做好中国环境法典编纂的时代答卷

吕忠梅

(中国法学会，北京 100811)

引言

社会变化从根本上影响并改变着法律，法律是时代精神的体现，立法要反映时代特色。法典是一个国家的最高立法形式，更是特定时代的优秀立法成果和具有特定时代烙印的法学思想成果。回答时代之问、彰显时代特色、回应时代需求，是法典编纂的历史使命。启动环境法典的编纂研究工作，是中国在迈向建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国奋斗目标新征程的特殊历史时期，深入贯彻落实习近平法治思想和习近平生态文明思想，完善中国特色社会主义法律体系的重大部署，是以最严密法治、最严格制度推进生态文明建设和环境治理体系现代化的系统谋划。这既是中国环境法典编纂的时代背景，也是中国环境法典编纂研究必须体现的时代特色。

中共十八大以来，党中央在将全面推进依法治国作为治国理政战略布局的同时，把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，“坚持人与自然和谐共生”成为新时代坚持和发展中国特色社会主义的一条基本方略，对生态文明建设的重视程度前所未有；将“增强绿水青山就是金山银山的意识”写入党章，把加强生态文明建设要求写入宪法，建立起有效约束开发行为和促进绿色低碳循环法治的生态文明法律体系，保护生态环境的法律制度和制度之严前所未有；按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律，改革生态文明体制机制，完善执法司法程序，形成政府、企业、公众共治的环境治理体系，生态环境保护修复和生态环境问题的整治力度前所未有；在解决国内环境问题的同时，积极参与全球环境和气候治理，成为全球生态文明建设的坚定支持者、积极实践者、重要引领者，生态环境质量改善的成效前所未有。以法治思维与法治方式推动和保障生态文明建设，既是探索中国特色社会主义环境保护道路的成功实践，也是编纂一部具有中国特色、时代特色、实践特色的环境法典必须认真总结的法治发展规律。如果说，全面建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国意味着“人类文明新形态”，那么，以生态环境领域的法律制度供给促进法治发展变革，对生态文明的制度保障程度则是衡量法治现代化的重要尺度。质言之，完善生态环境领域立法，既是生态文明建设的外在保障，更是内在驱动。法典编纂不仅对法律自身的合理化、规范化和体系化具有重要价值，作为社会改革的法律工具，法典以引领社会关系变革为主要功能，这也是法典所具备的最大优势之一。因此，编纂环境法典是为新时代生态文明建设提供法治保障、推进环境治理体系和能力现代化的最优选择。

回应新时代生态文明建设法治需求的环境法典编纂工作，必须以精准定位新时代的生态文明建设目标和中国特色社会主义的未来愿景为前提。“建设人与自然和谐共生的现代化”既是中国长期以来所坚持的基础性生态文明理念与治国理政方略，也是当代中国大力推进生态文明建设尤其是贯彻落实“十四五”规划及2035年远景目标的重要指导性原则，体现了建成“美丽中国”的未来愿景，这将为中国环境法典编纂打上鲜明的时代烙印。为“建设人与自然和谐共生的现代化”提供体系化的法律保障，成为中国环境法典编纂的时代之需；探究能够满足“建设人与自然和谐共生的现代化”需求的立法表达，就是中国环境法典编纂研究必须回答的时代之问。

“建设人与自然和谐共生的现代化”作为中国式现代化道路的重要内容，根本目的是为了满足人民群众对美好生活环境的向往，基本途径是形成绿色低碳可持续的发展方式，主要方法是构建多元共治的生态治理体系，最佳效果是共建“地球生命共同体”。这必然会带来社会利益重大调整、社会结构巨大变革、社会生产生活方式巨大变化，迫切需要从法学理论与制度创制两个层面予以回应：一方面，通过理论创新，为新的利益格局提供调整规则，满足“人与自然和谐共生的现代化”建设过程中社会利益结构变迁形成的新型利益分配与调整需求；另一方面，通过制度创新，为“人与自然和谐共生的现代化”提供适应性治理体系，构建生态文明时代人类生存方式和发展方式的新型法律制度。在此法理逻辑下，以“建设人与自然和谐共生的现代化”为时代特色的环境法典，也应在这些层面展开，从不同维度回答生态文明建设的时代之问：(1)如何满足人民群众对美好生活环境的向往，这是新时代对环境法典提出的终极追求之问。人的需求的变更与升级，揭示了利益结构与层次的拓展与丰富，提出了更新环境法律价值的需求，要求环境法律价值实现机制进行相应调整，这是环境法典编纂研究回应新时代生态文明法治的立场定位。(2)如何处理好安全与发展的关系，这是新时代对环境法典提出的人与自然关系重构之问。以“人与自然和谐共生的现代化”预期矫正工业文明时代引致的人与自然的紧张局面，必须更好地处理生态安全与社会发展关系，要求环境法典将这一需求转换为法律话语与法律机制，通过重构法律关系的方法致力于在“人与自然生命共同体”的前提下重构人与人、人与社会的关系，这是环境法典编纂研究回应新时代生态文明法治需求的方法论。(3)如何提升环境治理体系现代化水平及能力，这是新时代对环境法典提出的重构环境治理体系之问。在加强生态文明建设背景下，政府应履行为人民提供良好生态环境和生活环境的宪法职责，为实现建设“美丽中国”的国家目标提供合理的管理体制和制度供给，这是环境法典编纂回应新时代生态文明法治需求的制度路径。(4)如何共建地球生命共同体，彰显中国生态文明建设的文化特色与国际贡献，这是新时代对环境法典提出的民族性与国际性之问。“人与自然和谐共生的现代化”蕴含着中华民族优秀传统文化，是中国古人“天人合一”“道法自然”生态智慧的现代表达，在传承中华文化的基础上为世界贡献一部先进的环境法典，引领全球生态环境治理，这是环境法典编纂研究回应新时代生态文明法治需求所追求的共谋人类命运共同体的最佳效果。本文将从这四个方面具体展开，阐释中国环境法典编纂如何回应新时代生态文明法治建设的立场、方法、路径和效果之问，为满足“人与自然和谐共生的现代化”的法律需求提供体系化方案。

