场域理论视域下“县管校聘”管理改革的行动空间

赵垣可 刘善槐

一、引言

“县管校聘”管理改革是近年来中小学教师管理制度的创新之举，对于增强教师队伍发展活力，推进教育优质均衡发展具有重要的促进作用。2021年3月，第十三届全国人大四次会议表决通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出：深化中小学、幼儿园教师管理综合改革，推进义务教育教师“县管校聘”管理改革。可见，“县管校聘”仍是十四五期间我国中小学教师管理制度改革的重点。“场域”调节着社会结构与文化实践之间的关系。“县管校聘”管理改革不是凭空产生与发展的，而是存在于一定的改革场域中。“县管校聘”管理改革场域指的是,在特定的时空情境下参与“县管校聘”管理改革的行动者，依据各自占有的资本围绕着这项改革进行一系列的互动与博弈所构成的具有一定张力的实践网络，是改革得以顺利开展的基础。本研究以P县为例，对“县管校聘”管理改革的行动空间——改革场域进行研究，揭示场域中的资本类型、行动者(政府部门、学校、教师)关系结构、互动实践过程及其对这项改革产生的影响，以增进对“县管校聘”管理改革过程机理的深入了解。整个研究不仅有助于个案县“县管校聘”管理改革的优化与完善，同时也能够为其他地区“县管校聘”政策的制定、评估与完善提供借鉴和参考，以促进“县管校聘”管理改革的深入推进，助力义务教育高质量发展。

二、“县管校聘”管理改革场域中资本及行动者关系结构

布迪厄认为，一个场域的结构可以被看作一个不同位置的客观关系的空间，这些位置是根据行动者在争夺各种权力或资本的分配中所处的位置决定的。 “县管校聘”管理改革场域是由改革场域中政府部门、学校、教师等行动者的位置所构成的，而行动者的位置又由其在场域中所拥有的资本所决定。

(一)“县管校聘”管理改革场域中的资本类型

政治资本是指政党和政权所提供的身份、权力、资源以及由此而来的威慑力和影响力。在“县管校聘”管理改革场域中，政治资本主要为县政府、教育局等政府部门所拥有，其依托所拥有的行政权威督促与监管下级部门开展改革工作。

首先，县政府利用自身强大的政治权威在县域内大力推行“县管校聘”管理改革，督促教育、编办、财政、人社等职能部门通力合作开展好改革的各项工作。为了解决“编办、人社放权难”“财政投入不足”等问题，P县在改革之初就以县府办的名义发布了《P县推进“县管校聘”人事制度改革实施方案》，对P县的教育、编办、人社、财政等部门在改革中应承担的责任和义务进行了明确的说明。

“‘县管校聘’改革是党和国家大力提倡的，我们P县是坚决执行的，县政府要求财政、编办、人社等部门全力协助教育局做好相关的改革工作。”(访P县人民政府办公室G副主任,20200917)

其次，作为“县管校聘”管理改革最主要的执行者和推动者，教育局利用自身的政治资本(行政权力)督促辖区内的中小学校落实好各项改革政策，并对各学校开展的“校聘”工作进行指导与监督。

“作为地方学校的直接管理部门，教育局一方面指导中小学校开展‘县管校聘’改革的各项工作，另一方面也监管地方学校的改革行为，防止校长权力的滥用。”(访P县教育局人事科X科长,20200911)

同时，教育局还努力协调与解决“校聘”环节中教师与学校间的矛盾与冲突，教育局凭借自身所具有的官方背景及行政权力在开展这些工作时较为顺畅。

“教师与学校之间产生矛盾与冲突是‘县管校聘’改革中的常见现象，教育局作为政府部门所具有的政治权威使得其在处理改革纠纷时并不特别棘手……”(访P县教育局人事科X科长,20200911)

制度资本是“县管校聘”管理改革场域中行动者进行行为选择的重要依据。 “制度资本”的“制度”是一种相对广义的制度，既包含各项法律法规、政策文件等正式制度，也包括社会价值观念、风俗习惯、文化传统等非正式制度。制度能够成为资本的前提是场域中的行动者能够将制度看作一种可以为其所运用的力量。制度资本在“县管校聘”管理改革场域中的运用体现在以下几个方面：第一，县政府依据国家、省、市级层面出台的相关政策制定出本区域的“县管校聘”改革实施方案，以此来推动区域内“县管校聘”管理改革的发展。第二，教育局也是制度资本的主要拥有者与使用者，一方面，教育局以县政府出台的政策文件为依据，与财政、人社、编办等部门展开博弈，要求这些部门全力配合改革工作；另一方面，教育局在县政府文件的基础上通过完善相关的制度措施来确保改革平稳推进，如P县教育局在《P县推进“县管校聘”人事制度改革实施方案》的基础上相继制定了《教职工试岗竞聘工作实施细则》《教师退出教学岗位实施办法》等政策文件。

