浅析三峡水库综合管理工作

郭崇炎

摘 要：三峡工程是迄今为止世界上规模最大的水利枢纽工程和综合效益最广泛的水电工程，具有战略地位高、管理协调难度大、管理专业性强和生态环保压力大等特点。通过梳理近年来三峡水库综合管理有关工作，总结相关经验，结合转入正常运行期后的最新工作动态，提出三峡水库综合管理未来工作走向及建议，以期为其他水库管理工作提供借鉴。

关键词：三峡水库；综合管理；经验总结；工作走向

中图法分类号：TV697                                             文献标志码：A

三峡工程作为治理和开发长江的关键性骨干工程，具有防洪、发电、航运等巨大综合效益。三峡水库作为全国最大的狭长河道型水库，管理内容复杂，管理任务艰巨。各级水库管理部门根据三峡水库特点，持续开展了多年综合管理工作，取得了显著成效，保障了三峡水库安全有效运行和综合效益发挥，保护了水环境和生态安全，促进了库区资源可持续综合利用，推动了百万移民安稳致富和库区经济社会发展。在《长江保护法》实施的新背景下，在三峡水库转入正常运行期的新起点，对三峡水库综合管理工作进行梳理总结，可为相关研究及工作提供参考。

1 三峡水库综合管理内容、范围及体制介绍

三峡水库综合管理包括水库综合调度与管理、水环境质量与安全、生态保护和建设、消落区土地使用管理、水库资源开发利用和管理、生态及环境监测和科学研究、灾害和突发事件应急系统建设与处置以及库区社会稳定与发展等内容。

三峡水库综合管理范围主要涉及水域岸线空间和陆域涉水空间。水域岸线包括三峡水库的水域、消落区及过渡区域。三峡水库的水域空间随着三峡水库的运行调度而产生变化，三峡水利枢纽上游控制流域面积约为100万km2，占整个长江流域面积的56%。随着三峡水库的运行调度，在防洪限制水位145 m和正常蓄水位175 m将形成涨落幅度高达30 m的消落带。在正常蓄水位以上，移民迁建线以下的区域为过渡区域。陆域涉水空間主要指库区范围内移民迁建线以外的区域，包括库区内的自然保护区、湿地公园、饮用水水源保护区、风景名胜区、地质公园等区域[1]。

三峡水库综合管理涉及地域范围较广、管理内容涉及部门较多，三峡水库管理部门综合部门管理、属地管理两种管理类型的特点，创造性地实行了“中央统一领导，国务院有关部门监督指导，湖北省、重庆市具体负责”的体制[2]，为有效实施三峡水库综合协调管理工作创造了良好条件。

2 三峡水库综合管理工作特点

（1）管理协调难度大。一是三峡水库管理范围主要包括重庆市和湖北省的多个区（县），相关部门涉及水利、环保、卫生、交通、国土等以及国家有关部门行业管理机构、长江流域管理机构、三峡集团公司、三峡工程规划设计与施工等单位，管理单位之间存在一定程度职能交叉，职责界限模糊。二是三峡水库担负着保护长江中下游地区防洪安全的责任，不仅掌握着库区经济发展的命脉，也影响着长江中下游各省市经济发展。三峡水库管理需要统筹协调多方面的关系，形成跨行业、跨部门和跨区域综合协调管理机制，管理协调难度大。

（2）管理专业性强。三峡工程在流域控制面积、防洪库容量、水电装机容量、通航建筑物规模、移民搬迁数量、工程建设规模、工程投资总额、资金筹措范围等多方面创造了中国乃至世界之最。涉及水文、水质、地质、环保、航运等多个专业技术领域，与人类活动和经济发展密切相关。其中，如水环境保护管理包括水污染治理、漂浮物清理、船舶流动污染源防治、农村面源污染治理、生态环境建设与保护，航运管理包括航道整治、港口码头建设、航运安全管理，水库资源开发利用的管理和协调包括水域、库岸保护、消落区、生物多样性保护、旅游开发等多方面内容，专业领域跨度大，专业性强。

（3）生态环保压力大。三峡工程建成后，随水库年度运行在库区两岸形成垂直落差30 m的永久性消落带，涉及岸线5 711 km。作为因蓄水而新生的生态系统，三峡水库消落区具有生态脆弱性和影响广泛性的特点，这也是三峡水库综合管理的重点与难点[3]。三峡水库消落区生态环境质量直接影响两岸陆地生态环境和水库水体环境质量，一直受到社会各界的高度关注，具有极其重要的经济、社会和生态效益，是长江大保护需解决的问题之一。在流域经济社会快速发展以及全球气候变化的影响下，三峡工程对生态环境影响的复杂性将更加凸显，三峡水库生态环境保护压力也将随之加大[4]。