一、以人民为中心：满足人民群众对美好生活环境的向往

“建设人与自然和谐共生的现代化”是中国共产党在从苦难中国到美丽中国百年奋斗中探索形成的宝贵经验，是实现第二个百年奋斗目标的生态文明建设基本方略，表达了对历史上人与自然“主奴关系”建构的不满与批判，预期建构起的一种平等正义的新型人与自然关系秩序。生态文明追求的人与自然的和谐共生状态，源于这样的事实——人是自然的产物，人是自然的一部分，自然孕育了人类，为人类馈赠了居所与养分，人与自然是一个生命共同体。但是，“建设人与自然的和谐共生的现代化”并非在生态文明建设中秉持生态中心主义，而是强调在“人与自然生命共同体”理念下，保障人的全面发展、满足人民群众在生态文明时代的新需求，即人的发展并不能在自然对人的满足、人对自然的奴役这种单向度关系中实现，而是在“人与自然命脉相连、和谐共生”的双向互惠关系中实现。“建设人与自然和谐共生的现代化”的终极目的还是增进人民福祉、促进人的全面发展，实现中华民族永续发展。新时代的环境法典编纂必须以实现“建设人与自然和谐共生的现代化”为使命，建立促进人的全面发展价值理念，秉持以人民为中心这个中国特色社会主义法治道路的根本立场。

(一)建设人与自然和谐共生的现代化，坚持以人民为中心

生态文明建设首先要解决“为了谁”的问题。生态文明摒弃工业文明“征服自然”“人类中心主义”的价值理念，代之以人与自然平等相处、和谐共生的价值理念，并非否定人之于自然界的主体地位，而是为了与时俱进地满足人的需求、动态地促进人的全面发展。中共十八大报告提出，“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计”，这是从回应环境民生政治关切、增进人民福祉、改善中华民族存续基础的角度推进生态文明建设。中共十九大报告更加明确地提出，通过建设人与自然和谐共生的现代化，“既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要”，这一表述更加清晰地诠释了建设人与自然和谐共生的现代化与满足人民的生态环境需要之间的内在关联，构建了手段与目标关系。

由此可见，作为生态文明建设基本方略的“人与自然和谐共生的现代化”，以尊重生态科学规律为前提，以人与自然在双向互动中依存共生、互为对象的真实关系为基础，以追求人与自然的和谐共生为效果，最终指向人的需要更好被满足的价值，体现了以人民为中心的基本立场。在人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产力之间的矛盾是社会主要矛盾的背景下，自然主要通过作为劳动对象、自然资源和物质基础满足人的需要；当社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要同不平衡不充分的发展之间的矛盾，人与自然“和谐共生”状态下，优质生态产品、优美生态环境成为了满足人的需要的第三类特殊产品，是生态文明时代促进人的全面发展的内在需求。坚持以人民为中心，既是生态文明建设的初心与使命，也是中国特色社会主义法治体系的根本立场，必须在生态文明法治体系中得到贯彻。

(二)明确“保障公众健康”宗旨，体现以人民为中心

法律是调整社会关系的规则体系，人在法律上是目的而不是手段。“法价值主体的多元性与需求的多层次性是法价值的一大特征。人(包括抽象的人)的需求多种多样，但只有经过法的确认，才能融入法价值的行列。”“以人民为中心”是对马克思主义法学的人民性的充分贯彻。“以人民为中心”就是坚持人民在法治中的主体价值和中心地位，把体现人民利益、反映人民意愿、维护人民权益、增进人民福祉、促进人的全面发展作为法治建设的出发点和落脚点。促进人的全面发展是法治建设的总体目标，“人的全面发展”的多维价值需要由多个法律部门综合保障与实现。以保障人与自然在“生命共同体”中和谐共存为旨趣的人的全面发展价值，是生态文明法治秩序中“以人民为中心”的时代需求，其作为环境立法的终极价值，必须在环境法典编纂中得到贯彻。