除了县政府和教育局外，学校及教师也是制度资本的拥有者。“县管校聘”管理改革中的“校聘”环节主要由学校负责，P县中小学校会在教育部门的改革精神指导下制定本校的“县管校聘”改革实施方案，依据学校的改革推行方案及学校所形成的管理文化对竞聘教师进行有效管理。

“学校每年都会结合教育局的相关文件制定本校的‘适岗竞聘’实施方案，召开全体教师会议通读方案，力图通过制度化的程序推动‘县管校聘’顺利实施。”(访P县第二中学X校长,20201102)

而对于广大教师而言，制度资本是其维护合法权益的重要工具。党的十八大以来，我国“尊师重教”的社会氛围日益浓厚，尤其是随着2018年全国教育大会的召开，中小学教师的社会地位日益提升。在“县管校聘”管理改革过程中，教师可能会借助当地“尊师重教”的文化传统与学校、教育局讨价还价，维护自己的利益。

“目前推行的 ‘县管校聘’使得一些教师被迫从县城流动到农村，从中学流动到小学，这严重伤害了教师的自尊心，与国家提倡的‘尊师重教’是相悖的。”(访P县TX中心小学L教师,20201012)

此外，教师还可能借助《教师法》《劳动法》《劳动合同法》等法律法规及国家层面或省级层面的“县管校聘”政策文件来指出现有改革措施的不合理之处，以尽力维护自己的合法权益。

“文化资本”泛指任何与文化及文化活动有关的有形及无形资产，布迪厄将文化资本分为身体化形态、客观形态及制度形态三种基本形式。其中，身体化的文化资本主要表现为行动者相对稳定的性情倾向；客观化的文化资本指的是物化或对象化的文化财产；制度化的文化资本指的是由合法化和正当化制度所确认的各种资格。“县管校聘”管理改革场域中的文化资本主要为制度化的文化资本，拥有制度化文化资本的行动者主要为学校及教师。在改革中，部分拥有省级荣誉称号或者市级荣誉称号的学校更受老师的青睐，能够吸引更多的优秀教师前来竞聘。研究者在调研中还发现，优质学校尤其是那些获得省级示范性学校荣誉称号的重点中小学校更容易受到教育局的重视，一般会将这些学校的校长纳入改革筹备小组成员中，参与政策方案的制定。

“局里在制定‘县管校聘’管理改革实施方案时是有所顾虑的，生怕改革会影响下面学校尤其是那些社会口碑较好学校的教学秩序，为了避免引起社会舆情，一般都会征求那些优质校的意见……”(访P县教育局人事科X科长,20200911)

此外，相对于其他教师，那些拥有高级以上职称的教师以及获得县级及以上荣誉称号的教师，在“竞聘上岗”环节中拥有更大的竞争优势，学校也更倾向于挽留这些教师。

“在我们学校，上学年被评为县级及以上教坛新秀、优秀班主任、先进工作者等荣誉的教师，还有那些获得高级职称以上的教师，他们是学校直聘的对象。”(访P县TX小学F教师，20201012)

“社会资本”是在目的性行动中被获取和被动员的、嵌入在社会结构中的资源。社会资本是“县管校聘”管理改革场域中行动者运用较广的一类资本。在调研中发现，为了提高部门间的配合度，除了依托县政府的强制性政策外，P县教育局领导还积极动用自己的私人关系来争取编办、人社、财政等部门的更大支持。

“县编办的领导我都很熟悉，我们私下的关系很好，他们一直以来对我的工作也挺支持……我觉得在‘县管校聘’管理改革过程中，各部门领导间的关系还是挺重要的，有时比正式制度起的作用更大……”(访P县教育局H副局长，20200915)

