地方高校项目支出绩效评价优化路径探析

林萍萍 （福建江夏学院计划财务处 福建福州 350108）

一、引言

21世纪以来，我国高等教育事业不断发展。与国外高校自主经营、自负盈亏模式不同，我国高校主要是政府财政拨款模式。在高等教育财政经费投入不断增加的同时，政府和社会公众越来越重视其资金的使用效率和效果，高校财政资金绩效评价愈发重要。目前我国高校财政资金拨款主要分为定额拨款的基本支出和专项补助的项目支出两大类。其中，定额拨款主要根据在校学生数进行拨款，主要用于人员工资、办公费、差旅费等基本支出；专项补助主要指用于支持特定科研、教学等教育事业发展的项目支出经费，比如学科建设项目、重点实验室建设项目等。目前，我国高校绩效评价的对象主要是专项补助的项目支出。

近年来，根据财政部和教育部以及相关主管部门的要求，许多高校开始实施项目支出绩效评价工作，但在绩效评价中面临着一些新问题，如绩效评价指标体系设置不合理、评价标准不统一，无法进行横向、纵向比较等，导致绩效评价结果不够客观、公正，绩效评价结果运用范围有限，绩效评价导向作用不佳。因此，如何解决高校项目绩效评价工作中面临的问题，成为高校优化项目资金分配、提高项目资金使用效率的关键。

二、理论基础

（一）新公共管理理论

该理论起源于20世纪70年代英国的政府改革运动，该运动旨在建立一个少花钱多办事、注重绩效管理的政府。该理论提倡绩效管理，旨在通过对公共服务设定绩效目标并以此目标作为评价标准对公共部门提供服务的质量、效率及成本效益等进行系统性评价。新公共管理理论为政府财政支出绩效评价奠定了理论基础，促进绩效评价体系的形成，进一步推动了绩效评价制度化、法制化进程。

（二）委托代理理论

在委托代理关系中，代理人受委托人委托代其行使某种权利或进行某种决策，委托人则希望代理人能认真履行受托经济责任，实现其利益最大化。而委托人面临着道德风险，即由于委托人和代理人目标、利益不一致导致可能存在代理人损害委托人利益的情况。为规避道德风险，委托人需要对代理人进行激励和监督，而绩效评价是有效的监督形式。

（三）战略管理理论

战略管理在现代被认为是一种经营管理活动，企业要根据其目标和中长期规划来安排日常经营活动。战略管理理论在高校项目支出绩效评价方面的应用，主要是在高校战略目标的设定上。战略目标是高校绩效目标设定的依据，战略目标既是高校各项教育事业的出发点和依据，又是高校各项事业发展所要达到的结果。高校绩效目标的设定应当与高校的中长期发展规划及其长期愿景、使命、战略目标相适应。

（四）公共财政理论

公共财政理论认为政府财政的功能在于弥补市场失灵，在市场无法发挥作用的领域为社会公众提供公共产品和公共服务。公共财政理论是财政支出绩效评价的理论起点，该理论要求政府在履行政府职能、为社会公众提供公共产品和服务的同时能公开政府财政活动，接受公众监督。而高校作为为社会公众提供高等教育服务这种准公共产品的载体，就必须接受社会公众的监督。

（五）高等教育大众化理论

该理论按高等教育毛入学率的高低将高等教育划分为三个不同的发展阶段：精英化阶段、大众化阶段以及普及化阶段。高等教育的不同发展阶段，教育的功能、学校的规模、课程的设置以及教学形式等方面都应当适应其阶段性特征而各不相同，因而高等教育不同的发展阶段，其绩效评价的标准也应适应其阶段性特征而不同。2019年，我国高等教育毛入学率已经达到51.6%,已经超过50%，这也就意味着我国高等教育已经正式迈入普及化阶段，因此当前我国高校绩效评价的标准也应要适应高等教育普及化阶段的特征。

三、我国高校项目支出绩效评价探索的实践

我国高校项目支出绩效评价工作还处于摸索阶段，全国各省市高校项目支出绩效评价工作主要根据政府部门项目绩效评价的开展而进行，并且各省市情况不一，各省市高校项目支出类型不一致，要求也不一致，绩效评价工作开展情况也各异。通过查阅各省市财政厅官方网站，发现几乎所有的省市都有出台绩效评价相关管理办法或规定，并或多或少都有对所在省市的财政教育专项经费进行绩效评价，有的是对高校整体财政支出进行绩效评价，有的是对高校所有的财政专项补助资金支出进行绩效评价，还有的是对高校部分财政专项资金进行绩效评价，情况差别较大，此外，还有部分省市在官方网站上对绩效评价结果进行公示。

