协商组织者、实施者和主导者的角色。三是寻求政府与政协互动合作，实现双赢。政府为政协的制度执行提供有力的保障，对政协的机构设置、人员编制、活动经费给予大力支持，二者建立资源共享的战略合作关系，不断丰富政协的基层协商民主事务，扩大协商范围，将政协特色的制度优势发挥到极致。政协与政府协商形成良性互动，通过协商议题的双向筛选、协商过程的相互沟通、对政府委托的特定议题承接协商，加大政府对政协主导的基层协商民主的重视程度，实现政协与政府的有效互动。

(四)加强政协自身建设

加强政协自身建设是提高制度执行力的重要基础，聚焦协商民主、广泛凝聚共识，为基层协商民主制度优势转化为治理效能提供充分履职保障。提升制度执行力须做到以下两点：一是组建政协专门协商议事机构——基层协商民主专委会，主要由常任委员会成员、非常任委员会成员构成，设名誉委员长1人，由政协主席担任，常任委员会成员3～4人，非常任委员会成员4～5人。在政协委员履职活动中，注重让专委会在协商民主中起主导作用，由专委会牵头开展重点基层协商和民主监督活动，把基层协商民主活动纳入专委会整体计划，统筹谋划推进专委会的履职活动，打造专委会履职品牌。基层协商民主专委会成为与群众协商的联系点，帮助协商议事会筛选协商议题、制订协商方案、把控协商民主程序，引导公众依法、合理地表达诉求，打通了委员履职的“最后一米”。二是合理设置界别。发挥界别作用的基础和前提在于合理设置界别，及时根据新兴行业变化增设新界别，将政协建设成尽量涵盖社会各阶层的政治组织，将直播带货主播、外卖骑手、快递员等新兴行业人士吸纳进来，将界别建设成为联系基层群众的关键纽带，增强委员广泛的代表性，实现委员精英化与大众化的结合，拓宽基层协商民主制度执行的团结面，形成制度执行合力。

(五)提高政协委员的执行能力

提高政协委员的执行能力是政协履行基层协商民主制度职责、创新政协履职方式的基本要求。政协委员是制度执行的主体，在制度执行中要抓好政协委员这个关键要素，强化制度执行力的重点是提高政协委员的制度执行能力，通过提升委员的执行能力更好地将基层协商民主制度优势转化为基层治理效能。

第一，灵活使用沟通协商技能，提升委员的制度执行能力。政协委员要努力克服协商层级障碍，主动开展协商沟通，切实做到协商沟通对事不对人。作为基层政协委员要克服沟通中不同群众的认知差异，针对不同群众选择不同的协商语言方式和技巧。比如，面对群众咨询“一对一的协商民主”程序的问题，尽可能使用通俗的语言清晰地表达出来，避免使用过于生僻的专业术语或过于“官方”的语言，鼓励群众在协商沟通过程及时提出疑问，对于理解有偏颇的要点及时加以纠正或澄清，为制度执行的高效展开打下坚实基础。基层政协委员与群众的联系最为密切，要放下自己的“官架子”，转变思想观念，学会运用辩证的方法看待问题，使用群众能听懂的语言讲解最新基层协商民主制度。

第二，增强调查研究技能，强化委员的制度执行能力。委员要对基层协商实际情况作深入系统的调查研究，使议题的提出、协商活动的开展及协商成果转化等符合客观实际。委员要结合本地实际状况，围绕协商重点、公众关注焦点，确定协商调研主题，明确协商调研方式，设计协商调研路线，开展指向明确、高度聚焦的协商调研。基层协商民主的调查研究不是搞形式、走过场，而是将政协主导的基层协商民主制度执行到位，及时总结基层协商民主经验，推动基层协商民主在广度和深度上的持续性发展，为实现基层治理体系和治理能力现代化奠定坚实的基础。