大运河是国家治理能力的重要体现

倪玉平

中国是一个以治水闻名于世的国度。相继开凿的隋唐大运河与京杭大运河，是中华民族利用自然和改造自然的杰作，也是人类工程的伟大奇迹。大运河开凿之后，极大地便利和加强了南北间的物资文化交流。大运河同样是保障和维护国家大一统的重要手段和工具，与国家的治理能力息息相关。

一、大运河是保障首都物资供应的重要途径

在中国古代，首都具有极其重要的战略地位，对国家的安危举足轻重。开凿大运河的首要目的是保证漕运通畅，而漕运最重要的目的则是运送漕粮。

隋朝先后开凿山阳渎、通济渠、永济渠和江南河，使大运河纵向沟通海河、淮河、黄河、长江与钱塘江五大水系，确立了隋唐大运河由东南向西北走向的格局。唐高宗至唐玄宗前期，由于河南至关中运道险阻，朝廷常驻扎东都洛阳以便“就食”。唐中宗景龙三年(709)，关中大饥，米斗百钱，转运山东、江淮米谷更加艰难，“牛死什八九”，因此，有大臣建议迁都洛阳。唐中宗大怒，以“岂有逐粮天子耶”加以拒绝。话虽如此，却可以想见“就食”的观念深入人心。安史之乱后，藩镇割据，地方势力扼断运路，漕运一度中断。唐德宗贞元二年(786)，漕粮未达，禁军闹饷，其公开宣称：“拘吾于军而不给粮，吾罪人也！”德宗忧心忡忡，恰好江淮转运使韩滉送江南米3万斛抵达，唐德宗急至东宫告诉太子：“米已至陕，吾父子得生矣！”特意取酒庆贺，又遣中使谕神策六军，“军士皆呼万岁”。由此可见大运河通畅对朝廷安危的重要性。

北宋定都开封，南宋偏居临安，于漕粮运输均极为便利。自熙宁变法后，朝廷除保证600万石的年运量外，真、泗二仓还有数年储备。南宋漕运体系以临安为中心，采取官运为主、商运为辅的方式，运数大致仍为600万石。元代漕粮以海运为主、河运为辅，其中海运漕粮最多的一次为文宗天历二年(1329)，运送漕粮多达352万余石。同时，元朝通过先后开凿济州河、会通河、通惠河三条干道，最终确立了延续至今的京杭大运河由南向北的格局。

明成祖朱棣迁都北京，为保障北京的粮食供应，于永乐九年(1411)重修会通河和通惠河。明代漕粮的征收省份为南直隶、浙江、江西、湖广、河南和山东六省，最高数额达674万石，一般为400万石。随着大运河的贯通，来自全国各地的商船纷纷经大运河涌入北京，甚至远在广州的商品也出现在北京市场上。大量人口由南往北迁移，“都城之中，京兆之民十得一二，营卫之兵十得四五，四方之民十得六七。”正统十三年(1448)，北京城市人口已达到96万人。没有大运河的粮食供应，首都近百万的人口是无法生存的。

清朝定鼎北京，大运河的运输功能进一步受到重视。康熙曾言：“朕听政以来，以三藩及河务、漕运为三大事，夙夜厪念，曾书而悬之宫中柱上，至今尚存。倘河务不得其人，一时漕运有误，关系非轻。”可见，大运河及其漕运始终是康熙皇帝关注的重点。康熙二十年(1681)时，北京地区人口已有164万余人。到了18世纪，北京城市人口进一步增加。法国年鉴学派大师布罗代尔认为，北京城市人口远远超过当时欧洲最大的城市伦敦。他引用马加良恩斯神甫的话：

这座城市居民数量之多，我不敢说出确数，说了也无法相信。旧城和新城的每条街巷，无论大小，无论位于中心还是僻处一隅，莫不住满了人。各处人群之拥挤，我们欧洲只有集市上和宗教游行时的盛况差堪比拟。1793年北京的面积远不如伦敦，但人口是伦敦人口的二到三倍。

除了漕运，大运河还要运送一些特殊的贡品，如鲥鱼、杨梅、枇杷、槟榔等江南新鲜物品，这些是明清皇帝与宗室喜欢享用的食品，运送的船只称为“贡鲜船只”。朝廷每年还要通过大运河往北京输送大量的铜、木材、瓷器及丝织品。利玛窦曾说：“无数为朝廷运送物品的船只来到北京……所以人们说北京什么也不生产，但什么也不缺少。”大运河保证了首都的物资供应安全。

