脱贫攻坚中第一书记制度的实践困境及改进

冯嘉馨 19:19 2022-5-26程美东

一、引言

2015 年 4 月，中组部、中农办、国务院扶贫办联合印发了《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》，从全国层面部署并推动了“第一书记”选派工作。自此，“第一书记”成为脱贫攻坚过程中一项有力的制度安排。在制度构思中，“第一书记”为村庄带去大量的外部资源，与村两委等班子协同配合，直接嵌入到乡村治理的过程中推动乡村基层组织的建设和各项事业的发展。但在制度实践中，“第一书记”驻村工作期间会与干部和村民发生复杂多样的交集与联系，甚至打破村庄原有的利益格局，带来利益关系的调整与重构。由于村庄利益主体的复杂和多样性，这些主体之间就有出现利益冲突的可能，其中最为突出的就是“第一书记”作为“国家代理人”，需要贯彻行政命令和国家意志，而这些行政命令有时可能与贫困户利益相违背，从而导致二者间利益冲突的发生。这是“第一书记”制度安排作为嵌入式的治理策略，在基层产生的不可避免的实践困境。

学界关于“第一书记”制度安排的既往研究，数量众多，内容庞杂，研究主题总体可归结为两类：一是制度层面有关“第一书记”管理机制的研究，包括第一书记的选派、权责、考核、培训等；二是“第一书记”基层实践现状和效果的研究，包括第一书记驻村扶贫的困境、问题、对策等。现有研究在理论方面多采用管理机制视角，旨在分析“第一书记”的制度范式和深层次的制度逻辑；也有部分聚焦冲突的研究，但多集中在第一书记自身的角色冲突，以及第一书记与村支书、村两委等村庄管理层，或是第一书记与帮扶单位、乡镇干部的配合不一致上，鲜有对第一书记与以贫困户为代表的群众之间冲突关系的深入研究。本文旨在填补这一空缺，挖掘第一书记所代表的国家意志与贫困户之间的利益冲突，以期在学术研究层面丰富和增进学界对于“第一书记”这一制度安排的理解。

本文所采用资料主要来自笔者2020年12月至2021年2月在陕西关中地区B市H村所开展的田野调查。H村是国家级重点贫困村，全村共有679户，2413人，其中有建档立卡贫困户169户，544人。2014年以来，H村的贫困人口陆续脱贫，2018年退出了贫困村序列。本文基于对H村第一书记驻村扶贫过程的参与式观察和访谈，旨在回答以下问题：第一书记与以贫困户为代表的村民之间的利益冲突是如何发生的，双方各自秉持着什么样的行为逻辑，这一局面的形成原因何在，又有哪些破局之策？

二、利益冲突与实践困境

在H村，第一书记与贫困户的利益冲突主要发生在政策实施环节。

(一)户下帮扶

H村所在的B市，为了扶持贫困户实现长效脱贫，2019年制定了《关于调整完善扶贫到户产业项目扶持标准的通知》。这一政策对贫困户自主发展户下产业进行了大力支持，具体表现为以资金补贴的形式进行产业扶持。政策起初的目的，是为了缓解贫困户产业发展过程中遇到的资金短缺难题，减轻贫困户的经济压力，但具体到户下则出现了变数。

W书记向笔者介绍了村里的产业情况。村里在发展梨园的时候，按照政策要求，需要保证贫困户“人均达到一亩果”：

“这是硬性标准，基本上都完成了，但后期果树的种植养护，贫困户就都不管了，甚至有的树都死了。”

在问到不管的贫困户有多少的时候，W书记十分无奈：

“管的是个别人，大部分都不管。咱们这里荒地多得很，管护什么的不方便，又赚不到多少钱，我们也没办法。”

从H村的情况来看，当地的产业补助政策在具体实施的时候，遭到了贫困户“阳奉阴违”的对待，即看似配合，实际上并不会积极参与。W书记对此颇有怨言，他向笔者指出，这些贫困户的行为把他自己和村集体带入了困境：

“栽的树就没几个人管，国家给了管护费还不管。前些年村里把钱给了贫困户，村上又出钱雇人管，结果一看，这不是长久之计啊。但没办法，还是要搞，上面的政策是有产业才会给钱，村上没有产业就拿不到钱。”

