组织社会学视角下的普法策略分析

张志文

(山东交通学院 交通法学院，山东济南 250357)

一、问题的提出与视角的设定

自1986年第一个“普法五年规划”实施以来，时至今日，我国普法活动已持续开展了30余年。“从‘一五’到‘七五’，30年来，中国公民的法律意识与法律素质不断提高。”然而，在欣喜地收获普法实践硕果的同时，普法30年的栉风沐雨也外显了诸多普法策略中的隐忧。通过对现有关于普法策略研究成果的分析，“从制度设计到普法实践的普法之‘道’乏力问题”主要体现在两个层面，一是政府主导的主动式普法，二是缺乏互动的突击式普法。对于前者，毋庸否认政府主导式普法在资源整合、物质保障等方面所发挥的不可替代作用，不过，随着普法实践的不断发展和逐渐深入，这一自上而下方式内隐的“强制性”、“高效性”反而成为了制约其继续展示优势的枷锁，致使普法过程中出现了官僚化、形式化、运动化的倾向。至于后者，在每一个“普法五年规划”中，“突击式普法”总以一组独特“镜头”的形式记录和播放着那一时期国家的发展中心和法治建设的重点，折射了改革开放以来国家发展和法治建设历程的中国特色。但是，“突击式普法”更容易强调对国家意志的推广和传递，忽略了国家普法工作重心与人民关注重点之间的可能错位，致使国家耗费人力物力所普之法并非是人们真正需要的法律。长此以往，这种矛盾会影响、消弭人们的学法热情，降低普法工作实效。总之，30余年普法实践业已证明，“政府主导型”普法极大丰富和提升了人们对法治的认知、了解乃至接纳。但是，既有的研究也都揭示了一个难以回避的问题，“政府主导型”普法模式已显疲态，亟待修正，否则在即将开启的“八五”以至未来普法实践中，列举的上述问题不但会重现，甚至可能出现沉疴难解新疾齐扰的局面。

“法律秩序是一个多维事物，只有把多种维度当作变项，才能对法律进行彻底的研究。……虽然我们不排除法律理论的各种重大问题，但是我们确实认为，它们应该服从一种社会科学的观点。”这对于普法工作来说同样也是如此，需要从社会学视角对其进行再透视。在组织社会学看来，组织是现代社会中寻求集体目标不可缺少的机制。“主动式普法”和“突击式普法”都是利用了科层化的官僚组织，通过专业化人员和正式规章制度来贯彻执行“普法规划”或普法重点任务。只不过，现代社会多样化生活实践给这种“刚性有余而灵活不足”的普法策略带来了挑战和削弱。“组织由行动者建构，在组织之中行动者彼此交互作用，一方的任何行动都会对其他各方产生作用，并引起相应的反应，而对方的反应继而会对其下一步如何行动产生重要的影响。”即言之，不论是作为法律供给方的官僚组织还是身为法律需求方的个体或组织，都属于组织中的“行动者”。“这些行动者各自抱有不同目的，动用不同的合法性话语、物质资源以及政治权力，来追求各种各样的目标。”普法的行动者之间关系复杂且有时充满矛盾，既相互依存，相互影响，又相互制约，相互限制，在决策与行动方面高度依赖对方，按照彼此能够接受的条件，从事有组织的“迈向陌生人社会的现代法律文明秩序”这一集体行动。有鉴于此，本文采用组织社会学的理论对普法策略展开分析：在组织社会学的视角下，剖析科层制视角下普法策略的运行样态，阐析从科层制迈向“行动人”的必要性，以及基于“行动人”角度普法工作的展开逻辑。

二、科层制观照下的普法及其策略检视

现代社会是一个组织化的社会，组织已经成为现代社会尤为显著的特征。虽然组织这一形式早在古代文明时期就已经有了雏形，但是，只有到了现代工业化社会，才出现了与我们相伴随的数量众多、用来执行许多完全不同性质任务的组织。我们中的每一个人要么花费了大量时间来为组织工作，要么与组织发生各种交易，如承担商品生产与分配任务的工业企业、批发和零售企业，实现儿童和成人社会化的各级各类学校、大学，以及为社会提供公共服务的政府机构等。组织已经触及并渗透到人类生活的广泛领域，既是人们生活的产物，同时也制约着人们的生活。可以说，组织的存在使人们告别了原子式的生活，与各种类别组织打交道的过程，实质就是俗称的“社会生活。”因此，“组织的发展已成为高度分化社会中的主要机制，通过这个机制，人们才有可能‘完成’任务，达到对个人而言无法企及的目标。”

