2022年中期选举将如何影响美国对外政策

陈佳骏

就目前来看，美国民主党预计将在2022年中期选举中保持国会参议院多数席位，共和党人则极可能赢得众议院多数党地位。这意味着拜登执政两年来，脆弱的“政府三重奏”（government trifecta，指同一政党同时控制行政机构和立法机构的两院）将被“分裂政府”（divided government，指一党控制行政部门，另一党控制立法机构的一院或两院）所取代。“分裂政府”在美国并不是什么新鲜事，自二战结束以来的77年间，华盛顿有45年处于这种状态。从历史经验看，新的“分裂政府”短期内不会造成美国对外政策的激进转变，政党内部结构的动态变化才是决定未来美国对外政策走向的关键。

近几十年来，美国的国内意识形态愈发极化。随着参议院将“冗长辩论”作为一种杯葛议事的常规手法，“分裂政府”在外界看来往往意味着政治僵局的生成。那么，若中选后美国再度出现“分裂政府”，拜登政府的对外政策是否也会陷入僵局？

答案可能是否定的。二战后，美国国内形成了“党争不过海”（ended at the water’s edge，又译“政治止于水边”）这个政治俗语，指的是两党即使在国内政治斗争中斗得你死我活，也能在国家安全问题上相互找到立场相近的盟友，发出统一的声音。在冷战的大部分时间里，两党各自的“鹰派”和“鸽派”都能分别站到一起。

拜登执政后的议程本应植根于否定特朗普的“美国优先”政治遗产和恢复所谓“多边秩序”，但不难发现在实际操作中拜登与特朗普的议程颇为相似，特别是在对外政策方面。例如，拜登的“中产阶级外交政策”将美国外交与国内和平、安全和繁荣联系在一起，实则是特朗普强调美国利益高于其全球承诺的“改装版”。特朗普执政末期，在没有与美国的北约盟友进行协调的情况下与阿富汗当时的政府达成美军自阿匆忙撤军的协议，拜登上台后继续执行，最后的混乱撤退成为一场“战略灾难”，拜登也为此付出政治代价。在对移民和边境政策问题上，拜登没有表现出任何立即做出改变的紧迫性。同样，他姗姗来迟地取消了对欧洲钢铁和铝进口的争议性关税，却不肯取消特朗普时期向中国产品加征的关税，甚至还不断抛出话术、采取措施，加剧美国与中国的“战略竞争”，包括搭建排斥中国的芯片供应链和挑动台海和平的脆弱神经。

国会两党的对外政策“鹰派”正在将乌克兰危机、台湾问题等置于话语权的绝对主导地位，展现出高度的协同性。以美国“国会代表团”（CODEL）为例，围绕乌克兰危机，今年出访的两党CODEL有四个，分别是4月参议院两党代表团访问巴尔干半岛；6月参议院情报委员会两党代表团访问芬兰、拉脱维亚和土耳其，参众两院两党代表团出席北约峰会；7月众议院两党代表团访问乌克兰并与乌总统泽连斯基会面。围绕台湾问题，今年更是已有多达32名国会议员窜台，包括4个两党代表团，系2013年以来最多。

由此可见，即使拜登和特朗普有着截然不同的风格，国会两党又围绕国内政治议题激烈“扭打”，两党对外政策的延续性和协同性却不是那么容易因政党更替而发生根本性改变。

2022年6月9日，美國国会负责调查2021年1月6日国会大厦受冲击事件的专门委员会举行系列公开听证会的第一场会议。

但是，在宏观层面对外政策的确定性中，仍然存在中微观层面的不确定性，这主要反映在政党内部结构的动态变化中，特别是如果共和党在本次中期选举中能够赢得一院甚至两院的话。

就共和党而言，其对外政策派系分野从未像今天这般鲜明。美国企业研究所学者科林·杜克曾把共和党的对外政策分成三大派系：“积极行动派”（activists）、“强硬派”（hardliners）和“不干预主义派”（non-interventionists）。“积极行动派”信仰“美国至上”，因而主张建设海外基地、打造强大军队、实施对外援助；“强硬派”也支持建立强大军队，要求对美国遭遇的“国际威胁”采取“惩罚性态度”，但对全球治理、多边主义敬而远之；“不干预主义”派则反对“无休止战争”，对外交妥协持开放态度，呼吁撤销美国对海外的军事承诺，认为美国军事同盟体系的麻烦大于好处。但如今，“不干预主义派”越来越多地指那些所谓的“新右翼孤立主义者”。他们虽然也反对“无休止战争”，但强调有必要更强硬地解决他们所认为的“美国的更大外部威胁”，即，“与中国的战略竞争”和美墨边境安全。

在2022年中期选举中，最典型的“新右翼孤立主义”代表分别是俄亥俄州和亚利桑那州的共和党国会参议员候选人J·D·万斯和布莱克·马斯特斯。在乌克兰危机背景下，他们高调宣扬内向型的对外政策主张，万斯多次抨击美国对海外承诺的“财政激励”，将乌危机的升级与失控归咎于美国“愚蠢的能源政策和国防承包商”。

自今年3月以来，美国国会已先后三轮批准了总额超过660亿美元的对乌克兰经济和军事援助，反映了国防“鹰派”取得的一些胜利，但投下反对票的共和党“不干预主义派”也不在少数。今年5月，总额400亿美元的乌克兰补充援助在国会通过时，57名共和党众议员、11名共和党参议员投了反对票。