贫困户对户下产业的“置之不管”，导致村集体为了维持果园的正常经营，不得不额外花钱雇人来维持户下产业的运转；但国家每年的管护费，照样发给了贫困户。对于W书记来说，贫困户的不配合使H村的扶贫成果难以取得实效型的提升。作为“国家代理人”的他，贫困治理的失灵，直接影响了自己的绩效和升迁。在二者的利益冲突中，贫困户拿到了补贴，却没有贡献劳动，看起来占了便宜，但放长远来看，户下产业因此未能建立起来，村集体也在不断亏空中被削弱了财力，实际上是损害了双方的共同利益。

(二)集体经济

当地为了发展集体经济，带动贫困户脱贫致富，要求每个贫困村至少建立一个合作社。H村作为国家级贫困村，成立了不止一个合作社机构，但具体的运转效果差强人意。为此，笔者走访了H村最有特色、最出名的集体经济——果蔬大棚。H村的果蔬大棚是在2018年底筹资兴建的，由帮扶单位和社会企业联合出资，35户贫困户享受入股分红的待遇。按照制度设计，果蔬大棚盈利后，贫困户每年都能从中得到一笔可观的收入。但实际上，H村的果蔬大棚却被私人承包了，承包人正是H村的村委会副主任。

私人承包带来的改变是巨大的：贫困户从享受“盈利分红”，变成只能拿到定额的“承包费分红”。在这一模式下，收益主要都归承包人，即村委会副主任所有。关于贫困户的收益，W书记坦言其实分得很少，每个贫困户年底才分几百元。可见，H村的集体经济在具体的执行过程中，出现了明显的“精英俘获”现象，村干部利用自己的权威地位和行政手段，截留了贫困户的利益。

起初，利益冲突的双方是村干部与贫困户。村干部出于对“灰色”经济收益的追求，“变通”地执行政策，从而使得自己的利益最大化；贫困户利益受损，并没有拿到自己该得的分红。W书记在二者之间处于尴尬的地位：他既没有能力去纠正村干部的谋利行为，因为自己是“外来人”；也没有办法去贴补贫困户的损失，因为承包费确实已经分到了贫困户手里。并且，W书记可能还有私心：毕竟贫困户难以参与到集体经济里，而村干部起码可以让集体经济看上去“兴旺”“红火”，符合他的政绩诉求。因此，W书记最终选择与村干部达成消极性“共谋”，接受和维持这一局面。在贫困户看来，W书记和村干部有“沆瀣一气”的嫌疑，自然不肯配合W书记的工作。之后办养殖合作社时，W书记再次动员贫困户入股就遭到了失败：

“当时叫贫困户入股，大家都不愿意入股，最后变成了上面一次性给五千元，我们把这五千元给养殖场，养殖场又再发给贫困户。变成直接给钱了。”

(三)金融政策

H村的金融扶贫，主要是政府和银行合作发放的小额信贷。但这一政策遭到了村民们的抵制，实际上并没有在村庄落地生根。W书记向笔者“倒苦水”：

“去年分下来的无息贷款指标，到现在一直没人愿意贷。为这个，镇领导还批评了我们：让你们发钱你们都发不出去！”

笔者通过对贫困户的访谈，大致摸清了“没人贷”的原因。

“为啥要贷？贷了也不知道干啥，我又没啥需要花钱的地方。”“把这贷出来容易，贷出来花完之后，我拿啥去还？”

可以看出，“贷了也不知道干啥”，“没啥需要花钱的地方”才是小额信贷受到冷遇的根本原因。之所以会产生这样的状况，与贫困户的受教育水平低、思想不够灵活、自我发展能力差有关，也与当地的农业及相关产业缺乏盈利空间，贫困户缺乏创业热情有关。归根结底，“没人贷”是贫困户出于维护自身利益作出的抉择，但W书记却承担了来自上级的“工作不积极”“做事不认真”等负面评价。

此外，还有少数贫困户试图“钻政策的空子”，瞄准了小额信贷的“无抵押、无担保”这一特性，贷出款项之后拒绝还钱。这无疑加剧了W书记与贫困户之间的利益冲突，让二者之间产生了信任危机。W书记作为国家代理人，为了规避“烂账”风险，在推动“小额信贷”政策基层执行的时候，逐渐演化出了一套潜规则，比如“贷大不贷小”和“贷缓不贷急”。前者指村里更愿意把钱贷给现成的、有经济实力的大户，而不是经济困难的小户；后者指只贷给那些有长期产业发展计划的贫困户，而不能贷给急需用钱的贫困户。急需用钱的一般“不敢贷”，担心之后会成为烂账。这两个原则，虽然一定程度上可以规避部分烂账的发生，但却使得本来就很穷的贫困户更加难以脱贫，削弱了金融扶贫政策的实效，也使得第一书记和贫困户之间的关系更加紧张。