P县教育局在改革之初选择试点学校时也曾遇到一些困难。由于“县管校聘”管理改革涉及教师的切身利益，教师对此都比较敏感，校长也有一定的畏惧心理，生怕改革会影响学校正常的教学秩序，所以都不太愿意成为试点学校。P县教育局人事科的X科长选择与自己关系较好的时任TX小学的L校长进行沟通，并最终获得了L校长的支持。

“选择试点校的那一段时间我很焦虑，因为多数校长不愿自己的学校被选中，我只能向与自己关系要好的校长寻求帮助，最终找到了L校长，他与我比较熟悉，就答应了……”(访P县教育局人事科X科长,20200908)

在“县管校聘”管理改革场域中，教师也是运用社会资本较多的行动者。在学校组织的“竞聘上岗”中，部分教师可能动用自己的社会关系使自己竞聘成功，部分在原单位落聘的教师也可能通过社会资本再次寻聘到相对满意的学校。

在“县管校聘”管理改革场域中，拥有劳动资本的行动者主要是教师。教师所从事的劳动主要是学校里的教育教学工作，包含教育教学的质和量。教师所具有的劳动资本对他们来说是一种潜在的力量，若“县管校聘”管理改革触犯了广大中小学教师的利益，则可能会引起教师的集体反对，使得教师消极工作，无心教学，情节严重的甚至可能导致教师集体罢课、上访等不良后果，进而影响当地教育的健康发展。这些都是教育部门不愿意看到的，故而教育局在推行“县管校聘”管理改革时会慎之又慎，一般会注重把握改革的力度。

“我们也担心改革影响教师的日常教学工作，所以比较关注教师们的情绪，对于教师尤其是那些落聘教师，我们都是尽量去安抚……”(访P县教育局教师管理中心Z主任,20200911)

此外，教师身上所具有的劳动品质也可作为其在“县管校聘”管理改革的行动资本，那些平日里在学校工作中兢兢业业、踏实肯干、遇到事情不怕吃亏的教师，往往更受校领导的青睐，在改革中“落聘”的可能性不大。

在“县管校聘”管理改革场域中，拥有并使用经济资本的行动者主要是财政局、教育局、学校及教师。推行“县管校聘”需要一定的改革资金，而财政局拥有绝对的经济资本，掌握着改革的经济命脉。在县政府的政策要求与协调下，同时通过教育局与财政局之间的互动与博弈，财政局会划拨一定的改革资金到教育局。而在改革的推进过程中，教育局会进一步将改革资金进行二次分配使用。“县管校聘”管理改革专项资金的保管权与分配使用权的获得使教育局占有一定的经济资本，并进一步提升了在整个“县管校聘”管理改革过程中的话语权，便于开展辖区内中小学校的改革工作。

“教育局对县里的教育经费进行统筹分配，学校对我们教育局的工作人员比较客气的原因除了我们是其直属领导外，还在于我们掌握着中小学教育经费的分配权。”(访P县教育局H副局长,20200907)

对于学校来说，那些基础设施较好、工作补贴多及节假日福利待遇好的学校，对教师更有吸引力，也更能留住优秀教师。此外，在“县管校聘”管理改革场域中，教师是具有一定经济资本的行动者。当前，中小学教师是具有一定稳定收入的群体，2019年P县中小学在编在岗教师的平均年收入为17万元多，略高于当地公务员的平均年收入。经济条件的相对优越，使得部分教师在参与改革的过程中还可能通过一些不合规定的方式达到继续留在本校或竞聘到其他心仪学校的目的。

(二)“县管校聘”管理改革场域中的行动者关系结构

“县管校聘”管理改革场域中的行动者主要有县政府、教育局、财政局、编办、人社局、学校、教师。依据行动者在改革场域中拥有的权力及所占据资本容量的大小进行排序，县政府处于整个行动者网络体系的顶端，往下依次为以教育局为核心的政府职能部门、学校、教师。作为县域内实施“县管校聘”管理改革的最高行政机关，县政府通过发布相关的改革实施方案对全县“县管校聘”管理改革进行统筹规划。教育局作为“县管校聘”管理改革的主要推动者，主要负责教师的岗位设置、招聘、培训、考核、工资待遇、退出机制等，努力做好“县管”工作，并对学校组织的“校聘”活动进行指导和监督。财政、人社、编办等职能部门在县政府的政策要求下，通过提供改革资金、释放部分管理权力等方式来协助教育局更有效率地推进“县管校聘”管理改革。学校是“校聘”工作的组织者，通过积极组织教师“适岗竞聘”，并依法与聘任教师签订一定年限的岗位聘用合同，负责教师的工作安排和日常管理。教师在“县管校聘”管理改革的推动下实现了从“单位人”向“系统人”的身份转变，他们不再固定地属于某一学校，流动性进一步增强。