法律价值由法律原则与法律规则体系具体承载，共同实现立法目标、满足人的需求。人的需求变更与升级，必然促进立法目标的改进、法律价值创新与规则更新。以人民为中心，满足人民群众对美好生活环境的向往，要求我们在环境法典编纂过程中归纳人的全面发展的实质内涵，将威胁、损害“人民对美好生活环境向往”的行为作为规制重心，矫正现有的环境立法“只见环境不见人”的立法价值及法律机制偏差。在环境法典中确立“保障公众健康”宗旨，明确“保护和改善环境、防治污染和其他公害”的终极目标，围绕“保障公众健康”展开制度设计，建立以“人民为中心”的生态环境保护法律体系。这既是环境法典编纂回应时代需求，也是环境法典编纂研究亟待解决的基础性问题。

(三)完善公众健康保障制度设计，实现以人民为中心

现行环境法律体系产生于“高投入、高消耗、高污染”时代，带有浓厚的应急色彩，理论储备与法理论证“先天不足”。为应对环境问题而“矫枉过正”，一反传统法律秉持的强势“人类中心主义”，单方面强调环境保护，造成了环境立法“只见环境不见人”。在制度建构时注重应对各种类型的“环境问题”，忽视所有“环境问题”终将影响人的生存与发展的内在机理，缺乏保障公众健康的制度设计。1989年《环境保护法》第1条虽然规定了“保障人体健康”，却无任何具体制度安排。2014年修订的《环境保护法》第1条将其修改为“保障公众健康”并在第39条增设了环境与健康保护制度，这一修改在表述上更加契合环境立法保护公共利益的理念，但在制度中仅原则性地规定国家建立环境与健康调查、监测、评估制度，既未与相关制度衔接，也未明确制度实施途径，导致环境与健康制度在实践中始终处于探索阶段，尚未形成实现立法目的的成熟方案。2014年以后修订和制定的单行法也都规定了“保障公众健康”目的，但仅在《土壤污染防治法》中有少量条款规定，公众健康保障条款止步于宣示意义。

这一现状，应该通过环境法典编纂加以改变，系统规定保障公众健康立法目的及其具体制度，其立法路径及重点可以概括为：(1)在环境法典“总则编”的“一般规定”中保留“保障公众健康”立法目的，使之具有统摄环境法典规范体系的效力。同时，在“污染控制编”“自然生态保护编”“绿色低碳发展编”等各编的“一般规定”中也作出相应规定。(2)在“总则编”的“一般规定”中系统规定环境与健康保护制度，至少应规定环境与健康监测、调查与风险评估的相关程序和效力，建立以保障公众健康为核心的环境标准制度，建立环境与健康风险评估和环境影响评价等相关制度的衔接机制。(3)在生态环境规划、环境影响评价、应急制度等基本制度中增加环境与健康的目的要求，实现“既见环境又见人”的生态环境治理目标。(4)在各分编规定的基础性制度与具体制度中增设环境与健康内涵，至少涉及污染控制编中的环境风险管控标准、有毒有害水污染名录、有毒有害大气污染物管理、医疗废物管理、化学品环境风险级别鉴定、危险化学物质重大环境风险源报告等制度，自然生态保护编的生态要素评价评估、生物技术研究开发分类管理等制度，绿色低碳发展编的产品和包装物的设计制度等；生态环境责任编中，也需要在环境污染、生态破坏、生态环境风险与损害认定等方面系统地增加环境与健康因素。

二、重构法律关系：确保生态安全与高质量发展

环境保护理念萌发于人类对未来前景的担忧，因为经济发展威胁到生态安全，对人类生存和发展形成制约。二次世界大战后，科学技术发展引领世界经济的快速发展，带来了严重的环境污染和破坏，增长的极限乃至人类的生存安全成为人们不得不考虑的问题。人类面临的困境是：同时追求两个可能相互冲突的目标——提高环境质量和发展经济越来越困难，作为人类生存基本条件的生态安全与提升物质生活条件所需的经济发展之间矛盾日益凸显。中国在改革开放创造经济快速增长的奇迹的同时，也带来了日益严重的生态环境问题，不仅对生态安全构成威胁，而且制约着经济社会健康发展。“建设人与自然和谐共生的现代化”必须立足于可持续发展理念，妥善处理安全与发展之间的关系，实现在生态安全范围内的高质量发展。从立法角度看，这需要寻找二者相互统一的基础，更需要有实现协调二者关系的方法。安全与发展都是为了满足人的需求，对二者关系的协调也只能回到对人的主体性的重新定位、对人与自然关系的重新认识。环境法典编纂回应处理好安全与发展关系的时代需求，在认识论上，应从重新认识人的主体地位、重构人与人、人与社会的关系入手，实现对人与自然关系的重构；运用法律关系理论，合理构建涉及不同类型保护对象的法律关系，这是环境法典编纂的方法论。

(一)正确认识人与自然：以新法理支撑环境法律关系

人本来是自然的一部分，但文明发展进程在很大程度上呈现为人逐步远离、脱离自然的过程，主体性逐步彰显的同时也面临“人的本质的异化”的困境。表现为人与自然关系的异化，人过度追求对物质资源的占有、对自然环境的掌控带来了严重的环境问题，进而对人的生存和发展构成威胁，生态安全与经济社会发展之间的矛盾冲突日渐显现。