三、行动策略与行为逻辑

在基层扶贫的运作过程中，第一书记和贫困户遭遇利益冲突的时候，都会从各自的立场出发，援引一切可利用的机会和资源，发展出多种行动策略。在这些行动策略背后，体现的是双方自身的利益诉求和行为逻辑。深入分析二者的行动和观念，对于理解这一实践困境的生成是非常有必要的。

(一)第一书记方面：政策执行中的“灵活变通”与“利益牵制”

第一书记的行动策略主要表现为两点：一是在既定政策的执行中，遭遇贫困户制度之外的利益诉求时，为了适应村庄实情并达成利益共赢，作出一些妥协和变通；二是为了维护自身特殊利益，应用“治理术”，利用手中的权力和资源对贫困户进行利益牵制。在这两种情况中，第一书记与贫困户均发生了利益冲突，冲突程度的深浅和矛盾的可调和性，影响了第一书记采取的行动策略。

H村金融政策的执行，就是第一书记遭遇与贫困户的矛盾时采取“灵活变通”策略的典型范例。H村的小额信贷面临无人申报的窘境，W书记为了解决这个问题，给贫困户“支招”：

“我和他们暗示，贷出来放在银行。贷两万，一年的利息也有两百多块，三年的无息贷款，下来能挣七百块。”

严格来讲，小额信贷规定了只能用于贫困户发展生产。但考虑到村庄实情，“贷款赚利息”就作为一种合理但不合法的方式存在了下来。这样的“灵活变通”，既符合了贫困户的利益，又满足了W书记的政绩需求。在这里，本来是利益冲突的双方寻找到了一个制度外的途径，达成了利益共识。

而在另外一些情况下，第一书记和贫困户之间的利益冲突难以找到协调的途径。这时候，利用手中的资源进行利益牵制，就成了第一书记化解治理危机的重要手段。H村的党组织会议就是这样一个案例。当地人口外流导致村庄“空心化”，这一状况造成的影响体现在党组织活动上，即村里党员短缺会议难以召开。W书记介绍了他的经验：

“现在村上比较空，开党支部会议的时候人不够。怎么办呢？就把贫困户叫来。其他人叫不来，但贫困户可以，因为我们有办法把贫困户拿住。”

把贫困户“拿住”指的是：贫困户享受的政策补贴都掌握在第一书记和村干部手里，贫困户需要依赖村一级干部发放资源才能得益。这个时候，扶贫政策就变成了第一书记手里的“王牌”，可以牵制贫困户，使之为己所用。尽管在这一情境下，贫困户未必真心实意愿意来，但由于第一书记与其存在利益牵制关系，不得不配合工作。

无论是“灵活变通”还是“利益牵制”，都是第一书记在面临与贫困户的利益冲突时，采取的制度之外的行动策略。这些具体的策略经常是绕开甚至违背了制度规范，但对第一书记来说，这些策略背后的行为逻辑有着相当强的统一性，都是出于顺利完成工作任务、维护自身政绩的诉求。

(二)贫困户方面：消极应对，有恃无恐；钻空子，从中渔利

贫困户在面临与第一书记的利益冲突时，相应地也发展出了一套以自身利益最大化为旨归的行动策略。并且，不同的贫困户因为生活境况、文化水平、思想观念等方面的差异，其策略也有所不同。主要可以归结为两种类型：一是消极应对、有恃无恐；二是钻空子、从中渔利。

贫困户的“消极应对”，主要表现为对政策的不主动、不配合，甚至是敷衍塞责和应付差事。比如拿了管护费却不愿意照顾果园，领到牲畜等检查过后就或杀或卖等。这些“消极应对”，在H村的贫困户中普遍存在。贫困户“只要钱，不干活”，实际上是一种经过利益考量后选择的行动策略。

