预算绩效视阈下高校优化资源配置的路径研究

张骞 戴建青 （江苏警官学院财务处 江苏南京 210031）

一、预算绩效管理改革实践：内涵与演进

预算绩效管理是一种以绩效目标为导向、以绩效监控为保障、以绩效评价为手段，凸显评价结果应用的全过程预算管理模式。它将绩效的理念和方法融入到预算编制、执行、监督、评价的全过程，已成为政府规范和强化预算管理的重要手段，也逐步成为影响国家治理能力的重要因素。国家治理能力很大程度上取决于政府预算管理的能力与水平，它真实地反映了政府有效且负责地筹集和使用财政资金的能力，而全面实施预算绩效管理则是推动财政资金精细化管理、强化预算支出责任和提高资金使用效益与效率的重要手段，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。

2011年财政部发布的《关于推进预算绩效管理的指导意见》明确指出，要建立“贯穿预算编制、执行、监督全过程的具有中国特色的预算绩效管理体系”，并对其目标导向、评价手段等内容加以明确。2014年国务院出台的《关于深化预算管理制度改革的决定》提出了“将绩效评价重点由项目支出拓展到部门整体支出和政策、制度、管理等方面”，同时还对如何运用评价结果做出了指导。同年，新修订的《预算法》也为推进预算绩效管理模式的变革提供了法律依据，要求各单位编制预算时“讲求绩效”，执行预算时加强绩效监督并开展绩效评价，最终再将评价结果与下期预算相挂钩。

党的十九大报告更是将绩效管理提升到一个前所未有的高度，明确提出要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。2018年出台的《关于全面实施预算绩效管理的意见》、2019年实施的新政府会计制度、2021年4月国务院印发的《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》等，都从国家层面对如何深化预算管理制度改革等具体措施作出了部署，也为高校更加全面、真实地反映办学成本，全面实施预算绩效管理创造了有利条件。

从以上分析可以看出，国家愈发重视预算的执行和绩效管理，强调要把预算执行和绩效管理结合起来，真正让绩效管理贯穿到预算的全过程。这既有利于“预算即法”理念的树立和机制构建，为深化预算制度改革提供基础保障，也有利于建立健全预算项目全生命周期管理机制，推进预算和绩效管理一体化，总体提升政府预算的制度效能。

二、高校实施预算绩效管理的动因

在高等教育领域，全面预算绩效管理是提升公共服务质量、优化资源配置、提升办学水平的重要举措。高校通过组合运用量化和非量化的工具来对预算绩效进行管理评价，有助于实现自身治理环境、财务资源和中长期发展目标的战略平衡，进一步提升自身综合实力。

（一）预算绩效管理是化解教育投入不足困扰的有效途径

近年来，国家财政对高等教育经费的投入总体呈现逐年上升趋势，但随着办学规模的不断扩大，高校对教育资金的需求也与日俱增，不论是校区建设还是人才引进都需要大量资金投入。然而教育经费和其他资源的增幅是有限的，这使得各高校只能通过“刀刃向内”的“自我革命”来解决供需矛盾。

（二）预算绩效管理是提升高校资源配置效率的重要手段

在有限的财力支持下，高校内部资源的分配往往直接影响其发展战略的重点领域与支持方向。如何分配才能兼顾各方利益，从而保障资源投向的正确性和科学性，这是高校未来发展的关键所在。就高校整体层面，不健全的分配机制会导致不科学的预算投入与保障，这将直接影响预算编制、执行和考核的全过程，使得高校既难以建立科学的分配机制，也不能构建起完善的监督和考核体系，使资源统筹调配的随意性和盲目性风险不断放大。

（三）预算绩效管理是适应内涵式高质量发展的内在需求

高校管理者应集中精力思考如何提高高校的整体实力。近年来各级政府积极鼓励高校在提升办学质量、实现内涵式发展上下功夫。科学的预算绩效管理体系为高校管理决策提供了明晰、可量化的依据，有助于其把握正确的办学治校方向。通过运用大数据、云计算等技术，借鉴历史和行业数据来合理分配资源，有助于高校不断挖掘内部潜力，削减阻碍高质量发展的低效、无效支出，更好地满足有质量、高速度发展的内在需求。

此外，全面实施预算绩效管理还有助于高校在日常预算执行过程中强化成本支出控制，提升资金使用效益，加强部门间合作，及时纠偏止错，有效化解财务风险。

三、高校预算绩效管理面临的现实问题

作为我国培养专门专业人才的重要来源，高校全面实施预算绩效管理既有普遍的共性问题，也面临着自身独有的特性问题，主要体现在指标设置、评价体系构建、评价结果运用以及目标设定与中长期规划耦合度等方面。