事实上，像万斯一样发誓不会协助乌克兰的共和党候选人，是当前共和党“反干预主义情绪”的集中反映。过去15年，共和党选民发生了两点显著变化：一是阿富汗和伊拉克战争的记忆令越来越多的人对美国在海外四处介入冲突产生怀疑；二是选民更多地受到福克斯新闻主播塔克·卡尔森的影响，后者掌握了右翼谈论俄乌问题的舆论主导，日益控制右翼对外政策的意识形态光谱。可以预见，中选后国会共和党右翼势力将进一步壮大，由共和党控制的众议院多数也可能比之前更加保守。这意味着，共和党选民的“不干预主义”情绪将会使共和党整体对外政策倾向朝着“不干预主义”派系加速偏转。

如果共和党再次控制国会众议院多数，“效忠于”特朗普的共和党新右翼将比当年“茶党”带来的颠覆性效应要大得多。这些共和党人大多都宣扬特朗普的狂热阴谋论或者“2020年大选被盗”论。更重要的是，他们都将特朗普的“不干预主义”与对华强硬政策以及对“圣战恐怖主义”、拉美“反美主义”的强硬态度，还有削减美国国防开支的立场，结合在一起。

出面控局的将是现在的少数党领袖凯文·麥卡锡，他被广泛视为下任众议长的唯一人选。在他之前的两任共和党众议长是约翰·博纳和保罗·瑞安，他们在任时都充当着对冲共和党极右翼的关键力量。但是，麦卡锡并不以立法或管理党团能力著称，而是被视为一个控制力更弱，且更愿屈服于极右翼以获取政治权力的人。相比遏制新右翼，麦卡锡更可能做的是，找一些能产生“明星效应”的事情，来分散新右翼的注意力。对拜登政府开启“班加西式”调查（2012年9月11日晚，美国设在利比亚重要城市班加西的大使馆遇袭，由于白宫处置拖延，造成包括美国驻利大使在内多人未能及时得到救助而遇难。事后，美国国会设立“班加西事件调查委员会”，耗时两年于2016年公布调查报告）无疑是最有可能的选项。麦卡锡9月下旬公布名为“对美国的承诺”的中期选举议程，其中一项便是要追究“政府的责任”。

调查的范围可能包括南部边境移民危机、阿富汗撤军、拜登之子亨特的商业内幕交易以及新冠病毒起源，等等。理论上，其中任何一项都可以作为未来共和党掌控的众议院对拜登政府开启弹劾程序的基础。在第117届国会中，众议院新右翼共和党人已经提出14项弹劾拜登及其政府成员的决议。虽然严格意义上讲这些调查针对的都是美国国内政治问题，但调查议题本身均牵涉对外关系，因而势必会影响到美国对外政策走向。

国会民主党更难夺回对外政策主导权，不仅是因为人数上的劣势，更是因为面临精通国家安全和外交事务众议员“流失”的风险。本次中选，一部分民主党议员即将退休，另一些议席处在摇摆状态。即将退休的国会议员中有四人是众议院军事委员会成员，包括罗德岛州的詹姆斯·朗之万、田纳西州的吉姆·库珀、加利福尼亚州的杰基·斯皮尔，以及9月率团窜台的佛罗里达州的斯蒂芬妮·墨菲。军事委员会中的另外五人则面临极为激烈的连任竞选，包括康涅狄格州的乔·考特尼、密歇根州的艾丽莎·斯洛特金、弗吉尼亚州的伊莱恩·卢里亚、缅因州的贾里德·戈尔登，以及8月随众议长佩洛西一同窜台的新泽西州的安迪·金。与此同时，三名众议院外交事务委员会民主党成员——弗吉尼亚州的阿比盖尔·斯潘伯格、新泽西州的汤姆·马林诺夫斯基和宾夕法尼亚州的克里西·赫拉汉也都是共和党重点挑战对象。

如果国会民主党人的国安和外交“大脑”在本次中选中全线溃败，那么国会制定对外政策的主导权将更加让与共和党。这将会是未来很长一段时间的常态，因为民主党内没有对外政策派系生力军迅速“顶上”，更何况新生代民主党人也多为追随伯尼·桑德斯的激进左翼，同为主张结束“无休止战争”的“不干预主义者”。

因此，未来国会的对华政策铁定将由共和党主导。由于共和党已将对华超强硬列入其“政纲”，中美关系将会面临更多不确定性。不过也有并非铁板一块的地方，“新右翼孤立主义者”虽然呼吁更多关注中国，但反华对他们来说更像是一种“风格”而非实质。以近年来崛起的众议院亲特朗普派系“MAGA小分队”（MAGA是特朗普著名政治口号“让美国再次伟大”的英文缩写）为例，他们在对华议题上有大量的指手划脚，但几乎没有采取任何实质性的立法努力。相比而言，共和党的对外政策“积极行动派”则在为增加国防预算而努力，关键招术之一便是推动对中国采取极端强硬立场，相应提出更多实质性和更具危害性的涉华立法。未来，“积极行动派”会继续利用针对中国的实质性举措来对冲“新右翼孤立主义”不断扩大的影响，“积极行动派”与“新右翼孤立主义”在对华政策上的“貌合神离”将会是一大看点。