农村脱贫边缘户保障问题研究——以宿迁市宿豫区为例

张 静

（中共宿迁市委党校，江苏 宿迁 223800）

2021年2月25日，习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上指出：“我们要切实做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接各项工作，让脱贫基础更加稳固、成效更可持续。对易返贫致贫人口要加强监测，做到早发现、早干预、早帮扶。”“脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。”脱贫摘帽无法保证一劳永逸，刚刚实现脱贫的地区和群众还存在着返贫的风险。巩固拓展脱贫攻坚成果的任务依然艰巨。当前，在我国的农村贫困人口中，处于贫困标准线附近的“边缘户”仍然客观存在。对于在贫困边缘户我们不容忽视，更应该且给予更多的关注。正如习近平总书记强调的，要加快建立防止返贫监测和帮扶机制，对脱贫不稳定户、边缘易致贫户以及因疫情或其他原因收入骤减或支出骤增户加强监测，提前采取针对性的帮扶措施。如何把他们的脱贫效果稳定住，继续向前走，关系到脱贫攻坚成果的巩固。

1 宿豫区贫困边缘户现状

1.1 贫困边缘户的界定及特点

贫困边缘户主要指的是年人均纯收入在国家脱贫线上下摆动、处于相对贫困状况的农户。从各地调研数据和网络搜索结果看，贫困边缘户的存在是一种普遍现象，在一些深度贫困地区占比还比较高。当前贫困边缘户主要包括两类人群：一是已经列入贫困户系列，虽已经脱贫但是效果不明显，随时都有返贫的风险；二是在进行贫困户识别认定时，当年的全家人均收入略超过贫困线标准，未被列入贫困户，但是家庭收入并不稳定。

1.2 宿豫区贫困边缘户概况及特色做法

2019年，宿豫区17692户54206名建档立卡低收入人口和9个省定经济薄弱村、35个区定经济薄弱村全部脱贫出列，脱贫攻坚核心任务基本完成。2020年，宿豫区为进一步巩固提升脱贫攻坚成果，扎实开展脱贫攻坚巩固提升活动，确保小康路上“一个不少、一户不落”。全区排查出631户重点监测对象，将其安排给区级领导干部及各乡镇（街道、园区）、各单位各部门科员级以上领导干部进行“一对一”结对帮扶。

实行“红黄绿”三色分类管理。宿豫区借助科技手段，开发了‘致富码’小程序，以家庭年人均纯收入是否超过最低生活保障线、是否存在返贫风险点为根据，对建档立卡低收入农户实行‘红黄绿’三色分类管理。绿码代表对农户定性分析结果为脱贫质量上升，预计年人均纯收入稳定在最低生活保障线以上，且“两不愁三保障”没有任何风险；黄码代表农户“两不愁三保障”已达标，返贫致贫风险点已经消失，但预计家庭年人均纯收入没超过最低生活保障线，需观察是否存在返贫风险；红码则代表可能因各种突发原因导致收入骤减或支出骤增，存在返贫风险和易致贫风险。通过精准识别，全区范围内共有易返贫易致贫农户631户。并将这些易返贫易致贫农户全部作为‘红码户’进行重点监测。“红码户”是最值得关心的脱贫边缘人群，鉴于每一户都存在返贫风险点，宿豫区将他们分类安排到教育、民政、人社、卫健等行业部门，按照“一户一策”要求进行分解帮扶。

（2）一对一结对帮扶。对631户红码农户再安排一名科员级以上领导干部进行重点结对帮扶，达到“1+1＞2”的帮扶效果，通过压实责任持续巩固脱贫成果。结对帮扶人员每月至少开展1次入户走访，了解农户的家庭收支、返贫致贫风险点等情况，做好“致富码”小程序的功能宣传和操作指导，使农户能通过“致富码”小程序及时反馈家庭状况。要根据农户实际情况和脱贫需求制定帮扶措施，对有劳动能力因故不能外出的农户，采取介绍家门口就业、申请扶贫小额贷款等形式，帮助实现就业创业；对因病因残因灾的农户，进一步强化兜底保障和临时救助等措施，积极动员社会力量参与帮扶工作，减少家庭支出，稳定脱贫成果。

（3）“志智双扶”激发内生动力。帮扶人员通过积极引导低收入农户摒弃等靠要思想，树立自力更生、勤劳致富观念，动员有劳力的低收入农户参加技能培训，主动就业创业，增强脱贫致富信心和决心。做好分户老人子女的思想工作，主动履行赡养老人义务，让分户老人户实现稳定脱贫。