以上主要对“县管校聘”管理改革主要行动者所处位置及扮演的角色进行了一个静态的分析，但场域中的行动者不是独立进行成本—利益计算的个体，而是连接各种关系的网络节点，这种关系结构及行动者在关系结构中所处的位置将会影响行动者未来的行动策略。通过对P县进行实地调研发现，“县管校聘”管理改革场域中的行动者之间主要存在着以下几对关系。

第一，县政府与教育、财政、人社、编办等职能部门之间存在着一种“委托—代理”关系，作为委托方的县政府，委托教育、财政、人社、编办等政府职能部门通力合作，积极推动全县中小学教师“县管校聘”管理改革。

第二，教育局与财政、人社、编办等职能部门之间围绕着改革资金、教师管理权限展开互动，存在着一种协助下的博弈关系。一方面，教育局与财政、人社、编办等部门之间存在着一种“协助—被协助”关系，财政、人社、编办等部门按照县政府的改革要求通过提供改革资金(财政局)、释放部分权力(县编办和人力社保部门)的形式协助教育局做好“县管校聘”管理改革工作，这是政策要求的、具有理想色彩的协助关系。另一方面，教育局与财政、人社、编办等部门之间在理想化“协助”关系的背后还存在着一种“博弈”关系。它们围绕着财政、人社、编办等职能部门对教育局的“协助”力度展开博弈，具体来说，围绕着财政该拨付多少改革资金为宜，编办、人社该如何放权以及放多少权等问题展开博弈。

第三，教育局与学校之间也存在着一种“委托—代理”关系，作为委托方的教育局委托学校依照“县管校聘”政策文件认真做好对教师的“校聘”工作。

第四，教育局与教师之间存在着“县管”关系，教育局与教师签订一定年限的人事聘用合同，在聘用期间教育局主要负责教师的岗位设置、招聘、培训、考核、工资待遇、退出机制等工作。

第五，学校与教师之间存在着“校聘”的关系，学校积极组织教师“竞聘上岗”并依法与聘任教职工签订为期一年的岗位聘用合同，在聘用期间，学校主要负责对教师的日常工作进行管理。

三、“县管校聘”管理改革场域中行动者互动实践

场域不是一个固定静止的关系结构，它是一个包含着潜在的和活跃的力量的空间，是一个充满着旨在维护或者改变场域中的力量格局的斗争场所，是一个争夺稀有资源控制权的竞技场。县政府、教育局、财政局、编办、人社局、学校、教师等行动者间的互动实践维系着“县管校聘”管理改革场域的存在与发展。

(一)政府部门内部的互动：“县管”的效力

在“县管校聘”管理改革中，“县管”环节里的行动者主要有县政府、教育局、财政局、编办、人社局，这些部门依照其在“县管”中的功能可以分为三类：一是作为“县管”工作的统筹规划者及最高权力拥有者的县政府；二是作为“县管”工作主要实施者的教育局；三是作为“县管”工作协助者的财政局、编办及人社局。在“县管校聘”管理改革场域中，受国家元场域及省级权力场域的影响，县政府主要将“县管校聘”管理改革看作一项由中央和上级政府下达且必须完成的政治任务。在政治利益的驱动下，县政府通过“政策—统性”思维下的统筹布局将改革的任务下达给教育、编办、人社、财政等职能部门，督促这些部门通力协作，努力做好对全县教师的“县管”工作。作为“县管”工作的主要负责单位，教育局在接到县政府委托的“县管”任务后，积极做好全县教师的均衡配置、交流和组织竞聘等工作，同时将本部门在改革过程中遇到的问题反馈给县政府，寻求县政府的援助。此外，为了更便利地开展“县管”工作，教育局会积极与编办、人社、财政等部门进行沟通与协调，争取获得这些部门对改革的更大支持。而对于编办、人社、财政等职能部门来说，它们在“县管校聘”管理改革场域中主要是以协助者的身份存在的，主要受县政府的委托协助教育局开展好对全县教师的“县管”工作，同时会将本部门在改革中遇到的难题反馈给县政府，以求获得县政府的理解与支持。财政、人社、编办等部门参与“县管校聘”管理改革的过程同时也是其利益削弱的过程，存在着明显的利益割让。它们参与改革的力度越大，在改革中的利益损耗就越大，故而这些部门参与改革的热情不是特别高涨，往往基于一种“底线标准”谨慎地参与这项改革，形式上积极参与、向县政府诉苦、与教育局讨价还价是其惯有的做法。