纵观全国，广东省和湖北省是我国较早开展财政支出绩效评价的省份。早在2004年，广东省和湖北省就都成立了专门的省级财政支出绩效评价机构，并开发了专门用于财政支出绩效评价的系统和绩效数据库、专家库，充分发挥大数据技术和现代信息系统以及集体智慧的优势，推动财政支出绩效评价工作的发展。2013年，湖北省将包括教育资金在内的所有预算资金都纳入预算绩效管理范围内。2015 年，广东省进一步明确了引入第三方评估机构实施绩效评价的规则，为广东省高校项目支出绩效评价工作提供了另一种方案。2018年，广东省印发了《广东省财政预算绩效指标库》，其中教育类绩效指标涵盖了从幼儿园、小学、高中、高职到高等教育等不同阶段，为广东省高校绩效评价工作提供了具体参考标准。

近年来，随着国家预算法等相关法律法规的修订，F省也越来越重视预算绩效管理工作。2011年修订的《F省财政支出绩效评价管理暂行办法》，进一步推动了全省绩效评价工作的开展，省教育厅开始对部分省属高校中的部分财政专项资金展开绩效评价，并在各省属高校专项资金绩效自评的基础上进行抽查，将抽查结果与自评结果相结合作为下一年度教育专项经费拨款的参考依据。2020年8月，《F省省级预算绩效指标库（2020）》印发，为省高校项目支出绩效评价工作提供了评价指标库。2020年12月《F省教育厅关于印发全面实施预算绩效管理实施方案的通知》明确提出要构建具有教育行业特点的预算绩效指标体系，要求各省属学校制定相关预算绩效管理制度，构建符合单位实际的整体预算绩效指标和标准体系，并组织开展本单位绩效自评工作。

四、高校项目支出绩效评价存在的问题

近年来，全国高校项目支出绩效评价工作持续推进，绩效评价工作成效初现，但仍然还存在许多需要改进的方面。

（一）教育项目支出绩效评价相关规章制度仍需完善，配套措施不够健全

省财政厅、教育厅等主管部门虽然发布了全面实施绩效管理的实施方案，但未配套适应各层级教育阶段的项目支出绩效评价公用指标体系，缺少具体的、可操作性强的绩效评价办法及符合各层级学校的绩效管理实际的实施细则，还无法为各高校制定符合自身特色的绩效指标体系提供具体操作指导。同时，绩效评价工作需要一定的专业性与权威性，主管部门也未要求此项工作应由专门的机构或者岗位来完成。目前很多高校在绩效评价工作中还仅仅是为了完成上级主管部门的自评任务，绩效评价工作流于形式，无法落到实处。绩效评价的工作理念很新，但相应的配套措施还没有跟上，认为绩效评价工作仅仅是财务处的事情的不在少数，而财务处在设置绩效评价指标体系时缺乏战略性与全局性，在绩效目标设置时很难做到科学、全面。

（二）高校普遍绩效目标、绩效指标体系设置不科学、不合理

目前，很多高校普遍存在绩效目标设置不合理的问题，高校的主要职能是培养人才、进行科学研究，其绩效目标较为宽泛，而且难以量化。同时，许多高校在设置绩效指标时未能考虑到学校中长期发展战略规划，这与实现高等教育内涵式发展目标不符。许多高校还未能建立符合高校自身特征的项目绩效评价指标体系，存在简单套用财政部共性指标体系框架的情况。高校项目支出绩效评价指标体系的设置应该与高校的行业特征及高校自身发展实际情况相适应。因为高校与许多行业不同，其产出对社会经济发展存在明显的溢出效应，但这种效应不是立竿见影的，科研成果及其转化、人才的培养及其社会价值的创造并不是那么快显现出来。因此，高校项目支出绩效评价指标体系应该要系统全面，既要独立，又要统一；既要有毕业生人数、预算执行率等财务指标，也要有社会满意度等非财务指标；既要有长期指标，又要有短期指标；既要有定性指标，又要有定量指标。

（三）各高校绩效指标评价标准不统一，专家评分主观性大

目前，F省各高校之间的绩效评价指标体系不具备进行横向、纵向比较的条件，从纵向看，各高校缺乏可靠的历史数据或者是行业标准来进行比较；从横向看，全省高校教育专项资金绩效评价工作主要是采取高校自评与教育厅抽查复评相结合的形式，并没有严格要求第三方介入，各个高校之间不存在统一的绩效指标评价体系，并且指标的取数标准与口径不统一，进而导致无法比较不同高校之间同类项目的绩效评价结果。同时，目前所采用的绩效评价方法主要是专家评分法，而专家评分法缺乏一定的科学性：一方面，绩效评价指标权重的设置是依据专家评分法，权重容易受专家个人经验及主观判断的影响，缺乏论证的科学性；另一方面，绩效评价指标的打分也是由专家来完成，这种打分也容易存在个人价值取向的主观主义和经验主义的影响。