当前宿豫区巩固脱贫攻坚成果取得了实实在在的成效，但是经笔者调研发现贫困边缘户这一部分群体由于自身条件有限再加上一些客观原因，收入不稳，面临的问题重重。

2 贫困边缘户面临的主要问题

2.1 关注度不够，心态不平衡

村民不患寡而患不均，有部分贫困边缘户由于当年收入水平比政府划定的贫困线标准略高，没有被识别为贫困户，他们的发展境地和纳入精准扶贫的贫困户相差不大，却不能享受精准扶贫政策的红利，引发出心理不平衡。精准扶贫使建档立卡贫困户获得持续性的帮扶，甚至比边缘户发展得更好，而边缘户作为非贫困户，不能享受教育、医疗、产业、住房等方面的帮扶政策，因此产生相对剥夺感。同时，部分贫困户“好吃懒做”，甚至炫耀自己获得的众多帮扶政策，加剧了边缘户的心理不平衡。边缘户心理的不平衡，不仅降低了扶贫政策的满意度和认同度，而且导致“争当贫困户”、“非法上访要政策”等不良现象，一定程度上影响基层的和谐稳定。有的边缘户容易产生攀比心理，如果不及时帮扶、疏导，可能激化贫困边缘户与贫困户、一线扶贫干部等群体之间的矛盾。

2.2 受教育程度不高，劳动能力有限

笔者经调研发现，贫困边缘户大多数处于初中及以下文化水平，劳动能力有限，单纯依靠农业收入及打零工，这就导致其没有稳定的收入来源，易跌入贫困线以下。

2.3 收入不稳定，抗风险能力差

大病、教育、突发事件是边缘户主要的致贫原因，边缘户成为精准扶贫中难以预测和监控的群体。根据调研发现在宿豫区631户重点监测贫困边缘户中，其中因病因残因学致贫比例达到89%。

可以说由于政策帮扶受限和贫困边缘户自身原因，这部分群众打工无去处、种养无技术、经商无本钱，依靠自身努力实现增收几乎不可能。贫困边缘户的问题不解决，将直接影响脱贫攻坚成效，影响群众对脱贫攻坚的满意度，甚至会影响社会大局的稳定。

3 加强贫困边缘户保障对策建议

针对边缘户存在的问题，应及时进行政策调整，制定系统性的帮扶措施，增强边缘户的致富能力，促进边缘户与建档立卡贫困户的均衡发展。

3.1 摸排建档、精准识别——“脱贫路上一个都不能少”

贫困边缘人口的识别和帮扶，是巩固脱贫攻坚成果的关键。对于每一名纳入帮扶的贫困边缘户都要建立档案，实行动态管理，情况变好的要及时退出，突发意外需要帮扶的又及时纳入。宿豫区采取农户自主申报、比对提醒申报等，并按照“凡进必核”要求，由区民政局及时开展申报对象家庭经济状况核查、比对，对符合条件的保障对象和监测对象纳入大救助系统，并报备区扶贫办及时予以建档立卡。针对这两类人员，宿豫区曹集乡在2019年底完成脱贫攻坚核心任务的基础上，又通过农户自主申请、帮扶干部走访、大数据对比等方式，核实确定40户142人贫困边缘人口，有针对性的采取“一户一策”的帮扶措施，有效防止了边缘农户返贫。

3.2 补短帮扶、精准施策——箍紧木桶“短板端”

准确掌握贫困边缘户不同类别的需求，是实施帮扶的难点所在。贫困边缘户毕竟不是贫困户，不能按照贫困户的帮扶举措。针对确定的贫困边缘户，要能明确责任人，常态化开展走访帮扶，了解贫困边缘户想法需求，给出具体帮扶方案，准确详细记录帮扶情况，确保帮扶措施有的放矢，有序承传，做到要因户施策，帮扶到位。从前期调研走访情况来看，贫困边缘户面临的住房、医疗和增收的问题比较突出。要围绕大病、教育、灾害等主要致贫原因进行帮扶。针对边缘户因大病或意外致贫返贫，建立大病医疗救助基金或大病保险；设立边缘户救助基金或“扶贫保”，当其遭受灾害、重大疾病、子女就学等特殊困难时，及时给予提供“救急”帮助，避免出现新的不平衡现象。最后，做好精准扶贫政策与常规社会保障制度的衔接。逐步加强农村养老、医疗、教育、住房安全等普惠性政策的实施力度，让符合条件的边缘户应保尽保。将事后救助政策与农村养老、基本医疗、最低生活保障、工伤保险等政策结合起来，通过综合性手段增强边缘户抵御风险的能力。