（一）评价指标缺乏针对性、可比性和可操作性

1.指标设置未体现行业特色，缺乏针对性。我国高校种类繁多，有些行业院校教学科研活动的专业性、目的性、指向性较强，使其在设计、评价预算绩效时不能简单套用普通综合性高校的做法，尤其是在评价指标的选取上应该有别于普通高校。但在实际操作过程中，不少行业院校在设计评价体系时未能很好地考虑自身及行业特点，评价指标的选取过于简单粗放，使得考核评价体系缺乏针对性，进而削弱了考核指标体系对高校整体预算绩效的引导作用。

2.指标值参考标准难以衡定，缺乏可比性。受制于高校会计信息化建设水平参差不齐、会计信息统计口径差异以及大数据技术运用能力高低等因素，高校个性化指标值的参数设置十分困难，且不同行业之间的指标值参考标准也存在较大差异。例如医学类院校与政法类院校由于办学规模、学科特点等方面的差异，经费投入、人才建设培养等指标的可比性降低，即行业院校内部也存在跨行业比较困难的处境。但如果将高校按各自所属行业进行精细化评价又有违成本效率原则，且样本量规模达不到比较标准要求，增加了指标值脱离行业发展实际的风险。除了横向比较困难之外，纵向比较所需的数据和经验缺失也进一步降低了其绩效评价结果的可比性。

3.指标设置不合理，指标间因果关联缺失。目前高校的绩效评价指标主要包括投入指标、产出指标、社会效益、经济效益、满意度评价等，评价的焦点仍集中在投入指标、产出指标上，因为这两项指标相对容易量化、收集，也能够直接反映预算执行的效果，便于使用者理解。但是一些产出指标与投入情况之间有时并不存在必然因果关系，由于固定投入成本等因素影响导致一些项目在建设初期其产出与投入量之间不存在正相关关系，削弱了绩效评价的整体效果。

4.信息化发展不均衡限制了关键指标的选取。作为预算绩效信息的载体，财务一体化系统在预算绩效管理过程中，尤其是在资源配置和资金调度方面有着不可替代的作用，特别是预算项目申报、资产采购、合同管理等方面提供了强有力的系统支撑。但也应该看到高校在提升预算绩效管理整体信息化协同性方面还有很多不足。主要是各部门业务系统大多局限于单业务流程，缺乏对系统设计的整体考虑，缺乏贯穿及衔接预算管理各环节的一体化平台系统，不同信息之间的筛选、整合和使用存在较大困难等。在海量数据面前，筛选、统计、计算、分析变得更加复杂，易造成管理流程脱节和信息盲点。此外，财务信息化管理功能的开发普遍较为滞后，业财融合创新难以真正意义上向纵深推进，信息流转的及时性和灵活性大打折扣，对关键指标的选取和产生无法提供数据支持。

（二）全方位、全过程、多维度预算绩效管理体系缺失

1.多层次评价体系尚未建立，覆盖面狭窄。预算绩效管理体系应是一个多维度、多层次的综合管理系统，单一评价体系无法满足这一需求。但目前高校的预算绩效管理体系缺乏整体性、全局性和前瞻性，也未能分不同层次、不同业务、不同资金性质来对预算绩效进行评价，评价范围不能涵盖预算管理的全过程、全领域。首先，整体层面的预算绩效评价难以涵盖学校各项业务活动，不能综合反映高校的整体办学情况。各项工作之间评价考核相互割裂，未能形成统一的整体。其次，缺乏对专项工作和专项项目的评价，特别是能够反映高校自身特色的核心业务，缺乏有针对性的评价体系。再次，在参与层级上，未自上而下形成由学校层面主导、多部门联动配合的管理机制，也难以对各类预算资金进行事前、事中、事后的全流程追踪管理。

2.多元目标绩效评价方式缺失。当高校的发展存在多重目标或建设任务时，单一维度的项目评分或绩效评价无法全面、客观反映绩效实施情况，有时甚至会误导管理层制定决策。在评价指标设置时，应该考虑多元目标的协同作用，不仅要分别对多元目标的完成情况进行评价，更重要的是对多元目标的协同情况进行评价。对多元目标的协同情况的考核评价能够有效衡量组织内部架构运行的有效性、政策目标的一致性以及信息沟通的对称性，发现影响组织运行效率的不利因素，优化整体执行效率。但目前高校一方面对多元目标实现情况缺乏必要评价，另一方面也面临着多元目标协同作用评价缺少必要的手段与方法。