无论是组织的加入者还是借助者，组织存在的宗旨是通过个体之间的相互协作进而实现共同目标。为了高效率的完成组织目标，“系统协调许多人的工作以完成大规模行政任务而设计的组织类型”，就是我们熟知的科层制。控制和协调是科层制的组织原则，是成功完成个人不能单独完成的大型任务和复杂工作的手段，目的是提高行政效率。“科层制组织原则的目的就是创造有效率的组织，而不是没有效率的组织。不过，科层制旨在使组织有效率，却并不意味着，只要是科层制组织就一定有效率。”故而，也有一些人认为，科层制是一个贬义词，由臃肿的规章制度造成了效率低下或盲目服从。“在组织研究领域，甚至所有的社会学领域，没有比韦伯的科层制模式更为著名的了。”韦伯的科层制理论虽然曾经被批评没有解释清楚组织的操作过程，但是，他的理论仍是人们头脑中最常见的模式。韦氏科层制结构主要有以下特征：“对管辖权的清晰划分，把个人的常规行为划分在职务责任的范围内；公司的组织遵循等级制原则，每个相对低级的职员都受高级职员的控制和监督；有特意建立起的一般规则体系，以指导和控制职员的决策和行为；私人财产与公司财产以及工作场所和居住场所被清楚地区分开来；在技术资格的基础上挑选职员和指派职员，并发给薪水；组织的雇员制度为职员建构起职业”。可见，这一科层制结构不但具备专业化、权力等级、规章制度和非人格化等科层制组织的基本特征，同时又在精确性、稳定性、纪律严密性和可靠性等方面又得到了进一步彰显。在这个意义上，韦伯给出了科层制支撑资本主义兴起的解释，甚至说普鲁士军队强大的原因在于采纳了科层制，才使其比对手更具战斗力，乃至由于科层制的缺席导致了近代中国的落后挨打。根本原因在于，一个国家政权采取科层制组织形式就更有能力去获取资源、动员资源。组织社会学的交易成本学派认为，组织提高效率的路径主要表现为两个方面，一是生产阶段，组织可以把更多的资本、劳力等资源以更有效的方式组织起来，通过高效率的组织管理来提升生产的规模效益。二是范围效益，如果规模效益是从同种生产同种商品的效益，那么，范围效益是生产同类或相近商品的效益。组织在生产某种商品时，通过内部管理和生产组合的“无缝衔接”，可将生产同种商品的技术和经验嫁接到同类商品的生产上，从而产生更高的规模效益和范围效益。“在科层制运作的过程中，当组织和管理作为一只‘有形的手’把更多的资源更有效地整合起来以后，经过组织和管理过程的产出就会大于投入。”可以说，新中国成立70年以来我国经济社会辉煌成就的取得都取决于国家强大的资源组织力和动员力，这背后都是强大科层管理体系的支撑。尤其是在推进重大工程或完成迫切目标时，如计划生育、环境保护、普及法律常识等，科层化运作方式更是极易受到国家的青睐。

在任何时代的任何国家，普及法律都是构筑国家统治合法性的基础，也是实现国家有效治理的不可或缺的途径之一，可以说普法活动是与国家相伴随而产生的。新中国成立之后改革开放之前，政治动员主导着社会治理，运动型治理方式也成为了社会治理的主宰，在此背景下，原本规范社会秩序的法律逐渐式微以至被砸烂而荡然无存，“无法无天”的政治秩序取代法律秩序成为社会常态。社会的发展需要秩序的恢复、人权的保障以及公平正义的到来。加之改革开放的深入推进，“向全体公民基本普及法律常识”这一国家治理策略应运而生。当然，普及法制教育也与公民高涨的法律诉求分不开的。“建国以来在诸多领域采用行政化的科层式运作所取得成功已经形成了某种意义的路径依赖，国家对于社会普遍呼吁的事情会变得异常关注且极度敏感。”因此，对于“把法律交给九亿人民”，这种为国家所重视且被全社会所关注的重大任务，更需要充分发挥国家组织动员能力，利用科层制任务分解、压力传导的管理效率来推动实施普法宣传，强制的促使组织成员通过对整体理性的追求去完成普法宣传的目标，提高普法宣传的效率。毫无疑问的是，三十余年的普法宣传带有明显科层化运作的特征，造就了普法宣传科层化的运作图景。