传统法学理论强调法律调整人与人之间的社会关系，其中人是主体，对人的权益的保护是法律的目的；客观存在的自然只能以物或者财产、资源的形态成为法律关系的客体，甚至不属于法律上所要调整的对象。建设人与自然和谐共生的现代化，要求改变对法律关系的僵化理解，在重新定位人的主体性、尊重自然的内在价值的基础上重构法律关系理论，形成能够支撑生态文明建设的法哲学。

首先是重新定位人的主体性、调整法律关系的基本结构。生态文明作为人类文明的新形态，仍处于人类文明发展的历史轴线上，人作为目的的基本定位仍要坚持。但需要改变将人与自然严格区分并对立起来的观念，对人的保护不再是绝对的目标，自然也不再只是人可以任意开发、利用、处置的客体，其内在价值应当得到尊重和保护。这种人与自然的新型关系反映到人与人之间的关系中，就是弱化人的主体性、强调人的责任，同时提升自然及相关客体的地位、承认其应受保护的价值，形成“人—自然—人”的新型法律关系构造。

其次要重新认识权利义务的对应性、充实法律关系的内容。法律关系中主客体关系的变化必将导致权利义务关系的复杂化，虽然还不能完全抹煞主客体界分的意义，但法律关系的权利义务内容已经不能仅局限于主体间的权利义务，而应当在一定程度上体现人对自然的义务。即使该义务仍需要在主体之间呈现，例如公民的环境义务可能体现为按照规定投放垃圾的行政法义务，其对应的“权利”也未必是主体的权利，而是环境伦理意义上的自然权利。因此，法律关系结构中的权利义务内容需要站在人与自然关系的角度重新分配，为传统法律关系理论增添更加丰富的内容。

人与自然的关系史也是人类文明发展的历史，自然为人立法、人与自然互为立法、人为自然立法、更高形态的人与自然互为立法就展现了主客体力量对比变化的人类历程，“建设人与自然和谐共生的现代化”是在更高层次上追求人与自然的和谐统一，“人与自然互为立法”要在法哲学层面得到反映，并体现在法律关系的主体和内容构造中，这也是环境法典编纂的追求。

(二)重构权利义务：构造环境法律关系

构建能够满足“建设人与自然和谐共生的现代化”的法律制度，在环境法典编纂的角度，就是将两个存在一定冲突的目标在法律关系的权利义务平衡中予以统一，其具体途径是通过法律关系的构造，形成适应新型人与自然关系的权利义务结构。

首先，将生态环境安全目标在法律关系中落实为法律关系主体的环境义务和责任。生态环境安全要求维持环境质量、保留自然资源，从而维持人类生存和发展的自然基础，这给政府和私人都提出了新的要求，反映在法律上即各类主体都要承担更多的生态环境保护义务。政府的环境保护职责、企业和公民的环境保护义务都要在法律上进行强化和明确，这无关法律本位之争，而是生态环境安全目标在法律关系层面的必然要求。

其次，在法律关系中以生态环境承载力为底线，合理确定经济社会发展目标，保护主体权利。承认自然的内容价值并不是从根本上否定人的生存、消费、发展权利，而是为了人的更加全面和可持续发展，实现人与自然和谐要在继续推进工业文明进程中建设生态文明。在可以预见的将来，发展仍是人类社会运行的基本逻辑，以可持续发展为目的价值的环境法典编纂，反映在法律关系中就是要合理构造主体的权利，特别是开发利用环境资源的权利应当受到限制，但并非从根本上否定。

再次，重视环境法律关系的“人——自然——人”特性，承认新型法律关系的现实意义。人与自然的关系问题可以在很大程度上转化为人与人之间的关系，从而在传统的法律关系框架下通过对其主体定位和内容结构的调整加以解决，但特殊情况下仍有必要突破传统法律关系的框架确认权利和义务，例如代表后代人和自然物起诉等，对人类行为的调整也可以在更大幅度内展开，法律关系理论的创新仍有广阔空间。不过从主要方面看，环境法典的制度主要还是基于环境法律关系的基本框架展开。

(三)借鉴潘德克顿体系：展开环境法律关系

环境法典编纂是一种将分散法律通过一定技术方法进行体系化的过程。重构人与自然关系的法学理论为在环境法典中重构环境法律关系提供了哲学支撑，接下来还需要以一定方法将重构的环境法律关系进行展开，形成法典结构与编纂体例。在比较法上，《俄罗斯联邦生态法典(草案)》第一编提出“生态关系”的概念并对法律关系的客体与主体作出规定；《爱沙尼亚环境法典总则》遵循“义务—权利—权力”的逻辑展开；独联体国家《生态示范法典》规定，本法典调整自然资源使用领域、环境保护和生态安全保障领域的生态法律关系。在我国，《民法典》编纂，在继承潘德克顿体系基础上进行创新，也是运用法律关系展开其结构与体例编排。这些运用法律关系理论展开法典构造的方法，值得环境法典编纂借鉴。