在整个“县管”过程中，教育局与财政、人社、编办等部门之间围绕着财政该拨付多少改革资金为宜，编办、人社该如何放权及放多少权等问题展开博弈。作为利益受损方的财政、编办、人社等部门，基于如何将本部门的利益损耗尽可能降到最低的原则做出相应的行为选择；而作为获益者的教育局，考虑的则是如何从财政、人社、编办等部门获得更多的改革资金与教师管理权力。教育局与财政、编办、人社等部门间的博弈与冲突是存在于“县管”环节中的核心矛盾，解决好这些职能部门间的矛盾是做好“县管”工作的难点和重点。当前，多地“县管校聘”管理改革推行不下去的一个重要原因，就在于这些政府职能部门间的利益难以协调，其突出表现就是“编办、人社放权难”“财政供钱难”，致使教育部门在“县管”环节举步维艰。

(二)“教育局—学校—教师”的互动：“校聘”的成效

“县管校聘”管理改革中的“校聘”环节主要发生在教育系统内部，涉及的行动者主要有教育局、学校、教师。在“校聘”过程中，教育局借助自己在全县教育系统内部所拥有的强大政治资本通过广泛宣传动员、成立教师管理中心、出台政策文件、加强舆情监控等方式指导和监督全县中小学校组织好“竞聘上岗”工作。而作为连接教育局与一线教师的学校，一方面积极回应教育局“要改革”“要发展”的政策要求；另一方面又不得不尽量兼顾学校教师“要稳定”“要生活”的利益诉求，这使得学校处于一种“两难”的境遇，不得不在“职责立场”与“利益立场”间进行张力调适。“校聘”环节的最大利益触动者是广大一线教师，作为具有有限理性的教师，在面对自身利益受损的情况下自然会对改革产生一定的不满情绪。加之当前多地推行的“县管校聘”管理改革还处于初期或者起步阶段，地方政府所出台的“县管校聘”政策在某些方面还不是特别完善，使得不少教师对学校组织的“校聘”工作有所怀疑，并竭力维护自身的利益，“拉票”“关系运作”“抱怨”“闹”等是其常有表现。

教育局、学校及教师等行动者的互动实践使得整个“校聘”环节主要呈现出两对矛盾关系：一是教育局与学校之间围绕着“竞聘上岗”在学校实施力度上的矛盾关系。在“县管校聘”管理改革中，教育局希望学校能够严格执行改革方案，在规定的时间内完成“校聘”工作。而对于学校来说，除了需要执行教育局下达的改革任务外，还承担着维护校园稳定的责任，“县管校聘”管理改革在学校内推行的力度越大，越容易触动教师的利益，随之引发的不稳定因素也会增加。为了平复教师的情绪，维护校园的稳定，学校一般不会机械地执行教育局的改革指示，往往结合学校的实际情况有选择地变通执行。而学校的这种变通执行可能与教育局预设的改革目标产生一定的偏差，继而引发二者之间的矛盾与冲突。二是学校与教师之间围绕着教师去留问题上的矛盾关系。在学校组织的“竞聘上岗”中，教师都想竞聘成功，而学校管理者站在学校教学质量提升的角度，希望能够聘用到尽可能优秀或学校紧缺学科的教师，但前来竞聘的教师并不都是符合学校发展需求的，那些不幸落聘的教师自然会对学校产生不满情绪。