这一行动策略的背后逻辑在于，贫困户对待扶贫政策“有恃无恐”。第一书记代表国家意志，其整个工作班子的职责都是围绕着脱贫攻坚展开的。贫困户作为被帮扶对象，即使不出力、不出资源，也能得到各式各样的补贴和扶持。长此以往，贫困户会形成“福利依赖”，并且发现“什么都不做”是最能实现绝对收益的选择。通常情况下这样做的，都是对生活要求不高、个人素质较低的贫困户。在极端情况下，这一策略会演化成“等靠要”，造成资源的流失与浪费，以及贫困户的品质劣化与彻底失能。

贫困户的另一类行动策略就是所谓的“钻空子”。部分思维比较灵活的贫困户，在面对第一书记国家代理人的身份和其担负的行政要求时，会想方设法找到扶贫政策的漏洞或执行过程中的薄弱之处，利用这些漏洞和自己贫困户的身份，从中捞取好处。

H村的羊场是另一个典型案例。H村之前办过一个羊场，采用的是和贫困户合作的模式，贫困户去羊场打工，羊场盈利后给予贫困户一定比例的分红。然而羊场的实际收益堪忧，连续几年亏损后，只剩下了三十几头羊，最后都被一个贫困户买走了。这个贫困户一开始承担公益性工作，但买了羊之后发展可观，现在已经扩大到了六十多头。这一贫困户的做法就是典型的“钻空子”行为：他抓住了产业政策的漏洞，趁机“收购”属于集体的产业，最终实现了国有资产的私有化。虽然在这一过程中，贫困户与第一书记并未发生正面的利益冲突，但实际上却对第一书记的扶贫绩效构成了损害，也影响到了整个扶贫工作的长远性和全局性。

四、困境生成的机制阐释

第一书记与贫困户之间的利益冲突，成了基层扶贫工作中第一书记面临的实践困境。这一困境之所以出现，除了不同群体之间利益张力的必然性之外，也与第一书记和贫困户双方权力不均衡、科层制的固有弊端、村干部在村庄中的特殊地位及当地的乡土情理等因素有关。这些因素共同构成了推动利益冲突出现的制度成因和文化成因。

(一)博弈双方的权力不均衡

作为“精准扶贫”战略下的一项制度设计，“第一书记”承担着脱贫攻坚的重任。这既是这一制度原初的设计目标，也是制度内干部在基层履行工作的主要职能。因此，这就决定了第一书记和贫困户之间存在着义务性的帮扶关系。换言之，作为“国家代理人”的第一书记，就其工作目标而言，是在制度范围内尽可能地为贫困户谋利。显然，这一目标与贫困户的利益追求是大致重合的。不同之处在于，对于贫困户而言，个人(家庭)利益是核心利益，至于其个人(家庭)利益是否符合顶层制度设计的初衷，是否在制度约束的范围内，则是他们很少考虑甚至不会考虑的事情。

第一书记与贫困户之间在一定程度上存在的利益重合，本应能够有效促成双方合作，但在现实情况下，这却并不足以使二者形成“勠力同心”的关系。其最大的原因在于：这一“利益重合”更多的是一种单向的“利益要挟”，而非双向的“利益捆绑”。即，贫困户的利益受损，意味着第一书记的利益也会受损；而第一书记的利益受损，却几乎不会影响到贫困户的利益；贫困户是否能顺利脱贫，是第一书记政绩考核的关键，反过来却很难形成制约。这就导致双方实际上呈现为权力不均衡的状态，在发生冲突的时候尤为明显。比如贫困户之所以能够“消极应对”和“有恃无恐”，根本上就是因为即使贫困户不配合，第一书记也必须进行扶持，哪怕仅仅是出于政绩的考虑。

第一书记与贫困户双方的权力不均衡，使得二者很难通过制度途径达成利益的妥协和稳定，贫困户的利益诉求可能发生隐性膨胀，从而超出制度运转的合理轨道。另外，权力不均衡也增大了利益冲突发生的可能性。贫困户常常会依仗第一书记所面临的体制内的工作目标，要求以自己设想的方式来实现利益。这就使得第一书记与贫困户之间的关系向恶性的方向“滑坡”，无疑增加了第一书记基层扶贫工作的实际困难。

(二)科层制体系下的目标责任制

目标责任制是一种“压力型体制”下的管理制度。具体表现为：地方政府将目标进行细化并分解为各项指标，交付给下级机构或干部去完成，并要求其签订目标责任书；以衡量指标完成率的方式对他们进行考核，根据考核结果赏优罚劣。