安全与发展的关系，从环境法的角度看，涉及传统意义上的公法、私法关系交织，行政法律关系、民事法律关系、经济法律关系、刑事法律关系横贯。因此，环境法典编纂既要借鉴潘德克顿体系，也要合理体现其作为领域法的特性，以环境法律关系作为法学知识的“最大公约数”，展开环境法典的编纂。

首先，以环境法律关系作为“逻辑中项”实现环境法典体系融贯。现行环境立法建立了以行政管理规范为主体的制度体系，这是环境法典承担的实现国家目标、履行国家责任使命的基础制度体系，应该予以坚持。环境行政行为作为因国家意志而引发法律关系变动的原因，生态利益作为环境法律关系的客体，环境法律关系由此具备了协调法典内部公法与私法关系的功能，使环境法典中不同性质的法律规范相互协调，共同发挥作用。

其次，以环境法律关系的客体类型化为基础，展开环境法典体系建构。环境法律关系是以生态环境为保护对象而形成的社会关系，人们与生态环境保护有关的行为，可以类型化为污染防治行为、自然保护行为、绿色发展行为，这些行为关涉生态安全与高质量发展两个方面，通过以这些行为基础的环境法律关系构造，就可以借鉴潘德克顿体系，按照“总则——分编”体例，设计“总则——污染控制编——自然生态保护编——绿色低碳发展编——生态环境责任编”，从立法方法上解决正确处理安全与发展的关系的制度体系架构问题。

三、优化环境法律制度：构建现代环境治理体系

构建现代环境治理体系是从根本上应对环境问题、回应新时代生态文明建设需求的基本要求，也是环境法典编纂必须回答的技术路径问题。中共十九大报告提出了“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”的明确要求，2020年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，将其进一步细化为构建“党委领导、政府主导、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系”的工作部署，并特别强调“坚持依法治理”，要“健全法律法规标准”“补齐环境治理体制机制短板”。环境法典编纂的技术路径就是对环境法律制度进行整合和提升，形成价值统一、制度协调、机制完善的环境法律规范体系，通过优化环境法律制度，提升环境法律制度实施效能与效率，为构建现代环境治理体系提供法律依据和法律手段。

(一)生态文明体制变革：需要优化环境法律制度

建设人与自然和谐共生的现代化，不仅是为了更好地保护生态环境，更是为了通过重塑业已失衡的人与自然的关系来推动社会价值观念的变革，最终完成整个社会体系特别是生产体系和消费体系的变革，促进人类活动自觉地遵循人、自然、社会和谐发展规律。在此过程中，不仅要解决作为环境危机根源的现代工业生产模式问题，而且要警惕消费主义思潮、克服其物欲性、控制性，从根本上改变人类不符合人与自然和谐发展规律的生产行为和消费行为，从而实现社会系统的运行既符合人的期望、能够满足人的需求，又符合自然运行规律、不对生态环境产生严重的影响的要求。

生态文明体制改革需要从多个方面展开，其中构建现代环境治理体系是生态文明体制改革最为核心的内容。通过健全环境治理的领导责任体系、企业责任体系、全民行动体系，形成全社会参与环境治理的格局，将各类主体的行为引上符合生态环境保护要求的轨道，以“经济生态化”支撑和适应中国特色社会主义社会更高阶段或形态的经济创新，以“消费生态化”引领经济发展模式的变革，最终实现“人与自然和谐共生的现代化”。

构建现代环境治理体系的过程，将极大地推动社会系统变革，也必将带来利益格局、利益关系、利益诉求的巨大调整。迫切需要从生态文明建设的系统性、整体性、协调性出发，改变现行环境资源立法分属行政法、经济法等不同法律部门，环境资源能源法律制度矛盾冲突多的局面。按照统筹山水林田湖草系统治理思路，打通“地上和地下”“岸上和岸下”“陆地和海洋”“城市和农村”，形成一体化的制度安排，把生态文明建设融入经济、政治、文化、社会建设各方面和全过程，协同推进新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化和绿色化。这就要求环境法典编纂过程中，高度重视环境法典的内外部关系处理，在环境法典内部，形成污染控制制度、自然生态保护制度、绿色低碳发展制度之间的有机协同；在环境法典外部，处理好与《民法典》《刑法》《行政许可法》《行政处罚法》《行政复议法》等各相关法律的关系，通过拟制、转介、引致等立法技术，形成相关法律规范之间的衔接与协调。

(二)环境治理体系现代化：巩固优化环境法律制度

“依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障”，现代环境治理体系必须建立在法治基础之上、在法律框架内展开，优化环境法律制度。

中共十八大以来，中国将生态文明从理论构想变成伟大的治国理政实践，美丽中国建设迈出重大步伐，我国生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化，在生态文明法治建设方面，我国制定了40多部法律，基本形成了以《环境保护法》为龙头、以环境资源单行法为骨干的法律体系；通过环境执法体制改革，生态环境监管力度与效能大大提升；环境司法专门化健康平稳发展，司法服务和保障生态文明建设与绿色发展的职能日益发挥；公众的生态环境保护意识大大增强，参与环境治理的积极性主动性日益释放。但是，中国在未来的发展道路上，面临地球作为一个系统的生态环境“考卷”会越来越难，可利用的生态空间会越来越小，这将倒逼我们进一步提升治理体系的效率与效能，促进环境法律制度进一步优化升级。