第一，科层结构下的“普法目标设置的递进”。从理性系统的视角看，科层化组织是为了完成特定目标而设定的工具。在这里，“理性”指的是为了最有效地达成预定目标而以某种方式组织起来的一系列行为逻辑，所以，“理性”所指向的并不是目标的选择而是着重强调目标的达成。围绕特定预设目标，科层化组织以步骤清晰、目标明确的方式向组织成员传递着作业范围和工作重点，有意图的协调成员所实施的行为。由于目标为相应行为的选择提供了明确标准，这就需要不同时期、不同阶段目标的精确性和具体性应有所变化。“具体目标使行动具体化，明确了要雇用哪类人，以及资源将如何在参与者之间进行分配。目标越是综合或分散，我们越难设计单一的结构来达成目标。”具体来说，科层结构下的普法目标体现为两点：一是普法目标的连续性。从1986年的“一五”普法规划实施开始，我国当代有计划、大规模的普法活动以五年为单位，迄今为止已连续实施了八个五年普法规划。30余年来，国家不遗余力地向社会普及法律知识，推动国家事务和社会事务的依法治理。从“一五”、“二五”期间的普及基本法律常识，到“五五”期间开展“法律六进”创建和谐法治环境，以至于“七五”普法中的法治观念明显增强、厉行法治的主动性和积极性明显提高等，不同阶段的普法规划目标旨在通过法律知识普及或者法治文化建设提升公众对法律的认同，强化其守法动机，培养法律意识，在全社会形成守法光荣的良好氛围。对于参与者来说，连续性的普法目标是认同法律和守法动机的来源。可见，为了实现全民法律素质提升，我国普法活动从受教育者个体法律素质的提高做起，进而提高全社会法律素质，直至使法治成为社会生活的主导性规则，将国家和社会纳入法治运行轨道，推进实现法治国家和法治社会建设。其二，普法内容的精确性。“组织远不只是达成既定目标的工具，从本质上，是力图在特定环境中适应并生存下来的社会团体。”因此，“在许多情况下，组织在不断地修改着自己的目标，以进行更为良好的调整”。原因在于，组织活动参与者并非单单遵循“成本和效率逻辑”，还需兼顾“情绪逻辑”。即言之，不同时期普法对象的观念、兴趣和价值观念各不相同，普法主体要根据这一变化调整、修正普法内容。所以，国家七个五年普法规划在普法内容和受众对象上总是在“不变”中透露着“变化”，以期增强普法效果的针对性和实效性。比如，“三五”普法期间，即1996—2000年，适逢我国加入WTO和依法治国方略提出的阶段，不仅要“继续开展宪法知识和与公民工作、生活密切相关的基本法律知识以及与维护社会稳定有关的法律知识教育”，还要“深入学习邓小平同志关于社会主义民主与法制建设的理论”，更要“着重抓好社会主义市场经济法律知识的普及”。在普法对象上，“三五”普法增加了“企业经营管理人员”，这也是“三五”普法的重点人群，要求其着重掌握公司法、劳动法等与社会主义市场经济密切相关的法律、法规。