在“目标责任制”的管理和考核下，第一书记的“政绩”就变得尤为重要。一方面，某一项扶贫工作完成得怎么样，最终需要呈现为比例、数字等直观定量的形式。这就使得第一书记在帮助贫困户脱贫的同时，还需要考虑自己的政绩。在具体的扶贫措施中，那些可以被量化为数据的，会首先受到青睐；那些难以量化甚至难以展现的，则容易受到冷落和忽视。面临来自上级的考核压力，第一书记势必要在追求长期的扶贫实效与短期的形式政绩中做出选择，对后者的追求极易演化出“面子工程”和“仪式化表演”等对策。虽然维护了第一书记的利益，却与贫困户乃至村庄的整体利益背道而驰，从而诱发二者间的矛盾。因此，“目标责任制”考核方式的片面性，构成了第一书记与贫困户之间利益冲突的一个重要的制度背景。

此外，“目标责任制”在实践中容易出现“层层加码”的现象。由于每一上级责任主体均面对多个下级责任主体，上级需要考虑到，这些由自己所统辖的下级中可能会有未完成指标者，尽管如此，自身仍须完成上级的指标，因此都会对任务目标进行一定程度的“加码”。这一加码过程逐级传递，到第一书记一层，指标往往“高得离谱”。而第一书记作为“责任到人”的扶贫干部，在“军令状”式的工作机制下，常常是超负荷运转。因此，“形式主义”作风有时也是一种无奈之举，这与工作任务的不合理和第一书记的权责不匹配有关。但在第一书记与贫困户之间的关系上，这一因素的负面影响依旧难辞其咎。

由此可见，科层制体系下的“目标责任制”，容易引发第一书记自身利益与贫困户乃至村庄利益的背离，诱导了冲突的发生。

(三)村干部的“精英俘获”

在第一书记与贫困户的冲突关系中，村干部作为另一主体，其地位、角色和作用机制都是比较复杂的。他们是“亦官亦农”的双重角色，既要深入参与国家意志指挥下的扶贫工作，又要在村庄内部从事生产、自营生计。事实上，村干部可以被看作是存在于体制内的、本土性精英的一部分。他们的“精英俘获”表现，进一步加剧了第一书记与贫困户之间矛盾的复杂性。

“精英俘获”现象指的是：以村干部为代表的精英，掌握了扶贫资金和项目信息等资源，使得扶贫资金和项目的投向偏离既定目标，其中的绝大部分为村庄内的精英所获取。H村的果蔬大棚就是这样的例子。“精英俘获”在第一书记和贫困户的关系中“横插一杠”，导致普通村民对国家干部的不信任感加强。第一书记由于自身的位置尴尬，实际权力不足，难以对“精英俘获”现象进行有效的干预；而在村民眼中，第一书记与村干部的角色身份、职权类似，村干部的行为不端，容易被认为是二者的“合谋”。长此以往，村民会对行政系统失去信任，从而导致了第一书记与贫困户双方关系的紧张。

村干部在村庄中的特殊地位及其与第一书记之间的微妙关系，归根结底由乡村治理的“双轨”格局所致。“双轨治理”是谢小芹提出的概念。在这一理论模型中，“第一书记”代表着国家治理的一轨，村支书则代表着基层治理的另一轨。二者背后是不同的机制：一个是中央集权从上而下的控制；另一个是内生性的村庄治理能量。两轨的交织互动一旦发生龃龉，就会导致扶贫效果的弱化。第一书记在地方上并不能担任全权的国家代理人，在乡村“熟人社会”的壁垒下，很多时候反而会受到村支书和村干部的牵制。第一书记无论选择正面冲突还是策略性合作，必然都会因为内部矛盾削弱扶贫绩效。因此，在“双轨治理”的格局下，第一书记和村干部之间的政治权威冲突，也影响到了第一书记与贫困户之间良性关系的建立。

(四)地域文化和乡土情理

除了以上的制度性因素之外，上层制定的扶贫项目和政策，与村庄本土的地域文化、意识形态、价值观念等不相符合，也是在乡村治理的实践环节中导致第一书记与贫困户突的关键因素。

杨善华曾定义过“社区情理”：在一个相对封闭及文化相对落后的社区中，由地区亚文化决定的、某些为在该社区中生活的多数人所认可的行为规范及与此相适应的观念；这些规范和观念可能有悖于一定的社会制度和规范，但因为社区的封闭性且居民文化层次较低，所以这样的社区行为规范和观念仍得以存在并发生作用。同样地，在具体的村庄场域中，也存在着这样一套行为规范和观念，可以称之为特定地区的“乡土情理”。