环境法典编纂的本质是法律制度的体系化，与构建现代环境治理体系的需求相契合。换言之，通过体系化的编纂而形成体系效益，是法典编纂的重要目标，也是环境法典编纂的实际追求。从技术路径上看，法典编纂虽然有形式编纂与实质编纂模式之别、也有全面编纂与适度编纂方式之分，但总体上离不开“编”和“纂”。所谓“编”，就是在对现行法律规范进行梳理的基础上，按照一定的逻辑形成统一的法律文本；所谓“纂”，就是在梳理现行法律规范的同时，根据时代发展需要“查漏补缺”“补短板、强弱项”，将具有一定前瞻性的法律制度纳入统一法律文本，以适应环境治理体系现代化的未来需求。中国环境法典编纂应采取适度化的实质编纂模式，对生态文明体制改革实践证明的成熟经验予以固化，对环境执法司法实践中发现的立法疏漏和空白予以弥补，对环境治理体系与治理能力现代化的新需求予以积极回应。如需要认真研究生态文明体制改革政策，切实解决“改革必须于法有据”要求，与实践中改革政策及时弥补法律规范供给不足但在一定程度上牺牲法律权威性的矛盾，有效解决政策与法律整合问题；再如，生态文明建设在过程维度，将经济、社会、环境三者之间的关系看作相互包容的关系，要求治理体系形成积极主动的风险预防格局，但这三者的关系涉及多个法律部门，而各部门法律之间对三者之间关系存在认知上的分歧，需要在环境法典编纂过程中，通过建立部门法之间的协调、协同、联动机制，构建不同法律部门之间目的、功能、标准的系统、合理的结构，形成密切配合的协同效用。

(三)形成多元共治新格局：促进优化环境法律制度

环境治理本身具有高度技术性和复杂性，需要综合运用技术、经济、伦理、管制以及最根本的制度手段方可实现治理目标。因此，生态文明法治建设在主体维度，更加强调合作治理，要求引入共建共治共享理念，理清多元主体职责分工等制度安排，推动形成政府、企业、社会、公民等利益相关者的上下互动和广泛参与机制，打造多元共治新格局，推动现代环境治理体系的高效运转，这为环境法典编纂中的环境治理的制度建设提供了多元主体共治的基本框架，可以有效促进环境法律制度优化。

“以人民为中心”决定了环境法典编纂的根本立场，体现在制度层面则是强调多元主体的共同参与，超越以往的管制型治理模式、形成多元共治的环境治理模式。环境治理多元主体参与的关键在于各主体的自觉和共赢，“以更好动员社会组织和公众共同参与为支撑，实现政府治理和社会调节、企业自治的良性互动”。生态环境保护共治型制度要针对政府的监管能力不足、企业的履责能力不足和公众的参与能力不足等现实问题，在环境法典中建立“生态环境治理体系”的相关制度，明确党委政府、企业、公众三类主体的职权、权利和义务，为治理主体提供基本依据和指导性原则。

就制度构建而言，环境法典编纂中应贯彻共建共治共享理念，主要体现为两个方面。一方面，是针对不同主体设定相应职权职责或者权利义务，为环境治理的多方参与提供直接依据。在政府层面，要明确政府的生态环境责任以及具体生态环境管理职责，将《宪法》规定的国家环境保护义务具体化，特别是将地方政府环境质量负责制、党政同责、政府生态环境损害补偿责任等行之有效的制度纳入环境法典并深化完善。在企业层面，应对企业的生态环境保护义务和责任进行体系化设计，直接约束和规范污染和破坏行为、或设置政府职责间接界定企业行为边界，同时注重明确企业享有的生态环境权利。在社会和公众层面，完善公民环境权制度、公众参与制度，明确个人的良好环境享有权、自然环境利用权、环境侵害请求权、环境信息知情权、环境事务表达权、环境治理参与权、环境服务监督权等权利，畅通社会组织和公众参与生态环境保护的渠道机制；适度推进公民环境义务的强制化和法定化。另一方面，要在环境法典中注重生态环境责任制度构建，完善裁判性规则体系，通过建立适应生态环境保护需求的协商制度、诉讼制度、纠纷多元化解决制度，充分发挥协商民主、绿色司法和解纷机构功能，形成社会动员机制，为多元共治提供多种制度安排。

四、贡献中国智慧和方案：共建地球生命共同体

2021年10月，习近平主席在《生物多样性公约》第十五次缔约方大会(COP15)领导人峰会上发表的主旨讲话中明确提出“共同构建地球生命共同体”。地球上的自然万物是一个普遍联系的有机整体，在地球生命体理念下“建设人与自然和谐共生的现代化”，需要环境法典为世界贡献中国智慧与中国方案，实现生态文明建设的最佳效果，这是中国环境法典必须回答的民族性与国际性之问。