第二，科层控制下“普法开展的高效”。“设定目标是一回事，确保组织精力为实现目标而服务又是另一回事，为此，不得不运用控制手段。”在科层化组织结构中，控制权力以制度化形式附着于职位而不是个人身上，组织制度对控制方法、程度还有强度等都作了详细规定，这样既减少了权威的个人依附因素，也可提高组织运行效率。所以，科层制组织运行的动力就在于其表面上非个人化特征，组织活动的所有参与者——无论是权力多少还是级别高低，都“共同从属于一个对所有人实施控制的规范结构”。在目标既定情况下，拥有结构化权力的人无须其他动员的手段就能推行其利益；那些没有结构权力的人也会想当然地认为，拥有结构化权力的这些人“有资格”在影响到他们利益的场合中拥有绝对发言权。对于普法而言也是如此。2012年中共十八大提出，“深入开展法制宣传教育，弘扬社会主义法治精神，树立社会主义法治理念，增强全社会学法尊法守法用法意识”。2014年中共十八届四中全会强调，“坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作，深入开展法治宣传教育，引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法”。2017年中共十九大指出，“加大全民普法力度，建设社会主义法治文化，树立宪法法律至上、法律面前人人平等的法治理念”。以上这些文件都是来自中央层面关于普法的最直接和最具体要求，是中央在中国特色科层制中对地方及其行政人员拥有绝对支配权的生动体现。之后，各地方和系统按照中央下发的关于普法工作最新指示，结合各自前期普法工作成效，随即争先恐后制定普法工作实施意见并督促落实。比如，山东2015年出台了《法治山东建设纲要》，该纲要从立项起草到出台公布历时三年时间，明确提出，充分利用各种形式和载体，切实增强法制宣传教育的针对性和实效性。可以说，2012年前后，全国各地几乎都先后出台了“法治﹡﹡建设纲要”，根据中央指示对如何开展普法教育作了详细说明。其实，早在2004年，江苏就已经出台了《法治江苏建设纲要》，深化全民法制教育，争做普法宣传的排头兵和桥头堡。除此之外，各系统对中央的“普法号召”也是反应及时，组织有效。比如，2016年教育部印发了《依法治教实施纲要(2016—2020年)》，大力增强教育系统广大干部、师生特别是领导干部的社会主义法治观念。总之，在科层化组织体系中，组织内部权力分配和权力关系体系对每一个成员的适应和整个组织的效率起着决定性的影响。

第三，科层目标统合下的“普法手段的雷同”。目标是科层化组织“评价参与者或整个组织行为的基础”。或者，在某种意义上讲，区别这组织与那组织的标准是各自不同的目标指向。对于组织参与者而言也是如此，加入某组织意味着对该组织目标的认可与接收。不过，在科层化组织的内部，组织目标对于不同科层参与者就有了内容各异的蕴含，这时组织目标可以用来指导、激励行为，也可用来代表、证明行为。“为了对正在从事组织工作的参与者做出评论，各层面的评估者把目标视为评估标准的来源；当被要求做出说明时，各层面的参与者都利用目标陈述证明过去行为的合理性。”也就是说，组织目标对于组织参与者而言，有可能是外在的强制，即行动的方向与约束，也有可能是内在的激励，即行动的认同与鞭策。“不论是从强制性角度还是从激励性角度出发，实际上都确认了科层组织目标对科层体系内各方行动的统合。”在国家层面每个五年普法规划出台后不久，各省、市纷纷对标对表制定出台各自普法规划，一般来说最迟在每个五年普法规划启动当年的7、8月份之前，完成上个五年规划的验收总结和下个五年规划的启动执行。从各地普法规划的表述来看，省级及以下的规划内容基本上是对国家规划的层层复制，尤其是在普法内容和普法对象上，体现当地特色的内容乏善可陈，或者，只能以“进一步”“深入推进”等词语来表达贯彻执行规划内容的“坚定决心”。再比如，法治(制)宣传教育条例。制定条例的目的对法治宣传各项工作予以规范，加强对普法责任的刚性约束，推动实现法治宣传工作制度化。截至目前，全国已有19个省、自治区、直辖市完成了对法治宣传教育工作的地方立法。应该说，颁布实施法治(制)宣传教育条例是将普法工作“虚功实做”的重要抓手，也是真正将法治宣传由“软任务”变成“硬指标”的法治依靠。因此，条例在各地颇受欢迎也就不难理解了。不过，修改后的《立法法》授予了设区的市立法权，设区的市制定法治宣传教育条例也成为了一种时髦选择。不容否认条例对法治宣传工作的促进作用，但是，部分地方条例的内容具有明显模仿痕迹，属于“模仿式”地方立法。我们不怀疑某些地方以制度方式来保障法治宣传效果的“立法初心”，但是也难以排除立法政绩的功利性诱导。正如伯纳德·施瓦茨所说，“不管两个国家的背景和传统如何相似，将一种法律制度从一个国家原封不动地转移到另一个国家的做法是不可取的”。同样，将一国之内的某地法律制度一成不变地复制到另一地方也是难以原谅的。在普法目标的统合下，趋之若鹜的某些地方法治宣传立法既可成为用来标榜“立法政绩”的依凭，也成为了普法主管部门用来鼓吹“重视工作”的证明，故而，普法这一组织目标就变成组织参与人夹带“地方私货”的“自由空间”，成为了一些与普法无关行为的有力说辞，进而也出现了普法手段的雷同与僵化。

