从等价交换到功能替代——关于农民土地承包经营权退出补偿原则的政策讨论

武 锐 高 阳

(山东省财金政企投资控股有限公司，山东 济南 250199；山东社会科学院 财政金融研究所，山东 济南 250002)

一、引言

农民土地承包经营权退出(以下简称“农地退出”)作为一项创新性制度安排，已在我国多地开展实践探索并形成各有侧重的退出模式，制度设计所遵循的依法自愿有偿基本原则逐步确立。该项政策涉及多方利益主体，且受限于不同地区的资源禀赋差异，农民退出意愿影响因素复杂多元、补偿标准缺乏公允标准等问题客观存在。细化农地退出(特别是永久性退出)机制的有偿性原则，厘清其补偿标准确定的目标导向，是顺利解决上述现实难题的关键所在。

在坚持有偿退出原则的前提下，农地退出政策研究的重点需要转向有偿性原则如何体现、补偿标准的确定应遵循何种原则等问题。关于补偿标准的确立依据，学界有多种观点。第一种观点是以土地征收标准为参考，在户籍改革中推进的退出补偿多采用此类标准。由于土地征收的公益属性，此标准远低于农民自愿退出的期望补偿，将其作为农地自愿退出的标准显然缺乏可操作性。第二种观点是以农地的经济价值确定退出补偿标准。在我国现行制度下，农地经济价值实际包含了现状用途经济价值和发展权价值。对于永久性农地退出方式而言，农民既放弃了农地现状用途经济价值，也放弃了未来农地转换为其他高经济效益用途时的补偿。对上述两类价值进行等价补偿，是市场化等价交换原则的体现。第三种观点则是从维护退出农地农民权益的角度出发，倡导为其提供就业、农村社会保障、户籍制度等方面的保障机制，或者为退地后自愿转为城镇户口的农民建立可持续发展保障机制等等。在上述三种观点中，第一种的计划经济色彩较浓，第二种则完全由市场定价，二者应用于指导实践均有其局限性。第三种观点契合现阶段破解城乡二元结构、推动城镇化进程和加快乡村振兴的战略要求，但是具体细化的补偿机制仍有待进一步探讨。

功能视角可作为研究我国农村土地制度及政策的有力突破口。农地的生产资料属性及生产功能是其最基本的属性和功能。从经济功能和社会功能的角度划分，农地的经济功能包括农民收入、稳定预期、资产保值增值等，社会功能包括保障农民就业、平抑风险、替代农村人口社会保障等。农地福利保障功能可细分为生存保障、集体互惠、财产享益和情感寄托等功能，农地的生存保障功能不断弱化，福利功能尤其是财产功能逐步显现并增强。农地福利保障功能与制度保障功能和社区保障共同发挥作用,并因农村流动性增强而表现出功能上的转化。多项调研发现，农地承载的功能相对复杂，受到所在地区、群体特征、农户分化等多项因素影响。例如在沪郊的农村，制度化社会保障体系和稳定性非农就业使农地功能呈现“去保障化”趋势，虚高的地租使农地收益效应得到强化；对长三角地区的调查发现，即使大量农户从事非农就业，农地保障仍会显著抑制农地退出意愿；以山区为主的欠发达地区，农地在很大程度上仍然起着社会保障作用。学界亦已开始关注农地主要功能由生产功能优先转向财产功能优先的倾向，以及农地功能由保障农民的福利功能转向强化农民的财产功能的趋势。

在这一研究领域，鲜有文献从农地功能视角探讨农地退出的补偿原则问题。如何以科学的补偿机制实现对农地诸多功能的替代，应作为农地退出机制设计的核心问题。以功能替代原则作为补偿标准所奉行的原则，在理念层面更具普适性，在操作层面更加灵活，因此更易为各利益相关方所接受。鉴于此，本文基于农地功能观视域对改革开放以来农地退出政策演变进行梳理，进而提出现阶段农地永久性退出政策的设立初衷和核心目标，通过分析等价交换原则下推动农地退出所面临的现实困境，探讨基于功能替代原则设计农地退出补偿机制的政策意义与实践价值，提出运用功能替代原则深化农地退出制度改革的可行路径。