H村所在的关中地区，第一产业是其主要经济支柱，与东南沿海相比市场经济并不发达，此外还是劳动力流出的大区。因此，村民在思想观念和意识形态上都较为保守，大多老实本分，接受新鲜事物较慢，缺乏经济头脑和商机意识。在笔者采访村干部时，就了解到一段“被错失的商机”：H村此前种植过一段时间的大葱，并且销路很好。据村干部讲，“当时卖到新民，基本上把市场都霸占了”，但最终还是不了了之，并没有形成产业气候。这位村干部为此也十分痛惜：

“咱这儿的人那时候没有那个意识啊，当时谁能想到去弄呢！农民的眼光是短的，你看这个事好得很，但是看不见成果，就没人弄。除非是别人弄了，把钱挣到手了，看着眼馋了，才会跟着弄。”

H村的大多数村民缺乏商机意识，在经济上较为短视，导致这个机遇被白白错失了。这个案例深刻反映了关中农民思想观念的特点。

由于农耕文明留下的文化烙印较深，相应地，在现代社会占据主流地位的市场经济和商业文化，自然对他们的影响就比较小。体现在社会规范和思想观念上，就是权利意识、纪律意识、公共意识和职业伦理意识等的缺失。W书记讲到了一个村庄内部公共纠纷的案例：

“前段时间就有一户人，把牛拴到了电线杆上，下雨电线杆漏电，把牛电死了。这家人就要村上赔钱。最后还是支书说，你把牛拴到电线杆上，没追究你损害公共设施就不错了。”

对于该户村民来讲，正是因为缺乏公共意识，才会擅自利用公共设施来拴养自家牲畜。可见，H村的村民对于“公”和“私”此类观念，尚缺乏清楚分明的理解。另外一个案例是W书记介绍其到煤矿工作的两个贫困户：

“我当时介绍过去了16个人，后来被矿上开除了两个人。完全是个人的问题，老觉得公司欠他的，觉得‘他穷他有理’，在矿上不守矿上的纪律。人家是企业嘛，上班就要守纪律。他们在矿上根本不好好干，呆了两个月就被开除了。”

这两户之所以被开除，是因为他们觉得自己的贫困户身份是一种“特权”，之所以能来煤矿工作，是因为自己是“关系户”，因此在矿上偷懒不好好干，还要求得到政策照顾。显然，这两个贫困户并不具备现代企业工人的职业伦理，这是他们被开除的文化观念方面的根因。

这些关中地区农民的思想观念和性格特质，以及存在于村庄内部的“乡土情理”，使得很多有着良好设计初衷的项目和政策难以契合。比如互助资金协会等新型金融机构，对于H村的农民来说就不容易接受；户下种养产业，因为利益上的短视，发展不出样板就不肯做。这些本土性的规范和观念，不但影响了基层工作的扶贫效能，同时也容易诱发第一书记和贫困户在政策执行方面的矛盾和冲突。

五、改进方案及政策建议

第一书记与贫困户之间发生冲突，象征着国家意志与群众利益之间的张力，使得扶贫工作的效力被削弱、主体性被消解，从而使扶贫工作陷入了实践困境。那么，如何破局，就需要立足国家和村庄间的治理关系，对深层机制加以调整和改进，探索解决问题的出路。

(一)革新考评方式，为“目标责任制”减压赋权

“目标责任制”的考核方式下对数字、项目和指标的强调，是第一书记的政绩诉求与贫困户利益发生分裂的重要原因。这一考核机制的片面性，促使第一书记更多地选择“短平快”的项目，而不是思考如何能真正为村庄带来长期福祉。破解这一问题，在制度上，一方面需要革新对“第一书记”的考评方式，不能单纯以“数字政绩”和“硬工程”来作为判断标准，而是要关注村庄的长远发展。笔者认为，应该在制度建设中充分引入民意，让村民对“第一书记”进行集体评价。脱贫攻坚的服务主体是贫困户，扶贫效果如何，生活有没有得到实质性改善，他们最有发言权。让贫困户参与到对第一书记的考评中，可以增强双方的利益相关性，减少“形式主义”和“造假”的发生。