四、“县管校聘”管理改革场域中局部秩序的生成

“局部秩序”是法国社会学家艾哈尔·费埃德伯格提出的概念，指的是某个特定场域内行动者围绕具体问题展开行动后所形成的阶段性秩序，是介于混乱与有序之间的中间状态，它是某个社会场域内行动者进行策略互动后形成的暂时性整合状态。“县管校聘”管理改革是一个动态的发展过程，在改革推进的过程中由改革行动者的互动实践所形成的秩序是“变迁中的秩序”，可以看作是一种局部秩序，尽管这种局部秩序可能不是改革追求的最终结果，但却是任何改革必然要经历的环节，其真实地记录了改革过程的实然状态，“县管校聘”管理改革正是在一个又一个局部秩序的接替中得以推进的。当前，全国多地“县管校聘”管理改革处于探索发展阶段，改革远未结束，改革中所形成的秩序更多的是一种局部秩序，而非改革的结果性状态。以上是从历时的角度来谈“县管校聘”管理改革场域中生成的局部秩序。从空间的角度来说，“县管校聘”改革是以县为单位开展的，各地经济文化发展的不同使得改革不尽相同、各有特色，特定县域内开展的“县管校聘”管理改革相对于全国改革大趋势来说是局部的。笔者在调研中发现，P县开展的“县管校聘”管理改革经过几年的实践探索逐渐形成了一种相对稳定的局部秩序，这种局部秩序是P县相关政府部门、学校、教师等行动者依托自己所拥有的资本在场域中进行策略性互动、博弈、协商与妥协后所形成的一种阶段性相对稳定的改革状态。

(一)P县“县管校聘”管理改革场域中局部秩序的表现及特征

当前P县“县管校聘”管理改革场域里形成的局部秩序主要表现在以下几个方面。

一是P县教育局与编办、人社、财政等部门围绕着教师管理权限、资金拨付等问题进行协商后达成了令各方都相对满意的方案：实现了教职工编制“总量控制、动态平衡”和“职称随人走，岗位学校定”的管理新机制，为P县推行“县管校聘”管理改革扫清了体制上的障碍；财政局每年单独拨付10万元给教育局用于教师管理中心的正常运转，其余不够的从每年教育经费里拿出一部分来填补。以上政府部门内部达成的初步共识确保了“县管校聘”管理改革中“县管”工作的顺利开展，同时也为学校“校聘”工作的有序开展解决了体制上的难题。

二是为了稳定广大中小学教师的改革情绪，缓和教师与学校、教育局之间的紧张关系，以便顺利地推进改革发展，P县教育局于2019年出台了一项新规定：在 “竞聘上岗”中落聘的教师可以参加教育局组织的师德师风闭卷测试，考核合格的教师可以申请继续留任原学校。这项规定为那些落聘的教师提供了再次留在原单位的机会，其实是教育局、学校及教师等行动者在互动博弈下相互妥协的一种结果，在一定程度上缓解了改革的紧张局势，但也容易滋长教师的消极懈怠心理，削弱“县管校聘”管理改革的力度。

(1)阶段性

首先，“县管校聘”管理改革场域中的局部秩序不是在改革一开始就出现的，而是在改革持续推行一段时间后才逐渐形成的，是改革在特定阶段的产物。其次，“县管校聘”管理改革场域中生成的每一个局部秩序都具有一定的“生命周期”，在改革场域中会持续存在一段时间，直到县政府、教育局、财政局、编办、人社局、学校、教师等行动者之间既有的稳定性状态被打破，行动者间的矛盾变得比较尖锐，开始寻求下一个新的局部秩序。再次，从整个改革历程来看，局部秩序主要存在于改革的发展过程中(尤其是改革的初期和中期阶段)，改革结束后将形成一个最终的结果性秩序，局部秩序自然被取代。

(2)相对稳定性

在“县管校聘”管理改革所形成的局部秩序里，县政府、教育局、财政局、编办、人社局、学校、教师等行动者之间大的矛盾和冲突被暂时压住，就当前推行的“县管校聘”管理改革达成一定的共识，整体上做到相互配合，确保改革中的各项工作能够平稳顺利推进。此外，在局部秩序里，行动者之间形成了较为稳固的利益关系，打破这种局面则可能引发大的矛盾与冲突。局部秩序更迭所面临的风险以及需要付出较大的改革成本使得“县管校聘”管理改革场域中的行动者(尤其是改革的决策者)不会轻易地打破旧秩序，一般会思之再三才会做出相应的行为选择。

(3)动态生成性

“县管校聘”管理改革场域中的局部秩序，是县政府、教育局、编办、人社局、财政局、学校、教师等行动者依托所拥有的资本及在场域中所处的位置，围绕着全县开展“县管校聘”管理改革进行策略性互动、博弈、协商与妥协后形成的一种暂时性状态。由于行动者自身的“自由余地”和行动的“投机性”，这种由多个行动者的互动所形成的局部秩序具有某种不确定性。场域中行动者间的利益多元以及行动者采取行动的不确定性，为“县管校聘”管理改革场域中旧秩序的瓦解及新秩序的构建埋下了伏笔，改革场域中的新秩序脱胎于旧秩序，是在旧秩序基础上发展起来的，同时也为下一个新秩序奠定了基础，“县管校聘”管理改革就是在一个又一个局部秩序的生成与发展的过程中持续推进的。