3.3 统筹外力、激活内能——提升增收活力

实施长效“扶贫扶志扶智”，激活内能，增强脱贫的主动性与有效性。要统筹外力帮扶与内生动力，采取政策激励、技术服务、主体带动等方式，增强边缘户自主发展意愿，提高精气神，不断拓宽边缘户致富增收道路。扎实推进扶志与扶智工作。开展政策讲解活动，增强边缘户对于精准扶贫政策的理解，帮助边缘户树立勤劳致富的正确观念，加强自主脱贫的典型宣传，避免“等、靠、要”思想，逐渐消减边缘户的不平衡心理。通过技能培训、介绍务工、扶贫车间等，提升边缘户脱贫能力，增加边缘户发展机会，授人以鱼不如授人以渔。此外，要积极开展对贫困边缘户中年轻群体职业教育，针对他们的实际情况，采取学历教育与非学历教育并进，集中上课与送教上门结合，使之掌握一定的谋生技能，提高他们自我生存的意愿与能力。

3.4 打组合拳，画同心圆——形成社会合力

贫困边缘群众是一个社会问题。巩固脱贫攻坚成果，要在政府扶持救助的同时，充分发挥政府、市场和社会的作用，形成强大的社会合力。首先，贫困边缘户稳定增收，与村集体经济的发展息息相关，基层党委、政府要研究出台鼓励村级集体经济发展的政策，建立相应激励机制。对村集体企业吸纳贫困边缘人口就业的，享受国家相应优惠政策；鼓励农村贫困人口以现金、实物、土地入股村级集体企业，以股东身份参与企业分红。在基层建立起有长远发展的稳固产业，通过产业发展变输血为造血，将村集体和村民群众连接到一起。其次，各级政府应充分发挥辖区爱心企业、社会团体、社会爱心人士和热心居民的积极性，通过帮扶、共建、献爱心、微心愿等多种渠道或方式，为更多有实际困难的群众提供“一对一”“点对点”“定制化”等贴心帮扶，真正拉他们一把可将贫困边缘户纳入到贫困体系共同施策，发动各方力量广泛参与，引导各行各业依托自身资源开展各具特色的帮扶活动，鼓励爱心企事业单位和爱心人士与重点困难对象结对认亲，开展结对帮扶、按需帮扶、多元帮扶。宿豫区为进一步巩固脱贫攻坚成果，聚焦易返贫易致贫的重点群体，瞄准因病、因学、因灾等返贫致贫因素，积极运用商业保险手段，从源头上筑起发生贫困的“截流闸”和“拦水坝”，有效控制贫困增量和返贫问题。

3.5 创新行动，长效机制——提供制度性保障

要围绕国家扶贫改革试验区“解决相对贫困、缩小收入差距、促进共同富裕”主题主线，按照兜底线、织密网、建机制的要求，突出开发式扶贫和保障性扶贫相结合，强村与富民相结合，加快脱贫攻坚与乡村振兴战略有效衔接，全面构建城乡统筹解决相对贫困长效机制，更好满足相对贫困人口多层次、多样化帮扶救助需求，为脱贫后时代解决相对贫困问题、防止返贫提供有效制度性保障。2020年，宿迁市市被省扶贫工作领导小组纳入全域开展解决相对长效机制试点地区，形成《宿迁市建立解决相对贫困长效机制试点方案》，并于当年7月份获省批复同意，启动建设。方案明确了兜底保障、缓解支出型贫困、开发式扶贫、社会帮扶“四位一体”解决相对贫困长效机制。

“不以事艰而不为，不以任重而畏缩。脱贫不是终点，而是一个新的起点。当下我们要深刻领会扎实贯彻习近平总书记重要讲话精神，继续发扬守望相助、团结协作的优良传统，依托脱贫攻坚的良好基础和成功经验，在新历史起点坚定追求更加美好生活的信心和斗志，持续巩固拓展脱贫攻坚成果，在走向共同富裕的道路上迈出新步伐，为全面建设社会主义现代化国家奠定坚实基础。