总之，作为决策者的国家凭借科层制组织结构，依靠自上而下的等级管理体系将普法宣传目标任务下达给地方各级组织，指导监督法治宣传工作组织实施情况。这种组织结构能够增强组织参与者对国家普法目标和普法任务的敏感性和重视程度，有助于组织决策者最大限度的对普法目标推进予以协调与掌控，提高普法宣传效率。尤其在普法活动开展的前十五年里，正是得益于科层化组织，1990年底，全国7亿多人参加了法律知识学习；“二五”期间，全国96个行业制定了详细专业法律学习计划，组织学习了200多部法律法规；“三五”普法期间，重点宣传国家新颁布的法律法规50余部。然而，随着普法活动持续开展，受制于目标定位、参与者的积极性与认识水平、物质条件和传播手段等因素制约，科层化组织结构下的普法虽然声势浩大，但其效果并非尽如人意。因此，这就需要我们辩证考究科层化组织结构主导下的普法，在积极利用国家力量促进法治建设的同时，也需要充分考虑社会力量、普法受体、普法手段等因素的影响。

三、普法策略的组织转换：从“科层制”到“具体行动系统”

基于科层自身的结构、控制和目标特点，普法实践可谓推进有序、运行高效、措施坚定，自上而下“一竿子插到底”的层层动员方式，的确引发了全民参与意识、唤醒了公民法权意识。正如许章润教授所言，普法“不是礼法秩序的复归”，“而是一种全新的秩序格局，即从梁漱溟先生所描述的‘伦理本位、职业分途’的道德文明秩序，迈向陌生人社会的现代法律文明秩序”。这种“现代法律文明秩序”的建构，需要法律知识的传播、法律意识的培树，更需要法治信仰的形成。因此，普法策略需要从重视宏观组织化成果的创造转向到关注组织参与者心灵的法治洗礼上来。

其实，在科层化组织结构中，为了达到普法规划中预设的普法目标，地方及以下的组织参与者遵守了“下级服从上级”的组织纪律并采取了“标准化”的普法手段，久而久之这些普法实践主导者身上会滋长并形成一种墨守成规的行事方式。由此，在后普法时代，普法目标也由知识层面的传播延伸到了法治观念的培养上，单向、灌输式的普法手段业已变得僵化迟钝，这种沉闷呆板的普法行为，一则难以跟得上普法受体的需要，二则还加剧了组织中作为普法主导者的国家与作为普法受体的民众之间冲突，两者相互埋怨，甚至是对抗。与此同时，国家与民众之间的“普法障碍”又会助长科层组织结构的等级思想，以致于演变成普法官僚化、形式化，从而在普法主体与受体之间造成一道鸿沟。“科层制行政的方式是以最大程度的理性来运用知识和使用人才为追求的目标，但科层制行政的方式所安排的程序以及由于其不变的规章而导致的另一种专制，最终为重视科层制行政方式的人带来反面的效果。”可以说，普法中的“冏”缘于科层化组织结构“墨守成规的僵化”。具体来说，一是科层制组织结构规章制度的“刚性”限制了组织参与者解决问题的主动性和实践操作的灵活性。科层制组织的首要任务在于通过参与人行动的准确性、有效性和可靠性，维护自身的行动能力，追求功能的适应性。按章办事成为组织参与者的首选，压抑了参与者的创造性，鼓励盲目服从和随大流，这样手段取代了目的的重要性，工具成为了最终价值。二是组织决策的集权化。“在科层组织体系内，决策权往往置于人们更重视的有关组织功能目的的内部‘政策’体系处于稳定状态的那些地方。”这一说法的目的非常明确，就是通过组织决策者与组织执行者之间的疏离关系，确保决策少受或不受后者的影响而更加“公允”。只不过组织决策并非是在真空中进行的，环境可以对组织实施决定性影响。貌似公道的决策罔顾社会的实际需求，二者南辕北辙，如此就会增加组织运行成本，组织机构会愈发臃肿、经费开支也会增加，又会引发组织更严重的僵化。“事实上，一切组织，无论其功能、宗旨和环境如何，都必须面对内外部强加给它的变化。从方法论的观点出发，如果说我们首先必须要做的是研究组织日常运作的平衡规律，以便找出组织自身的行动模式，那么惟有组织对变化反应的方式以及组织控制变化结果的方式可以使我们认识常规的深层意义，而对常规的功能分析曾只是解析了组织的机制。”因此，要想完成普法策略的重塑，需要实现对组织分析的再构。