(二)“县管校聘”管理改革场域中局部秩序的生成机理

矛盾是事物发展的源泉与动力。场域中的局部秩序不是凭空产生的，而是源于场域中行动者间的互动实践，场域中行动者间的互动实践塑造并推动着局部秩序的发展与变更。县政府、教育局、财政局、编办、人社局、学校、教师等行动者间的互动实践是“县管校聘”管理改革场域中局部秩序生成的动力来源。其中，县政府、教育局、财政局、编办及人社局等行动者的互动实践形塑了“县管”秩序的基本形态；而教育局、学校、教师等行动者间的互动实践形塑了“校聘”秩序的基本形态。以上两部分共同构成了“县管校聘”管理改革场域中局部秩序的基本形态。

“县管校聘”管理改革场域中的局部秩序是正式制度与非正式制度交互作用的产物。一方面，国家层面颁布的法律法规以及各级政府出台的“县管校聘”政策等一系列正式制度，不仅奠定了“县管校聘”管理改革的基本格调，同时也是改革场域中行动者的主要行动依据。故而，由行动者的互动实践所形成的局部秩序，其形成与发展自然受这些正式制度的规约；另一方面，“县管校聘”管理改革还受到地方文化传统、风俗习惯、伦理规范、意识形态、校园文化等非正式制度的影响，这些非正式制度为“县管校聘”政策在基层执行中的变通行为提供了契机。非正式制度的运作增大了“县管校聘”政策执行的“弹性空间”，在一定程度上也能够弥补正式制度的不足，有助于“县管校聘”管理改革更好地在基层开展。总之，正式制度为“县管校聘”管理改革提供合法性保障，非正式制度则奠定“县管校聘”管理改革的合理性基础。

“县管校聘”管理改革局部秩序生成的一个重要前提条件，在于政府部门、学校、教师等行动者能够就当前改革达成一定的价值共识。毕竟，如果这些行动者对“县管校聘”管理改革的态度与认识分歧较大，改革将难以开展下去。行动者的价值共识建立在改革中的利益划分基础上。趋利是人类的本性，行动者在执行上级部门下达的改革任务外往往有着自己的利益考虑，彼此之间可能为了利益的争夺产生矛盾或冲突。“县管校聘”管理改革场域中局部秩序生成的关键，在于场域中行动者间的利益在一定时段内能够达到一种相对平衡的状态，私利和公益得到了合理的划分与界定，各行动者对改革中的利益划分整体上能够接受，进而凝聚一种改革价值共识，使得行动者之间大的矛盾和冲突暂时能够被压住，进而呈现一种相对和谐的局面。

“县管校聘”管理改革场域中局部秩序生成的三个条件并不是彼此割裂的，而是相互渗透、相互影响的。其中，多元行动者的互动实践是最为根本的因素，行动者价值共识的达成是在行动者互动实践的基础上实现的，正式制度与非正式制度对改革的影响也是以行动者的互动实践为中介的。同时，行动者价值共识的达成及场域内正式制度与非正式制度的交互作用反过来也会影响行动者的互动实践状况。此外，场域内正式制度与非正式制度的交互作用影响行动者价值共识的达成，而行动者价值共识的达成则反过来影响正式制度与非正式制度的力量对比。以上三者相互作用，共同促进了“县管校聘”管理改革局部秩序的生成。

五、局部秩序之于区域中小学教师管理制度变迁

局部秩序既是场域中行动者互动实践的结果，同时也是场域中行动者下一步采取策略性行动的条件和背景，“县管校聘”管理改革场域中生成的局部秩序影响“县管校聘”管理改革的走向与发展，进而对区域内中小学教师管理制度变迁产生重要影响。

(一)局部秩序助力区域中小学教师管理制度变迁

首先，局部秩序的相对稳定有助于改革平稳推进。任何改革都需要稳定的环境才能够顺利推进。“县管校聘”管理改革场域中所形成的局部秩序处于一种相对平稳、和谐的状态，县政府、教育局、财政局、编办、人社局、学校、教师等行动者间大的矛盾和冲突被暂时压住，就全县推行的“县管校聘”管理改革达成了一种默契，基本上能够做到各司其职，相互配合，有利于“县管校聘”管理改革工作的顺利开展。