二、农地制度演变进程中的农地功能转变

农地退出是基于我国农村特定发展阶段、特殊制度环境和复杂现实条件而提出的一项政策性命题。在我国城乡二元结构下，户籍制度与土地制度是最重要的制度安排。从制度演变角度来看，农地退出是我国农村土地制度不断适应人地关系变动的产物。改革开放以来的土地承包权退出政策大致可以划分为三个阶段：第一阶段严格管制进城落户农民土地承包权产权归属(1978—2006年)，第二阶段强调依法保护进城落户农民的土地承包权(2007—2013年)，第三阶段审慎开启长久不变条件下的土地承包权退出改革试点(2014年至今)。研究作为农地制度组成部分的农地退出政策，需要结合我国户籍制度改革演进，对农地功能的转变进行分阶段分析。

(一)严格限制阶段：从就业保障功能到失业保险功能

从1958年户籍制度确立到20世纪80年代末，城镇户籍的保障功能和就业功能远大于农村户籍。农民享受“农转非”(农业人口转为非农业人口)政策必须将农地永久退还给村集体，获得包括分配工作在内的城市居民社会待遇，同时免除农业税和统筹提留的义务。这一时期农民“农转非”的积极性极高，国家对其进行计划管理和总量控制。例如1988年实际“农转非”人口为425万，1989年和1990年全国“农转非”人口分别计划控制在350万和230万。计划经济时代的农地主要承担农民就业功能，进城落户农民获得城镇户籍及其附带的城镇就业保障功能，必须同步放弃农地所对应的农业就业功能。

20世纪90年代以后，政府给予土地承包权退出的农户一次性经济补偿，不再安排永久性就业，城镇户籍的就业保障功能大幅削弱。2003年3月1日起实施的《农村土地承包法》对于农民的承包经营权退出采取分类管理方式：承包方全家迁入设区的市并转为非农业户口的，应当将承包地交回；承包方全家迁入小城镇落户的，可以保留土地承包经营权或依法进行流转。2006年国家取消农业税，保留农村户籍以持有土地承包经营权的成本再次降低。至此，农民保留土地承包经营权的预期收益已显著高于持有成本，外出务工或进入小城镇落户农民宁可抛荒也不会主动将承包经营权交还集体组织。这一时期随着城镇户籍就业功能的丧失，农地开始更多承担外出务工或落户小城镇农民的失业保险功能。

(二)依法保护阶段：保障功能逐步弱化与财产功能开始显化

随着土地承包经营权不再成为获取城市户籍的前提，土地流转在不改变农民与村集体间土地承包关系的前提下，可以优化农村土地资源配置、促进农业规模经营，因此具备了广阔的实施空间。土地流转的转出方不局限于丧失劳动能力的老年农民、进城农户和外出务工农民。居住在村农民将零碎土地流转给规模经营主体以获取租金，同时受雇于规模经营主体并获取工资的情况亦较为普遍。从广义上讲，土地流转可以被视为一种具备市场化定价、短期性和可逆性等特征的农地退出方式，并且是一种过渡性方式。在土地流转过程中，农地实质上承担了“离地”“离农”农民的部分社会保障功能，并通过规模化经营为居住在村农民提供了更高收入。农地保障功能弱化和财产功能显化的趋势日益明显。

作为农村户籍制度改革的重要配套措施，一些地区开始了初步的土地承包经营权和宅基地使用权退出试点。例如成都市温江区2006年推出“双放弃”，市郊农民放弃土地承包经营权和宅基地使用权，获得城镇户籍并享受社会保障。重庆市2010年农村户籍制度改革试点中设计了“退三进五”改革方案。“退三”是指农民退出农村土地承包经营权、农村宅基地使用权、农村林地使用权等三项权利，其中对土地承包经营权进行现金或实物补偿；“进五”是指农村居民转户后可享受城镇的就业、社保、住房、教育、医疗等五项政策。陕西省2010年左右在全省范围内推进了举家进城落户农民退出承包地、宅基地工作。“土地换社保”逻辑下的补偿方案较好地满足了农民的福利性、保障性诉求，但经济发达地区和近郊农民的财产性诉求却通常难以得到兼顾。

2013年，党的十八届三中全会提出加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制。在此背景下，针对有稳定非农就业收入、长期在城镇居住生活的农户开展政策设计，引导其自愿退出土地承包经营权(特别是长期乃至永久退出土地承包经营权)能够进一步提升农地配置效率，与户籍相脱钩、长期或永久性农地退出政策的推出顺理成章。