3 三峡水库综合管理工作主要成效

（1）保障工程综合效益发挥。三峡水库管理工作中最重要的一点就是要保障三峡工程综合效益的发挥。三峡水库有关管理部门密切合作，妥善解决了三峡工程运行调度中的矛盾与问题，保证了工程安全运行，维护了库区人民生命财产安全，消除或缓解了兴建水库对生态与环境带来的不利影响，保障了三峡工程防洪、发电、航运、供水等巨大综合效益发挥。防洪效益方面，在数次面对中下游区域性大洪水时，有效控制下泄水位，保证了长江中下游的防洪安全，减轻了下游干支流地区的防洪压力，降低了防汛成本。发电效益方面，2017年1月三峡电站累计发电量突破1万亿kW·h，其中，2014年发电量达到了988亿kW·h，有效缓解了华中、华东地区及广东省的用电紧张局面，为电网的安全稳定运行发挥了重要作用。与同规模的火电站相比，三峡电站每年可减少排放二氧化碳1亿t，为节能减排作出了突出贡献。航运效益方面，三峡工程从根本上改善了长江宜昌至重庆段660 km航道的航运条件，万吨级船队可直达重庆，三峡船闸自2003年6月投入运行以来，过闸船舶货运量持续高速增长，有力促进了长江航运的快速发展和沿江经济的协调发展。

（2）改善三峡水库生态环境。三峡工程自开工以来，国家高度重视库区的生态建设与保护，相继制定并实施了水污染整治、环境保护、库周绿化等方面规划[5]。十多年来，除在三峡水库干支流建立水质监测网外，三峡库区各区县还加大水质保护力度，从漂浮物清理、取缔网箱养鱼，到水土保持、治理点面源污染等方面采取了一系列保护水质的措施。水库管理部门结合库区实际，在库区建成并投入运行一批污水及垃圾处理项目，提高废物处理能力。同时，三峡库区关闭所有规模以下的造纸、制革、农药、染料等污染严重的企业，对部分企业进行技术改造，实现工业废水达标排放，按规定处理和堆存固体废物。此外，三峡水库运行船舶需按要求安装油水分离和弃物接收等废物处理装置，使库区船舶油污水处理率和达标排放率分别提升至90%和82%以上。沿线设立了船舶垃圾接收点，由油污水和垃圾接收单位集中管理[6]。三峡水库自2011年开始实施生态调度，水文、水力学条件适合“四大家鱼”繁殖，有效降低了工程对鱼类繁殖的影响。

（3）促进水库资源可持续综合利用。三峡水库管理机构坚持“生态环境保护优先，科学合理开发利用”的原则，积极协调各级政府加强对三峡水库生态环境保护的监督管理职能[7]，制定水库可持续综合利用规划，采取综合管理措施，强化三峡水库库容、消落区、岸线等方面管理，促进水库资源的保护与开发利用。一是高度重视三峡水库库容保护与管理，依法规范库容利用行为，协调处理好库容保护与利用资源功能的矛盾，保障水库良性运行。二是编制三峡水库岸线利用管理规划，细化水库岸线有关管理办法，促进岸线资源有序开发和合理利用，更好满足经济社会发展不同层次的需求。三是出台一系列管理办法指导消落区管理工作，严格保护区、生态修复区和综合治理区管理，并做好保洁和清漂工作，加强季节性耕种的监督管理。

（4）助推移民安稳致富和库区经济社会发展。水库管理部门根据三峡库区资源禀赋、生态环境，调整优化库区产业结构，促进生产力发展，改善移民群众生活；采取多种措施努力提高移民群众科技文化素质，逐步增强移民自我发展能力。在一系列政策推动下库区城镇化率逐步提高，城市功能和辐射能力持续增强，城（集）镇迁建不仅整体恢复了原有社会经济生活功能，还有效改善了社区基础设施和公共服务设施，库区城镇化建设实现快速发展。

4 三峡水库综合管理经验总结

（1）制度建设是保障。三峡水库自建设以来就受到中央与地方各级领导的高度重视，这为各项管理政策的制定与实施提供了有力保障[8]。针对三峡水库管理中出现的难点，各级管理机构出台了一系列法律、规范性文件以及技术标准，指导各项工作的有序开展。其中，针对水库管理中的库容管理、消落区管理、水污染防治、库区生态屏障建设、试验性蓄水安全监测与防范，国家印发了专门的规范性文件，作出了详细的规划和要求。如2004年国务院办公厅发布的《关于加强三峡工程建设期三峡水库管理的通知》，是建设期三峡水库管理的基本文件。湖北、重庆两省（市）及库区有关区县作为三峡水库管理主体，也结合自身实际制定了一系列行之有效的管理办法。目前，两省（市）正在积极推进三峡水库消落区管理办法的修订、三峡水库管理划界和三峡水库管理立法调研等工作，进一步完善三峡水库和消落区管理制度体系。