二、管理大运河是国家行政体系的有机组成部分

为保障大运河和漕运体制的安全，历朝历代都建立了以河工和漕运为主体的官员机构，成为中国传统官僚行政体系的有机组成部分。这也是中国古代国家治理水平的重要体现。

西汉时期即设都水使，后多次改名。隋仁寿元年(601)，改都水台为都水监，负责治理运河的职能。在漕政方面，唐代政府机构膨胀，粮食需求急增，朝廷常令宰臣兼转运使，并责成沿河县令各负漕运之责。北宋对运河进行系列整治，创建复式船闸，加之漕运路线缩短，使得运输能力大增。宋代设三司使总领漕政，各路转运司负责征集，发运司负责运输。专职的漕运机构包括：东南六路发运司；黄河三门白波发运司；京东、京西南辇运司及催纲组织。其中，以东南六路发运司最为重要。

元代运河管理趋于完善。中央设有都水监作为最高水利管理机构，统领全国水务，后都水监先后并入工部、大司农寺和中书省。都水监下设各处河道(渠)提举司，派出机构则有分都水监与行都水监，其在国家行政机构体系中的地位逐步升高。元代还设置管理船闸的专官，确保了船闸的正常运转。在漕运方面，元代江淮都漕司负责江南至瓜州(今扬州)段，京畿都漕运司接收前司漕粮，负责中滦(今河南封丘南)至大都粮运。两司均设主管官运使2人，下又设同知2人、判官2人、经历和知事各1人。又各于关键地段设行司、分司，以求上下衔接。

明成祖迁都北京，为顺利转运江南漕粮，建立了一套严密的漕运制度，并通过浚深会通河、罢海运等方式，使明朝成为河运的成熟时期。成化七年(1471)，明廷任命王恕以刑部左侍郎总理河道，使运河管理的总体架构得以确立，并在历次河道治理过程中发挥了重要作用。在漕运管理方面，明廷初置京畿都漕运司，以漕运使主之，后废漕运使，置漕运府总兵官。景泰二年(1451)，设漕运总督，与总兵同理漕政，均以淮安为衙属，分别负责瓜洲至淮河、淮河至天津段事务。漕运总督还兼任淮扬四府三州巡抚，一度加带提督军务、管河道等衔。漕运总兵之下设有协同督运参将1人，下设13个漕运把总，101个漕运卫所。明代共有运军127600人，运船11700只，专职漕粮运输。在地方，以府佐、院道和科道官及县总书等掌本地漕事。户部和漕府派出专门官员主持各地军、民粮船的监兑和押运事宜。州县以下由粮长负责征收和解运。粮长下设解户和运夫，专供运役。

清代是大运河管理体系的集大成时期。顺治元年(1644)设河道总督，驻山东济宁。康熙十六年(1677)，因江南河工紧要，河督移驻淮安清江浦；四十四年(1705)，山东河道事务由山东巡抚兼管。雍正二年(1724)，以河南堤工紧要，设副总河一人，管理河南河务，仍驻济宁，专管北河事务。四年(1726)，山东河务改由副总河兼管；七年(1729)，改总河为总督江南河道，副总河为总督河南、山东河道，分管南北两河。八年(1730)，又因直隶河工紧要，增设河道水利总督，驻天津。乾隆二年(1737)，裁直隶河道水利总督，河道归直隶总督兼领，且加“兼理河道”字样。此后，副总河时有增减，但整个河务系统已基本确立，即全国共有北河、南河、东河三河道总督。其中，北河由直隶总督兼管，南河由漕运总督兼管，东河则专任，称“河东河道总督”，与漕运总督同为正二品，并兼兵部侍郎右副都御史衔，与各省巡抚的品秩和兼衔相同，总体目标是治河保漕。同知、通判的官署为“厅”，州同以下官员的官署为“汛”，这些官署都设在治河紧要地方，一旦决口，便可全力堵塞；平时开展日常事务(如检查河兵的挑土、种柳等)也较方便。河道总督也如各省督抚一样，拥有直辖军队，名为“河标”，负责河工调遣、督护、守汛、防险及疏浚之事。河兵人数屡有变更，根据光绪《大清会典事例》可知，清代最后的河兵数为13719名。