(三)审慎试点阶段：农地承载的功能更加复杂化多元化

在政策层面，农民土地承包经营权依法自愿有偿退出的基本原则逐步确立。2014年底“土地承包经营权退出试点”被纳入第二批国家级农村改革试验区试验任务。2016年中央一号文件提出支持引导进城落户农民依法自愿有偿转让土地承包经营权。2018年12月29日新修订的《农村土地承包法》规定：“承包期内，承包农户进城落户的，引导支持其按照自愿有偿原则依法在本集体经济组织内转让土地承包经营权或者将承包地交回发包方，也可以鼓励其流转土地经营权。”2021年中央一号文件明确提出：“保障进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，研究制定依法自愿有偿转让的具体办法。”在这一政策框架下，进城落户农民可享有城镇户籍所附带的各项福利，同时在承包期内保留土地承包经营权，并通过土地流转获取现金收益，对应了更加复杂多元的农地功能。

目前我国农地功能呈现出就业功能持续弱化、保障性功能更加多元、财产性诉求加速显现等阶段性特征。农村就业人口的结构加速变化。在第二阶段初期的2006年末，全国农业生产经营户中以农业收入为主的占到58.4%，较1996年减少7.2个百分点；农业从业人员中51岁及以上的占到32.5%。2016年末，全国农业生产经营人员中55岁及以上的占到33.6%；规模农业经营户398万户，占到农业生产经营户的1.9%。农业经营收入在农民收入中的比重持续降低。2021年全国农村居民人均可支配经营净收入6566元，仅占到农村居民人均可支配收入的34.7%。

可见，农地退出政策的提出基于我国城镇化进程进入后期、化解城乡二元结构问题进入关键期、农村土地制度改革进入攻坚期的特定历史背景，理应具有特殊的政策定位。现代农业的土地规模化经营需求和转户农民成因复杂的农地保有意愿之间的矛盾，正在成为实现农业现代化亟待解决的现实问题。

三、农地退出的政策初衷与等价交换原则下的现实困境

探讨农地退出政策的政策初衷，是设立分层次分阶段政策目标以及明确其最终政策目标的前提，更是评价各项退出模式适用性和推广性的关键。

(一)现阶段农地退出的政策初衷和核心目标

从现实层面来看，农地退出政策回应了进城农民和土地规模经营主体的需求。一方面，农村土地的保障性功能不断弱化。农村人口持续向城市转移、农业劳动力向非农领域转移，农地的就业供给和基本保障功能逐步弱化，“离地”“离农”农民的财产性诉求加速显现。另一方面，现代农业发展对于土地规模化供给提出了更高要求。土地流转作为经营主体与农户间相对短期的契约行为，已难以与现代农业生产的规模效应、高投资强度、长回报周期等特征相匹配。为解决上述矛盾，需要充分考虑农民的保障、就业、财产等多方面诉求，同时尽量满足土地规模经营主体获得连片土地的成本控制需求，引导农民自愿有偿退出成为可行的政策选择。

从政策定位来看，农地退出应当被视作保障进城落户农民发展机会的阶段性政策。国家大力保障进城落户农民土地承包权并建立自愿有偿退出机制，更多是出于解决城乡发展二元结构历史遗留问题的考虑。农地退出应作为实现城镇化进程平稳推进的兜底性政策，而非属意为成功市民化的农民提供世代享有的收益。由于城乡发展的差距，进城落户农民实现市民化的物质基础相对薄弱。通过保留承包经营权，农民可在承包期内获得农地流转收益，并保留返乡务农的机会，农村转移人口市民化的风险和成本得到有效降低。值得注意的是，尽管一些地区保障农民市民化所需的成本较低，农地退出政策仍应提供不低于农民保留承包经营权所获得的收益，否则必然难以推进。

(二)实践中多方妥协下形成的等价交换原则

近年来，按照全国改革试验区任务要求，四川、重庆、宁夏等地开展了相关试点并取得了积极成效。由于各地资源禀赋、发展条件、政府财力、农民偏好等因素的差异，在实践中形成了多种形式的农地退出模式。试点地区的政策创新侧重点各有不同，涉及以农地交换现金补偿、农地交换村集体经济组织股权、农地交换社会保障等多种补偿形式。