（2）水质安全是核心。三峡水库既是长江中下游重要的生态屏障和水源地，也是我国淡水资源战略储备庫。同时，三峡库区是生态环境脆弱地区，各级水库管理部门积极开展水污染防治、水土流失控制与治理、农村面源污染、船舶流动污染源防治、175 m蓄水库底清理、漂浮物清理等工作，有效遏制水库周边水土流失、阻滞泥沙、过滤污染物、净化水体，切实保障了三峡库区生态和水体安全，促进了库区可持续发展。

（3）试点示范要先行。2003年，原国务院三峡办开展了“7+1”试点示范项目，经过多年的实施和探索，目前已形成了较为完善的试点示范管理模式。湖北省、重庆市政府针对各个地区的项目特点及实际管理情况，持续探索适合的项目建设模式。如奉节县朱衣河胡家坝消落区生态环境整治工作应用了BT融资模式，将建成后的土地作为抵押资源，不但确保了工程的有效实施，还能减少建设方面的后顾之忧。云阳、秭归等地实施了“集体+农户”“政府+农户”等多种管理方式结合的统一管理模式，充分激发了农户的参与积极性，确保了项目实施的效益。试点示范模式的开展推动产生了一批先进技术、模式、机制和政策措施，为全面实施三峡生态环境建设与保护工作奠定了基础。

（4）科研监测是支撑。水库管理部门从2000年起积极开展对水库蓄水后的水文、水资源、水土流失状况、生物多样性、泥沙淤积、航道整治等多方面研究，推广应用了一批库区生态环境安全保护、生态经济系统重建、生态环境控制对策等方面的实用环保技术，有效推进了库区生态环境保护持续发展。从2005年起，各有关部门围绕三峡库区已陆续设立了32个专业监测站，监测内容涉及水质、陆生与水生动植物、大气、土壤、生态、环境、城集镇安全、水库综合管理等方面。2018年机构改革后，水利部三峡工程管理司结合三峡工程管理工作实际，对运行多年的三峡工程生态与环境监测系统进行了优化调整，构建了更为全面的三峡工程运行安全综合监测系统，监测工作朝着智能化、精准化的方向不断迈进。

（5）监督监管是保证。三峡水库管理部门坚持每年春季开展巡库检查工作，协调组织交通运输部、农业农村部、生态环境部、三峡集团公司、中国环境科学研究院、长江水利委员会等部门和单位，并邀请有关专家，对关系三峡水库正常运行的工程进行调研、检查，提出意见和建议。充分发挥审计、稽查和移民资金监督网的作用，强化对涉及水库管理的工程建设资金、移民补偿资金、后期扶持资金、地质灾害防治资金、产业发展基金等的监督，推动违规问题的整改落实，确保资金安全有效使用。同时，水库管理部门主动加强社会监督，提供相关信息，认真办理人大、政协提案，及时发布三峡水库环境监测公报，依法保障公众的知情权。三峡水库管理部门还引入社会监督机制，提高工程项目和规划政策评估咨询的社会参与度和透明度，鼓励公众参与监督违法违规行为，不断提高水库管理的民主化、科学化水平。

5 新时期加强三峡水库综合管理有关建议

2020年11月三峡工程转入正常运行期，三峡水库进入常态化、规范化管理阶段。2021年3月《中华人民共和国长江保护法》正式实施，2021年8月水利部发布了《水利部关于印发加强三峡工程运行安全管理工作的指导意见的通知》，对做好新时期三峡水库管理监测工作提出了新的要求。着眼“大时空、大系统、大担当、大安全”，围绕强化三峡工程自身安全以及防洪、供水、生态等功能安全管理这一重要目标[9]，对新时期三峡水库综合管理工作提出如下建议。

（1）积极推进水库立法工作。三峡水库综合管理涉及《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》等普适性法律法规近四十项，但专项制度仅有2008年水利部出台的《三峡水库调度和库区水资源与河道管理办法》（2017年修订），且由于该办法仅为部门性规章，法律层级较低[10]，因此水库综合管理人员在实际管理过程中困难重重。考虑到三峡水库综合管理的战略性、长期性、系统性，相关部门依然需要根据新时期三峡水库管理的背景变化，出台相应的三峡水库管理实施细则，逐步完善相关管理文件，确保管理活动的开展和管理措施的落实都有据可循[11]。同时，可依托《长江保护法》等有关文件的施行，针对三峡水库制定专门的《三峡水库综合管理条例》，根据三峡水库综合管理的相关职责范围，成立专门的水库综合管理动态监测及执法机构，实现对三峡水库的统一管理、调整、指导、监督、控制。此外，可构建库区预警与应急系统，形成畅通预警及响应制度，提高水库管理制度化、程序化水平。