(一)生命共同体理念：传承中国优秀生态文化

在46亿年历史的地球演变过程中，人类的出现非常短暂。经过与自然界的斗争、顺应和适应，人类把自己从动物中分离出来，并逐步产生自我中心意识，改变了人对自然完全依附和从属的地位。人类进入工业文明时代，在取得有史以来最伟大成就的同时，也使得人类与自然界关系发生了“逆向巨变”。人类大规模的自然资源开发利用活动在整体上改变着地球生物化学结构，导致人类共有生态系统自然价值严重透支，生态环境逼近人类生存环境极限，对社会秩序与政权稳定造成了极大的威胁。面对环境问题带来的社会动荡，联合国高度重视并积极推动环境保护运动和建立国际规则，各西方国家也采取了修改传统法律并制定环境保护专门法律等方式加以应对。但是，建立在西方“人是万物的尺度”基础上的“主客”二分法律制度，不可能从根本上解决因人与自然关系严重对立而产生的环境问题。

中华文明自始具有尊重自然、保护生态环境的文化基因和丰富的生态智慧。中国古代哲学家基于在生产过程中形成的丰富环境生态伦理观念，形成了“天人合一、尊重规律”的朴素自然观。“‘天人问题’是中国传统哲学的重要议题。尽管天具有‘天帝’ ‘天命’‘天意’等客观唯心主义的局限，但也具有自然之天的意思。……。同时，尽管存在着天人相分、天人感应、天人交相胜等观念，但‘天人合一’是中国传统哲学的主流观念，具有人与自然和谐共生的意蕴。”中华传统文化以“成己成物”作为处理人与物之间关系的基本伦理，《孟子》中说，“不违农时，谷不可胜食也；数罟不入洿池，鱼鳖不可胜食也；斧斤以时入山林，材木不可胜用也”。强调人、我兼顾与人、物兼顾，以实现人与自然的和谐相处、共生双赢。这些自然观和基本伦理，在古代法律中体现为“取之有度，用之有节”原则和“以时禁发”的规定。比如自《秦律·田律》制定以降的各朝各代法律中，都有“春二月，毋敢伐材木山林及雍(壅)堤水”的规定。在《唐律疏议》中，我们还可以看到设计比较周全的保护环境和资源的规定。

植根于中华优秀传统文化的深厚土壤，习近平总书记原创性地提出了“地球生命共同体”概念，将“人与自然是生命共同体”与“山水林田湖草沙是生命共同体”从国际视野进行了整合与提升，为认识和保护生物多样性、维护地球生命共同体的健康安全、构建全球生态治理体系提供了指导原则。“地球生命共同体”理念，是中国生态文明建设从“在地性”参与者和贡献者，到生态文明建设“全球化”引领者的推进，赋予了“人与自然的和谐共生”以更广阔的时空维度，是中国生态文明建设的文化特色和经验归纳，需要通过环境法典编纂转化成为具有中国特色和国际视野的法律制度。

(二)可持续发展法律渊源化：体现中国特色

40多年来，中国在吸取西方国家“先污染后治理”的惨痛教训的同时，借鉴西方国家建立环境法治体系的先进经验，积极主动参与联合国环境保护事务，参加多项环境保护国际公约并在国内法中加以实施，已经成为全球生态环境治理的重要参与者、贡献者、引领者，对加快构筑尊崇自然、绿色发展的生态体系，共建清洁美丽的世界，形成全球生态环境治理的国际法规则产生了重大影响。在中国日益走进世界舞台中央、人类进入“生态纪元”时代的今天，中国环境法典编纂面临的一个重大问题是，如何将“地球生命共同体”理念、中国生态文明法治建设成就转化为国际通用的法律语言，为世界贡献一部既能体现中国特色，又能为世界各国所向往、所模仿的环境法典，需要充分展现立法智慧与立法技术。

在比较法上，世界各国的环境法典编纂最大的共同点是，以可持续发展为核心价值展开环境法典的编纂，体现各国以法典编纂推动国家可持续发展转型的决心与行动。其实，自1992年联合国环境与发展大会以来，“可持续发展”逐步成为最大的国际共识并形成多个行动方案，推动各国法律转型是其重要的目标之一。“可持续发展”既是多个国际法律文件用以表达人类环境观的核心概念，也对世界各国的环境立法影响极大，更是一些国家环境法典的“催生剂”。如1997年秋，瑞典政府内阁表示为致力于建设生态可持续国家而制定《瑞典环境法典》，形成了一个体现可持续发展精神的法律体系。再如，2012年柬埔寨政府决定制定环境法典，启动以促进环境可持续性并维护国家经济发展为目标的环境治理体系改革，从可见的《柬埔寨环境与自然资源法典草案》中，可以明显发现“可持续发展”的基础性作用。将可持续发展作为环境立法的核心概念法律渊源化，已经成为普遍的环境立法现象。