总体来看，试点模式中的补偿标准设立主要遵循市场化等价交换原则，这是农户、村集体、地方政府、规模经营主体等多方妥协下的结果。由于农民对永久退出承包经营权存在诸多顾虑，在同一试点模式中农地长期退出和永久退出方案并存的情况较为普遍。长期退出通常是农民退出本轮承包期剩余期限的承包经营权以获得一次性补偿，其补偿标准以土地流转租金为基准，认可该补偿报价的农民自愿退出并获得补偿。对于永久退出而言，各地补偿标准差异较大，但是大多与所退土地的市场价值、预计产生的经济效益正相关。例如浙江省嘉兴市对进入城市就业并缴纳城镇职工养老保险但是没有放弃承包权的农户，按照置换社会保障的补偿标准，以一次性货币补偿的方式换取土地承包权；四川省内江市对永久退出且以农地换现金的农户，按照土地流转价格的2倍，以30年计算，给予3万元/亩一次性补偿。

(三)以等价交换原则推进农地退出所面临的困局

基于等价交换原则设计补偿方案，需要评估农民所让渡承包经营权的市场定价价值，进而为农民提供等价的财产性或保障性补偿，本质上是将土地未来收益贴现至当前并预支。以该原则设定补偿标准具有一定合理性，易为各方所接受，但是其对于农地退出的引导作用薄弱，并可能导致两方面负面影响。

一方面，地方政府或村集体推动农地退出的积极性与农民农地退出偏好难以匹配。在等价交换原则下，决定农地退出政策能否实施的是现状用途经济价值而非人地分离情况，难以解决农地配置效率低下的问题。农地大范围退出可以为农业规模经营主体提供长期稳定的土地使用权，对于推动农业规模化经营的积极作用显而易见。但是，在等价交换原则下，决定农地退出政策的是否实施，取决于农地现状用途经济价值和发展权价值。在实践中，农地退出的补偿资金来源主要有政府垫资、村集体出资和土地流转转入方出资。土地流转转入方不能改变耕地用途，很多转入方只能将农地改种经济作物以获得更高收益，因此仅意愿支付农地现状用途经济价值。为了达到等价交换所需的补偿标准，通常需要地方政府垫付农地发展权价值。农地发展权价值的兑现条件苛刻、不确定性强、时间周期长，容易导致地方政府或村集体推动农地退出的积极性不高。对于土地经营收益较高的区域而言，土地流转价格相对更高且流转更加便利，农民退地积极性不高，社会资本和地方政府推动土地连片经营的积极性却较高。由此，最终导致等价交换原则下的农地退出政策局限于个别试点区域，难以大范围推广。

另一方面，按照市场价值确定的农地补偿标准较低，无法全面替代农地实际功能，难以充分满足农户发展需求。在等价交换原则下，不同农地的经济价值差距较大，补偿标准的差距客观存在。特别是对于地理位置不佳的部分“空心村”“空壳村”而言，农地经济价值较低是普遍现象。尽管有大量农民进城和大量土地闲置，亟待进行土地资源优化配置，却往往因为市场化确定的补偿标准过低而难以实现。对成都市的调查发现，农户的保障需求、情感需求、发展需求均高出成都市现行补偿标准。对于大部分进城农民而言，农地退出补偿不足以弥补其与市民在受教育程度、职业技能等方面的差距，实现市民化的难度较大。即使同步退出宅基地使用权和集体收益分配权，也难以完全覆盖其住房、医疗、养老等方面需求。在不能通过土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权退出以获得发展保障的情况下，农民保留农地既能通过土地流转获得相对稳定的现金流，也能获得农地的就业和农村住宅的居住两项“兜底”保障，最终其退出决策会趋于保守，不利于从根本上破解小农生产格局和“半城镇化”难题。

可见，在等价交换原则指导下，以纯粹市场化定价的方式提供农地退出补偿，仅能部分替代农村土地的保障功能，难以体现农村土地发展性功能，因此很难推动进城落户农民大规模进行永久性土地退出，需要明确农地退出补偿政策设计的功能替代原则，充分发挥其引导农民自愿退出承包经营权的作用。

四、基于功能替代原则推动农地退出的政策意义与实践价值

在政策设计中遵循功能替代原则，是指将充分替代原有政策的核心功能作为政策设计的出发点，这是一种从功能观出发的政策设计理念。该原则能够较好地保障政策目标对象利益，因此适用于解决相对复杂的现实问题，理应为社会主义宏观调控理论与实践创新所重点关注。基于功能替代原则开展农地补偿制度设计，应在充分考虑现有农地承包经营权所承载功能的基础上，以不降低农地为农民提供的各项保障和福利水平作为首要目标。在农地承载功能多元化和农民农地退出意愿复杂化交织的现实困境下，基于功能替代原则开展退出机制设计，具备积极的政策意义和实践价值。