其次，局部秩序有利于国家元场域了解社会场域制度实践的实际情况，促使国家元场域对原有的政策进行修改和完善，便于改革向良好的方向发展。“县管校聘”管理改革场域中形成的局部秩序类似于一面改革的镜子，为省级乃至国家层面相关部门了解改革的基层样貌提供了样板。当上级部门认为这种局部秩序与改革的目标相契合，有利于改革的持续推进时，就会出台相应的政策来巩固现有的局部秩序；当上级部门认为所形成的局部秩序与改革预期目标相差较远，或者这种局部秩序存在着较大的负向效应时，往往会对原有的政策和方针进行修改和完善，以便改革能够朝向预定的方向推进。

再次，局部秩序为区域内的教师管理制度变迁奠定了基础。“县管校聘”管理改革的最终结果是为了推动县域内教师管理制度变迁，将教师由“单位人”变为“系统人”。这种教师管理制度变迁不可能仅仅通过颁布几个政策文件就能实现，区域内教师管理制度变迁是在一个又一个局部秩序层层递进的基础上实现的。“县管校聘”管理改革中所形成的前一个局部秩序为后一个局部秩序的生成奠定了基础，后一个局部秩序是对前一个局部秩序的完善与发展，正是在这一个又一个局部秩序的接替发展中实现了区域内教师管理制度变迁。

(二)对“县管校聘”管理改革局部秩序的反思

“县管校聘”管理改革场域中所生成的局部秩序是改革的阶段性状态，其本身具有一定的局限性，容易使改革陷入一种“内卷化”状态，虽然持续投入时间、人力、物力和财力，但改革却陷入一种叠加缠绕的消极执行状态，并没有实质性的推进或带来显著的成效。

笔者在调研中发现，当前P县推行的“县管校聘”管理改革亦面临着“内卷化”的风险。从“县管”层面来看，财政局每年划拨给教育局的10万元改革资金并没有起到调动行动者(尤其是广大中小学教师)参与改革的积极性，那些从县城学校或优质学校流动到农村学校或薄弱学校的教师并没有获得相对满意的生活补贴，使得其对“县管校聘”管理改革存有一定的负面情绪，这也是P县中小学教师不愿意流动的一个重要原因。从“校聘”层面来看，P县教育局于2019年出台的留校新规定虽然缓和了教师与学校、教育局间的矛盾与冲突，更便于学校组织教师“竞聘上岗”工作的开展，却弱化了这项改革的力度，容易滋长改革的形式主义之风。再者，据P县的一些学校管理者和一线教师反映，目前P县每年组织一次的“竞聘上岗”活动过于频繁，不少教师丧失了对“县管校聘”管理改革的敬畏感，逐渐产生了一种麻木心理，这对“县管校聘”管理改革的持续推进极其不利。总之，在一个不能突破原有“范式”或总体性制度的制度变迁中，制度的演进就不可避免地会出现内卷化的结果，即一种不理想的制度演化形态，制度的变迁导致没有实际的发展和增长。

六、结语

中国基础教育改革的重点和难点在于县域层面的改革，县域是中国基础教育改革的主战场，同时也是矛盾频发、最容易出问题的地方。“县管校聘”管理改革可以看作基础教育改革的一个缩影，研究“县管校聘”管理改革的行动空间不仅有助于进一步优化地方“县管校聘”政策，而且对于窥探中国基础教育改革在县域层面的运作逻辑具有一定意义。在基础教育改革场域中，政府部门、学校、教师等行动者在自身利益的驱动下依托所具有的资本以及在场域中所处的位置遵循着不同的行动逻辑，行动者之间的互动实践对基础教育改革政策进行了再诠释，并最终决定了改革的走向以及改革的效果。基础教育改革要想顺利推进必须优化改革场域环境，需尽量兼顾改革场域中各行动者尤其是目标群体的利益，通过利益的整合来凝聚各方改革的价值共识，努力形成一股改革合力。同时，要加强制度建设，通过宏观调控合理引导场域中局部秩序的更迭，要警惕改革过程中由局部秩序引发的“内卷化”风险，这样才有助于基础教育改革深入推进。