第一，组织行动者行动由理性向“有限理性”的转变。在韦伯看来，科层制组织结构是一种理性的组织管理制度。其“理性”主要表现为，一是行为人的行为规则是理性的，这一规则的最大特点就是可预见性，即日常事务的处理“不看人办事”。二是行为人是理性的，没有偏私，情感中立，完全按照程式化的规则和程序处理事务，忠于理性规则和正当程序。实际上，组织中的行为人是有心理需求的，这些需求随着个体的发展和社会的发展而变化，同时也是相对稳定的，参与组织活动也是为了满足个人一系列心理需求。所以，“一个组织的令人满意的运行，一方面取决于其结构与功能模式的一致，抑或‘相合’，另一方面，取决于个体心理需求的发展状况”。这也就意味着，对于普法参与人，他们不是科层组织结构下的“机器人”，不是被抽象或孤立出来的“脱离人性”的个体，而是具有不同动机、价值取向的隐藏在各种社会关系之下的“自我实现的人”。

比如，普法活动实施方和接受方之间就存在各自的“利益算计”。“普法毫无疑问是一种手段，其直接目的旨在实现法治。”不过，普法对于普、受双方而言有时并不合拍。从普方即国家的角度来说，法律得到普及了，老百姓知法守法，社会就会得到有效治理，随之社会秩序也会变得和谐稳定，普法是权力控制的手段；从作为受方的民众来说，通过普法了解法律规定来最大程度维护自身的切身利益，普法是权利维护的手段。“由于社会系统的高度复杂性和主体追求权益的多样性，受众的认知期望和国家的普法期望不乏背离之面向，受众极易避开法律系统而通过其他系统如习惯规范系统、政治系统等去实现自己的认知期望，从而导致普者规范期望的落空。”以征地拆迁最为典型。这类事件中隐含的巨大利益，迫使政府和民众都要进行充分的“利益算计”，以致于所普之法成为自己利益的托词。结果就是，民众通过“信访不信法”的非法治手段维护了自己认为“合理”或“合法”的利益；更糟糕的是，公权力违法甚至践踏法律的事实，更是无情地揭露了普方普法行为的虚伪。原本孱弱的普法告知在巨大利益诱导下被普受双方肢解的七零八碎。