(一)功能替代原则有利于破解以等价交换原则推进农地退出所面临的困局

在实践中遵循功能替代原则，充分考虑农地的功能演变及其引致的农民诉求变化，开展差异化个性化的补偿方式和标准设计，能够较好解决以等价交换原则推进农地退出所面临的现实困境。

一方面，功能替代原则能够较好匹配地方政府或村集体推动农地退出积极性与农民自愿退出农地的偏好。在这一原则指导下，地方政府和村集体需要科学、多角度设计补偿方式和标准，从而更好地实现对于农地现有功能的替代，农民对其政策接受度将获得显著提升。在设计补偿土地发展权价值中，不仅关注提供直接的现金补偿方案，政府方面可以充分利用已有的医疗、教育等资源从农地社会保障功能出发设计相应的补偿方案，为退出农地的农民提供更好的社会保障条件，从而激发其退地积极性，同时此举还可能适当减少政府直接的资金支出，也间接提高了政府推动农地退出的积极性。在土地经营收益较高的区域，大量农民意愿从事农业生产经营活动而非进城务工。出于维护农地承载的农民就业功能考虑，此类区域既可以暂缓推进农地退出，也可以通过发展农业合作社、壮大集体经济组织等为农民提供同等就业机会以引导农地退出。相较于等价交换原则，遵循功能替代原则有望避免地方政府对农民离地决策的过度干预，充分维护农民利益。

另一方面，基于功能替代原则设定的农地退出补偿标准可以大幅超过农地经济价值，从而加强政策设计的引导作用，增强政策设计的灵活性。在农地价值不高的区域，农地主要发挥失业保险功能和对农民市民化的支持功能。在此类区域推动农地退出，必须提供远高于农地市场价值的补偿，才能够对上述功能进行替代。而地方政府在缺乏顶层设计依据和上级政策支持的条件下，很难有能力提供大幅高于征地补偿的农地退出补偿。而将农地退出问题置于破解城乡二元困境、实现高质量城镇化、推动乡村振兴战略实施的宏观视野下考虑，确立功能替代原则为农地退出补偿的指导原则，可以充分释放各级政府现有的各类资源禀赋，为各级政府多渠道筹措资金、科学全面设计农地退出补偿方案、充分保障进城落户农民公平发展机会指明了方向。

(二)功能替代原则有利于破解农地退出意愿差异化的现实约束

制约农地退出大范围推广的制度瓶颈和现实制约众多，退出补偿方案和标准与农户诉求之间的“匹配难”是影响退出工作推进的直接因素，基于功能替代原则开展政策设计有望助力破解这一难题。

农民的农地退出意愿受到多重因素共同影响。在地区差异扩大、农户分化加速、土地流转难度不一、农民认知偏差、情感寄托需求等现实因素的影响下，农地承担的功能更加复杂，表现为农民农地退出意愿的多层次和叠加性特征。多位学者开展了相关调查研究。在沪、苏、浙等相对发达地区的农户中，对农地依赖性较弱的农户更倾向于退出，对农地依赖性强的更倾向于保障性补偿(就业机会或社会保障)而非纯经济补偿；冀、鲁、豫三省农户更易接受政府征地和换工资性收入方式(养老保险、退休金等)；与子女分户承包的老夫妻农户普遍愿意一次性全部退出土地承包，且年龄越大，退出承包地换取增加社会保障的意愿越强烈；农村社会保障对进城务工人员的农地退出意愿影响显著；由于非农业户口价值的降低，农村进城买房家庭进城落户的愿望并不强烈，土地退出意愿不强。差异化的退出意愿难以通过统一的退出补偿方案和标准满足，而应通过覆盖面更广和相对个性化的退出政策予以满足。

基于功能替代原则设计补偿机制，能够较好满足农户差异化的补偿诉求。对于城市郊区农民而言，农地的失业保险功能生效空间较小，财产性功能更加突出，补偿方案可以提高货币补偿比例。老年农民特别是子女进城就业生活的农民，存在退出土地换取高标准社会保障的需求，补偿方案可以侧重于社会保障功能。特别是对于欠发达地区的“空心村”“空壳村”，以高于市场价值的标准提供退地补偿，在为规模化经营创造条件的同时，可以为进城农民市民化提供有力支持。