（2）加强水库生态体系建设。水库生态体系关系到三峡水库水资源保护工作的顺利进行，水库生态体系建设需要考虑生活污染、工业污染、小流域污染、流动污染治理等内容。因此，建议强化对各项生态环境保护措施的落实力度，做好对环境影响的评价工作，确保每项环境污染治理措施顺利实施。不断完善消落区土地利用、污染治理、水质监测、漂浮物清理等工作规划，使生态保护工作有序进行。持续加强水库生态保护宣传教育，提高当地居民的生态意识，为三峡水库生态管理提供良好的社会氛围，推动群众参与水库生态体系建设。

（3）持续开展课题研究。在水利部三峡工程管理司组织指导下，依托长江水利委员会和中国水利水电科学研究院等相关技术单位，三峡工程运行安全综合监测系统自2018年以来持续开展三峡工程运行安全综合监测。其前身为1996年即开始运行的三峡工程生态与环境监测系统，26年持续监测积累了大量监测数据。建议在持续做好监测工作的同时，深度挖掘监测数据价值，深入开展枢纽运行安全、水资源、水环境、水生态、水土保持、库区经济发展和长江中下游影响等方面的研究工作，用科研成果和监测数据科学指导三峡水库综合管理工作。

（4）落实水库管理专项资金。稳定的资金来源是持续有效开展三峡水库综合管理工作的前提，建议广辟资金来源，如可运用国家对一些公益性项目的扶持政策，实行“以水养水”的运营模式。探索建立水资源有偿使用和生态补偿制度，按照“谁受益谁补偿、谁污染谁付费”的管理思路建立奖惩机制。此外，还可尝试从中央财政、三峡工程发电收入和受益地区收取的水费中按一定比例提取三峡水库生态补偿基金，专项用于水库生态环境保护和生态补偿，持久保障三峡水库综合管理工作有效开展。

参考文献：

[1]王冠军，戴向前，李发鹏，等.三峡工程水生态空间管控范围分析[J].水利发展研究，2021，21（12）：19-21.

[2]张业刚.三峡水库试验性蓄水期综合管理的总结及思考[J].长江技术经济，2020，4（4）：10-13.

[3]孙海兵，雷勇，田志超.三峡水库消落区综合治理探讨[J].水利科技与经济，2010，16（6）：623-624，628.

[4]段跃芳.基于生态安全的三峡水库管理创新研究[J].重庆三峡学院学报，2010，26（1）：1-6.

[5]郑守仁.三峡工程水库大坝安全及长期运用研究与监测检验分析[J].长江技术经济，2018，2（3）：1-9.

[6]鄭守仁.三峡工程在长江生态环境保护中的关键地位与作用[J].人民长江，2018，49（21）：1-8，19.

[7]梁福庆.三峡水库综合管理创新研究[J].中国工程咨询，2011（11）：30-33.

[8]罗元华.聚焦高质量发展 科学谋划“十四五”三峡工程管理工作[J].水利发展研究，2021，21（7）：43-46.

[9]李国英.在2022年全国水利工作会议上的讲话[J].中国水利，2022（2）：1-10.

[10]李发鹏，周晓花，孙波扬.关于三峡水库管理立法的思考[J].水利发展研究，2022，22（4）：53-56.

[11]陈敏.长江流域水库群联合调度管理及思考[J].中国防汛抗旱，2018，28（4）：15-18.

Brief Analysis of the Comprehensive Management of Three Gorges Reservoir

Guo Chongyan

（Immigration Management Consulting Center of the Ministry of Water Resources，Yichang 443000，China）

Abstract：The Three Gorges project is by far the world’s largest water conservancy project with the most comprehensive benefits，featuring high strategic position，difficult management and coordination，strongly professional management and great pressure on ecological and environmental protection. By reviewing the work of comprehensive management of the Three Gorges Reservoir in recent years，we summarized the relevant experiences，and put forward the future work trends and suggestions for the comprehensive management in line with the latest work trends in the normal operation period of the Three Gorges Reservoir. The research is expected to offer reference for the management of other reservoirs.

Key words：Three Gorges reservoir；comprehensive management；experience summary；work trend