（四）高校绩效评价结果运用范围有限、约束乏力

目前，F省高校专项资金绩效评价主要采用高校自评与教育厅抽查复评相结合的形式，结果大多以自评报告的形式呈现，很多高校还停留在按照主管部门的自评报告模板简单反馈敷衍了事的状态，并未将绩效评价理念贯彻始终，未能利用好绩效自评结果去深入分析项目实施过程中切实存在的问题及其原因和解决方案。近几年，F省教育厅开始应用高校项目支出绩效评价结果，也曾约谈过项目支出预算执行率偏低的高校，并对项目经费超期未使用完毕的高校严格执行项目经费收回等措施，但省财政、教育等主管部门对绩效评价结果的应用，主要还是局限于预算执行进度和资金分配方面，仍然存在典型的“重投入、轻产出”现象。同时，绩效评价结果的优劣并不影响部门、项目的负责人绩效奖励，这样绩效评价对项目负责人及参与人员并没有约束力，也很难激发其参与绩效评价管理的积极性，绩效评价结果的导向性作用、激励性作用及约束性作用都难以发挥。

五、高校项目支出绩效评价优化路径

为优化教育资源配置，提升教育经费使用效率，进一步加强高校项目支出绩效评价工作，本文提出以下几点可能的优化路径：

（一）健全完善教育项目支出绩效评价相关规章制度，完善相关配套措施

教育支出具有特殊性，财政、教育等相关主管部门要针对教育行业的特征和各地教育发展实际情况，制定出符合本省实际的教育支出绩效评价规章制度，并在此基础上，对不同项目制定不同的实施细则和具有可操作性的指导意见和办法，指导开展行之有效的绩效评价工作。此外，高校项目支出绩效评价是一项专项性较强的工作，需要工作人员有较强的专业技能和职业道德，建议高校成立专门的绩效评价工作组和专家组，配备专职的绩效评价人员负责绩效评价日常工作，财政、教育等相关主管部门也要为各高校绩效评价队伍的建设提供制度支撑与保障。

（二）主管部门统筹绩效评价指标体系建设，促进信息化建设

从我国国库集中支付系统的改革经验看，自上而下的系统布局再配套信息化手段使得改革工作更为高效。为促进高校项目支出绩效评价改革工作的高效运行，省财政、教育等主管部门应该进行自上而下的布局，结合教育行业特征，发布符合本省高校特征的绩效评价相关指标体系指导意见或指导框架，为全省高校提供统一的绩效评价指标体系参考，便于各高校之间进行横向、纵向比较。另外，各高校教育支出内容存在差异性，绩效评价指标涉及的范围也比较广，绩效评价指标体系所涉及的各项基础数据庞大，需要学校各个部门做好平时工作数据的积累与整理。为了保证数据的准确性和时效性，建议教育主管部门运用大数据和信息化手段建立完善的基础数据库和数据信息共享公开平台，以便基础数据的采集更新，同时也能及时更新完善绩效评价指标体系。

（三）引入第三方评价机构

广东省率先在绩效评价工作中引入第三方评价机构。第三方评价机构是独立于高校和政府进行绩效评价的，这样可以使绩效评价过程和结果更加公平、更加专业和有权威。借鉴广东省的做法，引入第三方机构，该机构要接受社会各界的监督。这样主管部门能充分利用第三方机构的专业性和独立性对各高校进行监督指导，真正做到对高等教育和地方经济发展相协调的宏观指导作用。

（四）主管部门强化绩效评价结果运用和问责问效机制

一是省财政、教育等主管部门要推进高校项目支出绩效评价结果信息公开，对全省高校绩效评价结果进行排名，让各高校在横向比较中感受到危机感，找到自己提升绩效的方向。二是主管部门要将高校项目绩效评价结果作为下一年度教育专项资金拨付的参考依据，即对绩效评价高的项目，给予资金上优先保障；对绩效评价低的项目，削减下年经费；对于无实质性进展或存在违规使用资金的项目，务必收回全部项目资金并严格限制其在未来一定年限内项目资金申请。三是各高校要将绩效评价结果与项目所在部门及个人的年度考核、评优评先等挂钩，做到奖惩分明，才能提高绩效考核的约束力。