(三)功能替代原则更加契合农地退出政策的政策定位

确保农村土地集体所有制不动摇、确保农民权益不受损、切实保障国家粮食安全和生态安全是农地退出制度设计的大前提。作为保障进城落户农民发展机会的阶段性政策，农地退出制度创新还需要优先解决现阶段改革所面临的主要现实问题，并在政策设计层面予以充分考虑。面对人地分离、规模化经营等人地关系的新变化，当前阶段农地退出政策设计至少应兼顾三方面任务：一是解决好农村土地利用效率低的问题，使农地资源更好地为农业高质量发展提供支撑；二是充分保障“离地”“离农”农民的利益，适当延续农地的保障功能，降低城镇化进程中的系统性社会风险；三是围绕推动农村转移人口市民化，充分保障其发展机会，确定科学合理的补偿方式和标准以引导进城落户农民退出土地承包权。

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基于功能替代原则设计补偿机制，能够较好满足上述目标要求。在提高土地利用效率方面，功能替代较等价交换原则的政策针对性更强，可以引导更多农民退出承包经营权，为规模经营主体提供长期稳定、大规模连片的土地，提升土地生产资料供给质量。在保障“离地”“离农”农民利益方面，功能替代原则能够提供多元化组合式的退出补偿方案，充分保障其利益诉求。各地可立足实际，设立嵌入政策框架的社会保障机制，对不同年龄、不同就业能力农户提供分类补偿方案，最大限度减少农民永久退出承包地的后顾之忧。在支持进城落户农民发展方面，功能替代原则通过为农村转移人口提供发展机会，能够兼顾土地要素和劳动力要素的优化配置，具有很强的实践性。农地退出政策的初衷不是由政府出资按照农地市场价值对农民的承包经营权进行“赎买”，而是旨在提供制度创新加快破解城乡二元结构，引导推动农村土地和劳动力等资源实现优化配置，使进城农民获得更加公平的发展机会。

(四)功能替代原则有助于解答若干存在争议的制度性难题

关于农地退出选择永久退出方式还是长期退出方式问题，目前尚存在争议。从功能替代观点出发，二者对应的农地功能不同，应选择不同的解决思路。永久退出的农户放弃农地的全部功能并且该过程不可逆，因此应获得相应经济、社会、文化等功能的替代补偿。长期退出的农户在退出期满后有权再次承包土地，本质上是由村集体“背书”的期限更长、契约关系更加稳定的高水平土地流转，因此可以参照土地流转，通过市场机制确定补偿标准。从现实来看，允许永久退出和长期退出方式并存符合农地退出改革的阶段性特征。对于已实现市民化的进城农民，不再需要农地提供的就业保障，引导其永久退出农地并获得相应补偿，能够理顺农村人地关系。对于正处于市民化进程中的进城农民，农地所承载的失业保险等功能无法被完全替代，允许其采用长期退出方式分享土地收益具有合理性。

关于农地退出的补偿资金来源问题，2017年中央一号文件提出“允许地方多渠道筹集资金，按规定用于村集体对进城落户农民自愿退出承包地、宅基地的补偿”。在实践中，地方政府通常为村集体垫付退出补偿，并期望通过规模化农地的更高土地流转租金收回垫付资金，这本质上是等价交换原则下的政府低水平有偿投入。功能替代原则允许地方政府出于保障进城农民利益等考虑提供更高水平无偿投入，为补偿方案设计提供了另外一种思路。与此同时，除加大财政投入外，进一步理顺农村土地资源配置机制，畅通各类规模经营主体承接土地承包经营权的渠道，亦有助于拓宽农地退出的补偿资金来源。

关于进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权是否应联动退出问题亦存在争议。从功能替代观点出发，宅基地使用权承载了农民的基本居住功能，集体收益分配权体现了农户的世代积累，与土地承包权的功能均无天然联系。因此，现阶段不宜强制联动退出上述三项权益，但是在制度设计和实践试点中可以逐步探索协同退出的具体路径。

五、研究结论与相关建议

农地自愿有偿退出机制设计是现阶段农村土地制度改革的重要一环，本文聚焦其中的补偿原则问题，结合学界观点和各地试点实践开展了理论探讨和政策讨论。现阶段农地功能的复杂化多元化演变趋势应作为我国农地退出补偿机制设计的重要背景和前提。实践中的试点模式主要遵循等价交换原则设计农地退出补偿方式和标准，难以充分满足进城农民的发展需求，亦难以较好解决农地配置效率低下问题，存在一定的优化空间。将功能替代原则作为补偿原则来推动农地退出，契合其政策初衷和核心目标，有助于破解补偿方案和标准与农户诉求之间的匹配难题，具有一定的政策意义与实践价值。