但是，需要注意的是，也要建立起“第一书记”与村民之间的制约机制，防止发生“民意裹挟”。扶贫工作的双方存在着一个不均衡的权力场，在缺乏制约的情况下，贫困户可能依靠自身的“优势”地位，向第一书记提出不合理要求。因此，建立第一书记对贫困户的反向制约机制就显得尤为重要。第一书记所领导的村两委和村干部班子，应及时对扶贫状况进行反馈和总结，对“等靠要”的贫困户进行通报批评并采取督促措施，避免部分贫困户成为“特权阶级”，在国家的给养下彻底失能。

此外，实际工作中的权责不匹配，也是促使第一书记选择形式主义策略的重要原因。因此要对“第一书记”进行更充分的赋权，努力实现权责匹配。“第一书记”对扶贫成效“负责到人”，理应进行相关的权力建设，提高其对全局的统摄能力和对村两委班子的管控能力，避免第一书记因为“一肩挑”而左支右绌，致使形式主义问题加剧。这就需要从组织层面上更加明晰驻村“第一书记”的权责关系，破解“责任大权限小”的困境，使“嵌入型”乡村治理精英在乡村社会中拥有更多的自主权。

(二)规范基层自治行为，使“双轨治理”健康运转

“双轨治理”是现今大多数村庄普遍存在的治理格局。第一书记作为科层制体系下国家意志的执行者，在基层遭遇村干部的自治行为；第一书记追求的是项目制扶贫和短期效益，基层干部的核心是维护村庄长期规划、个人权威和自身谋利空间。二者的利益诉求和政治权威，均存在着某种程度的冲突和分离。

在“双轨治理”的基层治理这一侧，这些没有规范科层体制的农村干部群体之中，容易形成依靠关系网络组成的利益“小团体”。当政策资源被这些团体所掌控后，团体以外的村民就难以享受到公平分配的资源。“精英俘获”现象在一些村庄里频繁发生，集体经济的利益被村干部截留就是明证。而这正是掣肘第一书记真正融入贫困户群体做好帮扶和治理工作的重要原因。

破解这一困境，首先要规范基层自治行为。要加强自上而下的农村基层政权建设，严格实行制度规范和约束，对村干部的履职情况、扶贫项目的运作情况进行民主监督，推动农村基层党务、村务、财务公开，清除制度外的利益网络形成的土壤。在选拔村庄自生的本土性精英任职时，要严格考核标准，可以实施一定地域内的就职回避制度，防止基于血缘和地缘的灰色利益团体的形成。

其次，要为第一书记减负放权，赋予其乡村治理、合理汲取资源和监督资源分配的权限，使其能对村庄原有的利益格局进行规范和重整。只有当“嵌入式”的治理精英有了自主权，才能真正把资源带到基层，为贫困户办好实事，发挥扶贫工作的效用。让第一书记来监督基层民主运作、制约不合理的利益诉求和派系斗争，是使“双轨治理”走向良好运行态势的重中之重。

要破除“双轨治理”的壁垒，根本在于寻找第一书记与本土精英“双轨”之间的联结要素。良好的“双轨治理”格局，可以发挥两个主体各自的优势：第一书记带来资金、技术、人才、信息等外生力量和政策资源，在行政目标下统摄全局；村干部熟悉村庄治理情况、提高政策适用性，发挥良好的村庄人脉关系，凝聚村民共识。二者各就其位，才能使“双轨治理”健康运转。

(三)关注区域差异，尊重“乡土情理”，提升政策针对性

中国幅员辽阔，不同地域的村庄有着类型上的差别，在组织形态、行动单位、思想观念等方面均存在着显著差异。关注村庄的形态学特征，并积极适应当地的“乡土情理”，是制定和实施政策的前提。

关中地区的村庄，历史上一向缺乏较大规模的宗族，是以小户族作为基本行动单位联结起来的。此外，关中地区的土地分化程度一直比较低。改革开放后，关中地区作为集中的劳动力流出地，大量青壮年农民涌向东南部地区，寻求更多的发展机会。村庄原有的户族单位随之不断衰落和解体；村落家户之间逐渐呈现出原子化的形态特征。这就导致了村庄集体认同感和价值生产能力的衰微。在这样的村庄环境下的贫困户，呈现出以个人或家庭利益为根本、对公共事务较为冷漠、重“私”不重“公”的特质。