中国于1994年发布了《中国21世纪议程》，为支持《议程》的实施，同时还制订了《中国21世纪议程优先项目计划》，是最早实施可持续发展战略的发展中国家，并且在多部法律中明确了以可持续发展为立法目的。其后，中国将“生态文明”纳入治国理政总体布局，逐步形成了以可持续发展为价值目标、以生态文明建设为治理手段的国家治理框架，形成“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”的治理逻辑。以生态文明建设实施可持续发展战略，是中国对世界可持续发展作出的独特贡献，也是为全球环境治理体系提供的中国方案。这一具有中国特色的治理方案，正在对世界形成越来越大的影响，越来越多地体现在国际法文件中。最明显的例子是，联合国今年在昆明召开的《生物多样性公约》第15次缔约方大会，主题是“生态文明：共建地球生命共同体”，旨在倡导推进全球生态文明建设，努力达成公约提出的到2050年实现生物多样性可持续利用和惠益分享，实现“人与自然和谐共生”的美好愿景。

从理论上看，可持续发展与生态文明都是反思传统发展方式、提出人类发展或者文明形态构想的理论成果。西方国家的学者从马克思主义自然观出发，提出了生态文明构想但有空想成分且停留于理论。中国学者共同创造了生态文明理论，中国政府把生态文明理论变成了治国理政的生动实践，取得了实施“可持续发展”的巨大成就，这个经验，既是中国的，也是国际的。因此，中国环境法典编纂可以使用“可持续发展”这个“世界通行语言”作为核心价值，表征生态文明的丰富内涵，可以使环境法典成为共谋全球生态文明建设的标志性成果，引领世界生态文明法治建设。

(三)统筹国内国际：贡献中国方案

“地球生命共同体”理念，从全球视野高度概括了人与自然的关系，科学揭示了人与自然之间、自然物之间的命脉相连、辩证统一关系。对于环境治理的指导意义在于，需要从全球视野范围，重视环境治理不是人对环境的单向作用，而是寻求人与自然和谐关系的双向过程。这一环境治理理念与思路的变革，需要通过环境法典的制度设计实现，包括国内环境法治与参与全球环境治理规则两个维度。

从国内环境法治规则更新角度看。地球生命共同体理念要求环境治理中注重人与自然的和谐共生关系，在一定程度上以平等的观念对待自然特别是其他生命体，从而奠定人与自然和谐相处的真正基础。地球生命共同体理念指导环境法典编纂将视野扩展到人与自然和谐共生理念下的整个人类生产和消费体系，整体性思考环境治理的策略和路径，以生产方式和消费方式的改变来从根本上确立环境治理的新模式。在环境法典的基本制度设计中，除了有污染控制和自然生态保护制度之外，还应补充和完善绿色低碳发展制度。以人与自然和谐为目标、以可持续发展理念为指导，确立推进低碳发展、绿色发展的能源制度、清洁生产制度和物质能量循环利用制度，以及促进绿色消费的制度体系。

从参与全球环境治理规则角度看。“地球生命共同体”理念在构建人类命运共同体框架下，推动全球环境协同治理。需要我国坚持以多边主义为引领，积极参与联合国《世界环境公约》的谈判，积极参与全球生物多样性治理、应对气候变化公约谈判等进程，认真履行生物多样性公约等生物多样性相关和应对气候变化公约相关的国际条约和规约，积极参与生物多样性和气候变化相关国际标准、议定书的制定，也需要完善国内有关生物多样性、应对气候变化的专项立法。然而，全球环境治理规则虽然不是作为国内立法的环境法典的立法对象，但生物多样性保护、应对气候变化等都具有国内国际关联性。从规则需求来看，在环境法典的逻辑体系中，可以在总则编中规定国家环境保护目标、公民环境权等制度；在自然生态保护编设置专章，将生物安全、物种与基因多样性的保护作为生态保护法的重要内容；在绿色低碳发展编设立国际合作与气候变化应对专章，建立多元主体共同参与国际合作机制，推动以多维举措落实“双碳”目标，实现中国对国际社会的承诺，国家推动形成长期性、机制性的环境保护与气候合作伙伴关系，引导地方政府、企业、科研机构、行业协会等参与环境保护与应对气候变化国际合作项目，建设多领域、多层面的国际合作网络。

结语

法律具有时代性，法典以彰显时代特色为历史使命。在我国把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局、加快推进生态文明建设的时代背景下，我国的环境法典编纂要为生态文明建设夯实法治基础、提供法治保障。“坚持人与自然和谐共生”是生态文明建设新时代，坚持和发展中国特色社会主义的一条基本方略，环境法典应为“人与自然和谐共生的现代化”的法律需求提供体系化方案。这一具有丰富层次结构的体系化方案中，坚持以人民为中心的立场，以保障公众健康为中心展开制度设计，实现满足人民群众对美好生活环境的向往，可以回答新时代对环境法典提出的终极追求之问；以重构法律关系的方法，处理好安全与发展的关系，可以回答新时代对环境法典提出的人与自然关系重构之问；通过完善共治型制度体系的路径，提升环境治理体系现代化水平及能力，可以回答新时代对环境法典提出的重构环境治理体系之问；通过将“双碳”纳入制度视野完善国内环境法治与兼顾参与全球环境治理规则的创新，实现共建地球生命共同体，可以回答新时代对环境法典提出的民族性与国际性之问。中国环境法典可以从前述立场、方法、路径和效果四个维度，为“坚持人与自然和谐共生”提供法治保障，回答生态文明时代之问，为全球生态法治建设贡献中国智慧，为全球生态文明建设贡献中国方案。