（三）评价结果与结果运用割裂

1.评价结果未能真正用于科学决策。从目前高校的整体预算绩效管理情况看，其评价结果难以和高校的发展决策相关联，对预算分配和预算决策的影响相对有限。一些建设指标或项目的绩效评价结果不理想，也并不必然得出该项目资金使用率不高或存在浪费的结论，如果该项目对高校高质量发展来说是必须的，就意味着需要在该项目上投入更多的人力资本、技术支持以及高效的管理，但不科学的评价结果恰恰会起到适得其反的作用。

2.执行监控不力，约束和激励机制运用不当。预算绩效评价涵盖了预算编制、执行、考核等多个环节，是一个动态管理过程，其中对预算绩效实施情况的监督是保证评价结果科学合理的关键。目前许多高校存在重计划、轻执行的通病，对预算绩效评价的执行过程缺乏必要的监督和检查机制，主要表现为对整体及项目的绩效目标实现度缺乏有效监督，这也加剧了预算执行偏离绩效目标的风险。此外，在执行过程中，一些建设项目在调整预算的同时未能及时调整对应的绩效目标，进一步导致了绩效考核偏离目标的风险。高校应如何结合自身特点，对预算绩效评价结果进行适当的激励与约束，以达到凸显特色、发挥特长、实现高质量内涵式发展仍需进一步探索。

（四）预算绩效目标与中长期规划的耦合度不高

预算目标编制与高校中长期规划尚未建立有效衔接，规划对目标缺乏引领作用，目标也不能反映规划需求，各自为战。此外，高校战略性指标的缺失也影响了绩效评价效果。战略性指标是高校将中长期发展规划转化为整体绩效评价有机组成部分的重要媒介。通过对战略性指标的管理与评价使得高校能够更加清晰、真实地反映其绩效实施情况与发展目标规划的契合度，以便及时纠偏止错，调整策略。但目前高校的绩效指标在设置过程中往往忽略了战略性考量，对其重要性认识不足，导致其无法反映高校自身特点及未来行业发展趋势，缺乏长远性和契合性，难以体现出高校发展的整体趋向。

四、高校预算绩效管理的优化路径

（一）完善评价指标体系，提升指标的科学性与针对性

目前，许多高校预算绩效评价的重点主要集中在投入和产出上，且多为定量指标，但这些指标的评价标准难以界定，不同行业标准也不同。因此，应该建立一套以结果为导向、客观反映高校目标完成情况的多级指标体系。

1.加强指标的针对性。在共性指标的基础上科学增设反映自身办学特点的特性指标，要将反映行业特色的因素及指标纳入到考核评价体系中，充分反映高校的自身特性与所在行业发展趋势，以便更加合理反映自身整体预算绩效实施情况。例如在对科研业务进行评价时，对文章、专著、专利的考核应该考虑其与高校特色及行业特点的关联度与紧密度。

2.建立一个完备的指标库。指标的制定与选取应该由校内各部门共同参与制定，要针对不同的工作内容制定针对性强的评价指标，扩展指标的空间跨度。教学、科研、学科、实训、财务、资产、人才培养、师资队伍等指标都应得到各职能部门的亲自参与、互相认可，并纳入到学院整体预算绩效指标库中。只有共同参与和相互认可的指标体系才能真正降低评价的执行难度。此外，还要丰富指标的时间跨度，既要有短期的年度目标，也要包含长期发展规划的战略目标。绩效指标的制定者对指标参数要根据最新的政策变化和发展规划及时修正，做到定期审查、定期淘汰、定期更新，充分发挥评价的风向标作用。

3.科学选取指标，合理划分指标权重。绩效评价指标要兼顾效率指标和成果指标，也要合理划分定性指标与定量指标，尤其是反映预算编制、执行以及财务状况的指标要与反映社会效益的指标相互均衡。在指标权重的设置上也应该根据发展规划以及高校自身特点来科学设置。高校可以综合采用AHP法、BSC法等对指标权重进行赋值，规范指标选取流程，提升指标科学性。

（二）构建全过程、多维度、标准化的预算绩效评价体系

高校预算绩效评价涵盖了教务、科研、学生、行政管理和组织运行等各层面的工作，应由各部门一同完成评价体系的构建任务。应该从顶层设计出发，建立一套由院校主要领导主导、财务部门牵头、多部门协调参与配合的评价体系。

1.拓宽考评的范围与层次。高校在预算绩效管理体系的构建过程中应该以部门整体预算绩效评价为切入点，建立以“院校整体——中层部门绩效——专项项目绩效”为框架的三级预算绩效评价体系，并配套不同的绩效评价指标与方法，以便更好地评价各层级预算的使用、执行和目标实现情况。以高校整体预算绩效为例，要将全部预算资金纳入“整体评价”中来，从资金使用效益、社会经济效益、用户反馈情况等几个方面结合高校远景规划进行综合评价。不仅要将支出纳入评级体系中，还应该将收入的实现情况纳入其中一并评价，以保证收支目标的平衡。