另外，关中地区是农耕文化的起源地之一。农耕文明在此存在了几千年，是历代封建王朝经济基础的核心地带。另外，关中地区在地理上也呈现出较为阻隔的特质，更造就了本土思想观念的保守性。关中地区的贫困村和贫困户，在这一点上体现得尤为明显：安土重迁、对新生事物接受慢、缺乏商机意识、缺乏权利和公共意识等等。这些思想观念正适应于原本的农耕文化形态，可以看作是原有“乡土情理”的遗留。

在制定政策的时候，将“乡土情理”纳入考量的范围，以政策适应群众，才能让群众欢迎政策。不符合“乡土情理”的制度设计，即使在别处实践得再成功，也会遭到村民的消极抵制，使得其效果被消解。在关中地区则需要注意：要在村庄内部寻找领头人，增强凝聚力和示范效应；重视村庄的集体生活和文化共建，塑造村民的价值认同；将村民重视的价值要素纳入项目和机构的运作过程中等。只有真正尊重“乡土情理”，尊重贫困户的思想观念和意识形态，才能提升政策的本地针对性，使政策取得良好成效，推动脱贫攻坚和乡村振兴的历史进程。

(四)灵活运用和规范“弹性”，优化自主行动空间

村级政权由于处于科层制的末梢，存在着相当多的自主行动空间。在重重约束与多元利益面前，需要对政策做出灵活调整来实现自身的发展目标。这既是基层运作的客观境况，也是良治善治的应有之义。“精准扶贫”要求提出以来，习近平总书记一再要求反对“一刀切”，强调要根据具体情况灵活开展扶贫工作。制度的“弹性”转化为实际工作中的“灵活变通”，使每一位“第一书记”的工作成效产生了较大差异。

这种制度“弹性”下的自主行动空间，为扶贫工作带来的影响是双重的：可能使得资源利用更加优化和高效，政策执行更加切合实情，从而助推村庄脱贫和持久发展；也可能给政治精英带来更多非法牟利的机会，滋生“官商勾结”“官官勾结”等问题，损害党和国家的扶贫事业。虽然相关政策允许第一书记在工作中有适量的“弹性”做法，但是政策本身对这种“弹性”及其度量并没有给出明确解释。笔者以为，对“弹性”进行一定程度的规范，是当前形势下进一步优化乡村治理的客观需要。

首先，需要为第一书记在自主行动空间内的部分正向行为制定出合理、合法的政策依据。第一书记采取的一些“灵活变通”的举措，是符合村庄实情、促进村庄整体利益的，应该对这种行为进行合法性规定，为第一书记的治理提供制度保障。其次，对于第一书记在自主行动空间内的负面行为，如通过“利益牵制”来制造“形式政绩”等，要加强考核和监督，不仅要通过书面材料来认定，还要对实际工作效果进行深入考察。最后，还要考虑出台具体政策规定第一书记具体可行的“弹性”范围与方式等，以科层制进一步介入的方式来弥补制度“弹性”带来的负面效应。

解决这一问题的关键在于，如何甄别第一书记在自主行动空间内“灵活变通”行为的合理性。政策实践的具体情境是无法穷尽的，制度细则很难细化到对每一个行为的判断和衡量之中，因此，最有效和根本的判断标准是民主评议和监督。第一书记在“弹性”下采取的“灵活变通”策略，是否符合贫困户和广大群众的利益，是否有利于村庄的长远发展，村民才是最有发言权的人。只有建立和完善村庄的民主运作和监督机制，对第一书记的履职行为加以检验，才能优化和提升基层治理的自主行动空间。

六、结语

第一书记与贫困户之间的利益冲突，归根结底是国家意志与群众利益之间持久存在的张力。科层官僚体系作为治理的工具和手段，在其中发挥了至关重要的作用。第一书记作为国家的具象化展示和科层体系末端的政治精英，其行动深受官僚体系的影响。因此，这一实践困境的解决要旨在于，应理顺国家与村庄之间的治理关系，让新的形势下的乡村治理更能适应本土情境。

本文所研究的现象，主要发生在“精准扶贫”战略的实施过程中。2021年，脱贫攻坚的目标业已实现，但“第一书记”这项制度安排并未随着脱贫目标的实现而取消，而是作为长期制度纳入了乡村振兴战略之中。本文对第一书记与贫困户之间利益冲突关系的研究，在新的环境下依然有很大的适用性；双方利益冲突造成的实践困境，在新的环境下依旧会对政策的施行，以及村庄的良治与善治造成负面影响。因此，希望本文能为此后学界关于“乡村振兴”和村庄治理方面的研究提供一定参考。