在漕政方面，清代专设漕运总督驻淮安，统领漕政，凡收粮起运，过淮抵通，“皆以时稽覈催趱，综其政令”。漕运总督亦统辖有绿营官兵本标及分防各营，称为“漕标”，专司催护粮船事宜。总督之下为各省粮道，掌本省粮储，辖所属军卫，遴选领运随帮官员，并坐守水次，监督和验明漕粮兑换、面交押运官，随船督行至淮安，呈总督盘验。粮道之下有管粮同知、通判和押运同知、通判，均为地方佐贰，前者专司漕粮监兑，后者专司漕船押运。清朝设卫所运漕，卫所官兵给以屯田，专司领运，毋许混入民籍，5年一审，由粮道掌其事。领运按船分帮，每帮以卫所千总1-2人领运，武举人1名随帮效力。为确保漕运无误，于淮安、济宁、天津、通州运河沿线设置巡漕御史，稽查本段漕运。此外，淮安、淮北沿河置有镇道将领，以催促入境漕船前行。在镇江与瓜州的南漕枢纽处，由镇江道催促，总兵官(后改为副将)巡视河岸，协同督促漕船过江。河道总督和各省巡抚负责催趱漕船挽运，征收漕粮由州县官员负责。漕粮北上，专设押运官员和领运官。漕粮抵京通，由仓场侍郎、坐粮厅科道官、大通桥监督、仓监督等官员监收。通过这些方式，河督、漕督和各级地方官员彼此监督，在很大程度上杜绝了营私舞弊。

三、大运河是维护国家大一统的重要手段

有效发挥大运河在财政、经济和政治方面的作用，对于维护大一统政权的稳定至关重要。

大运河是维护政权稳定的有力手段。朝廷的政令通过大运河快速向南方各省发布，南方大员也经大运河把治理信息源源不断地向中央汇报。“东南之地河道繁多，例设水驿”，设水驿最重要的目的是“奏牍、公文俱归递送，欲使之从速而不至失误也”。江苏、安徽、浙江、湖北、湖南、四川、广东、广西等省的水路四通八达，均设船以供差使。军队是维护王朝统治的柱石，运河是明清时期调防军队的重要通道，尤其是派军队前往江南地区，大运河一直是首选。

康熙帝南巡和乾隆帝南巡是清代政治史上的重要事件。两位皇帝先后12次南巡，对于稳定江南政局，巩固国家统一起了重要作用。每次南巡都要跨越直隶、山东、江苏、浙江四省，往返水陆3000余公里，历时100余日。康熙帝、乾隆帝在南巡过程中，都以视察民情、治理河道为重要任务。为笼络江南士人，康熙十八年(1679)、乾隆元年(1736)，分别举行博学鸿儒与博学鸿词考试，极大消弭了汉族士大夫的反满思想，促进了满汉统治阶级的合流。康熙帝和乾隆帝还多次在南巡时召试诸生，给予功名，对于江南士人认同清王朝统治同样发挥了积极作用。

唐宋以后，经济重心南移，政治中心、军事中心与经济中心分离，于是不得不依靠大运河来维持总体平衡。随着社会经济的发展，大运河及漕运所承担的财政功能越来越多。明清时期，人口膨胀，环境问题逐渐凸显，水旱灾害频发。截漕赈济是国家宏观调控的一种手段，也是朝廷应对社会危机的应急措施。源源不断的漕粮成为朝廷赈灾和稳定市场供应的重要手段。清代用漕粮赈济和平粜米价的数额非常巨大，康熙朝为214万石，雍正朝为290万石，乾隆元年至三十二年间达1320石。同时，为平抑粮价，朝廷还常常采取过往粮船免税的措施，以激励商人将粮食运往粮食短缺地区。为防止商人将免税粮食运往其他地区销售，在到达销售地时，需要获得加盖印章的凭据，等到返回时才能顺利通关。

大运河对中外交流也发挥了重要作用。明清时期，西方传教士大量来华。利玛窦从南京坐船沿大运河前往北京，沿途经过许多城市，留下《利玛窦中国札记》一书。日本、朝鲜也有许多使臣、官员、商人从杭州前往北京，其中最著名的是朝鲜官员崔溥，他从杭州到北京，回到朝鲜后写下了《漂海录》，其中有许多关于运河的记载。大航海之后，西方人不断来到中国，大多经由大运河与朝廷进行交流。荷兰使臣约翰·尼霍夫，英国使臣马戛尔尼、斯当东、阿美士德等人经运河返回南方出海，大运河给他们留下了深刻印象。《荷使初访中国记》《英使谒见乾隆纪实》《阿美士德使团出使日志》等，成为今天研究中外关系及大运河的重要史料。

简言之，大运河为中华文明的延续和大一统国家的治理做出了重大贡献。2014年6月22日，卡塔尔首都多哈召开的第38届世界遗产大会上宣布，大运河项目成功入选世界文化遗产名录，成为中国第46个世界遗产项目。当前，党和国家把大运河建设提升为国家战略，完全有理由相信，大运河的明天一定会更加美好。