2.延展管理评价的生命周期。要向预算活动的前后两端延展，将预算编制、执行以及监督一并纳入绩效管理全流程，打造全生命周期管理链条。绩效管理的目的在于解决资金投向和资源分配问题，更好地促进高校内涵式高质量发展。在构建三级评价体系的同时，考核的内容与形式也应该灵活多样并做适当延展。要强化事中考核，不论是高校整体还是单一项目，事中监督考核能够及时纠偏，是提升预算执行效率的必要手段。要做好事后的跟踪反馈，虽然往往是以年度或是项目建设周期来进行考评，但预算绩效管理的周期应在此基础上做适当延展，以更客观地评价高校年度目标完成情况以及短期目标与中长期发展规划的契合度，更好地评价项目完成建设后长久效能发挥情况。

（三）加强结果运用，整合绩效评价与预算决策过程

预算绩效管理要回答的是“花钱值不值”，即评价绩效目标的实现情况，进而解决资源配置效率问题。高校实施全面预算绩效管理过程中应强化对结果的运用，但若对所有项目都进行事无巨细的评价，则会耗费大量的时间和资源，这并不符合成本效益原则。因此，在评价过程中，我们应对重点项目和重要领域进行综合全面评价，并根据绩效评价结果将其与高校战略发展目标相结合，合理规划资金投向，减少决策的主观性和随意性。同时也应该注意，不能用绩效评价的结果来完全替代决策者的价值判断。毕竟高校有其自身的社会属性和所应承担的社会责任，一些评价体系外的因素同样也会影响资源分配方式。同时，应当强调对数据的合理运用，尤其是在预算安排过程中，高校的预算管理部门要有意识地推动绩效评价与预算决策过程的整合。

（四）围绕多元目标协同，构建中长期跨年度考评机制

不论是整体预算绩效还是专项资金绩效均可能存在多重目标的情况，用单一维度的评价体系难免会有失偏颇，甚至误导决策。因此，应构建多元目标协同评价机制，将多元目标的综合实现情况作为绩效评价考核的重点加以评价考核；要注重发挥多年滚动预算的平衡作用，推动中长期规划与预算绩效管理的紧密结合，不断完善预算绩效全过程管理机制。要建立与跨年度预算平衡机制相适应的绩效评价指标体系，对于跨年度实施的重大项目应要求职能部门编制“跨年度滚动预算绩效”，尤其要关注项目的社会效益，要加强对中长期建设项目和发展目标的考核评价及结果运用。

（五）加强绩效信息的关联度，提升信息数据能力

预算绩效信息的相关性、准确性和及时性是开展绩效评价工作的基础，提升绩效信息的质量并逐步提升绩效评价系统信息化水平是高校实现预算绩效管理科学化的重要路径。

1.高校提升预算绩效信息的准确性和相关性，必须密切注意绩效信息与预算分配的关系，其中涉及到了信息的产生、获取、筛选和计算等一系列问题。在大数据、云计算和“互联网+”等新技术不断涌现的今天，高校要充分利用新技术，实现绩效信息的跨部门、跨层级、跨系统传输共享，提高信息传递的及时性，保证数据信息的高效精准传输。要以信息和数据的智能选取为切入口，构建起信息获取、数据分析和结果反馈的双向信息渠道，克服数据计算过程中的偏差与错误，将结果准确地反馈给使用者和提供者，克服困扰预算绩效评价过程中的信息不对称问题。

2.利用大数据、“云”技术等手段进一步完善高校财务信息系统，优化预算绩效管理模块功能，不断完善预算分配、执行与监督机制，提升获取数据的便捷度和完整性，让数据的处理更加精准、分析更加科学、反馈更加及时。以新技术为支撑，从海量的信息中提取结构数据，整合半结构以及非结构数据，最大规模扩充绩效信息样本源，并通过多模块之间的联动分析，实现多元化数据间的双向传导，化解因数据冗余和缺失所引起的双向矛盾，实现绩效数据信息从局部到总体、从单一到多元的飞跃。

此外，高校预算绩效管理还要与内部控制建设相融合。通过内控程序对预算绩效进行动态监控与管理，不断完善评价结果的考核反馈，将预算绩效评价结果与部门及个人的考核结果相挂钩，建立预算绩效考核约束机制，对严重脱离目标的部门或项目人员约谈问责，促进全员树立预算绩效意识，广泛提升参与面与共识度，整体推进绩效管理体系的优化完善。