与其将组织中的行为人拔高为“理性人”，不如承认人的理性是受到某种限制的，即为“有限理性人”。实际上，“每一种选择都是在一定的制约下做出的，而正是那些主要的，不可削减的制约力量，给人的理性设定了诸种限制。”原因有三：一是行为人基于时间、资源、想象力、注意力等原因在行为时不可能掌握全面的信息；二是行为人行为时的方案只能是良好的或者是较为合理，而不是最优的；三是行为人的行为环境和选择偏好造就了“有限理性”。对于大多数民众来说，接受普法教育是可以更好的维护自身合法权益。恰恰是普法决策者或普法受众者的环境、地位以及心智、认知或情感等因素，左右着普法教育的效果。“往而不来，非礼也；来而不往，亦非礼也。”浓浓的人情让中国社会到处充满温度与亲情，维护人情不仅使某些行为人收获了丰厚的物质利益，也在事务处理中游刃有余并获得了精神上成就感。在人情与规则面前，行为人行为标准的天平到底会偏向哪里，不言而喻。“在一个讲人情的社会，任凭我们如何想法设法地建立、完善和执行制度，我们社会的底色依然保持着人情的基调——与人为善。”长此以往，这种处事的惯性成为了侵蚀与破坏法治意识的主要力量。设想普法受体的行为总是理性计算而产生，是深思熟虑的结果，这是一种错觉，或者说是谬误。事实上，这种行为是针对特定环境中可感知到制约因素和机遇的积极而合理的适应。普法系统势必要与利益考量、思维习惯、成本因素等作为环境的其他系统相互角力与激扰，这样才能完善自身，实现普者规范期望与受众认知期望的合二为一。简言之，大型理性组织，即科层制，确实在愈益增长，但是组织中大多数个体的实质理性却并非如此。“芸芸众生困于日常生活的有限理性，往往没有能力理性地思考自己所处情景所臣属的庞大结构，无论后者是否具备合理性。”有鉴于此，科层制组织中的普法也无时无刻不受“有限理性”的影响。

第二，组织由高度整合的实体向具有矛盾冲突的行动领域转变。科层制组织下的社会是一个中心—边缘结构的社会。在这样的社会中，普法在中央政府这一中心权力的推动下，依靠各种管理方法、专业化和科学技术，向一切社会生活领域渗透，通过强化普法目标的统一性将组织变成一个效率实体。可以说，中心—边缘结构社会与科层制组织两者如同硬币之正反两面，相辅相成的。然而，“普法目标”在普法的权力中心与身处“边缘结构”的普法受众之间并非完全一致。例如，对于田间地头普法，其说法不一。姑且不论这种普法效果问题，普法主体卖力地向急于田间劳作的农民讲解在其看来毫无实惠的法律知识，试想受体能接受吗？其实，现代社会“正在开始由单一性中心—边缘结构逐渐向一种多元的中心—边缘结构转变”，于是，组织目标常常并非单个而是多个，且目标含混不清；组织成员也有着不同于组织的个人或群体目标，这也就给个人利益与集体利益的统一造成了隔阂。

正如有学者指出的，三十余年的普法实践呈现出多种知识与事实的二律背反：“有官方不遗余力的外在灌输，而无民众真诚的内心皈依；有政府坚持不懈的豪情推进，而乏民众积极参与的实际回应；有法律精英立法定规的踌躇满志，而缺民众用法守法的内在动力”。原因在于，普者与受众之间基于各自的认知倾向，有着不同的目标需求。比如，在“秋菊的困惑”中，原本不懂法的秋菊经过公安局长、法官等普者的“普法教育”之后，终于拿起法律武器讨要“说法”，结果非但没有得到自己原本以为的那样在法律的庇护下保护自己的权益，反而分明受到法律的愚弄，“满脸的困惑不解”。秋菊对法律认知以及守法的愿望和动机，显然与国家普法的规划制度和普法目标，有着抵牾之处。所以，镶嵌于普法组织结构内部的这些“潜在”的想法或者连带性的习俗等，成为“秋菊们”等普法受体目标满足的重要线索。科层制组织下的普法将受体法治需求单向化了，认为只要完成了法律知识的普及与告知，受体守法行为就会水到渠成，这从“一五”普法的“雄心”中可见一斑。科层制组织中的普法并不是齿轮咬合紧密、严丝合缝的机器，受体的“人的因素”，即人的情绪和感性的属性，弱化了普法目标和普法规划的可预见性与标准化。无论是普法的制度规定等正式规则还是游走于受体之间的风俗传统等非正式规则，都是组织成员作出决策的引导，同时又是规约，普法受体行为都是基于这些规则决策的产物。所以，从这个意义上讲，科层制组织下的普法隶存着不同的利益群体，普法受体利用行动的“自由”为自己“谋利”，单纯的设定普法目标就有些过于理想和简单了。

其实，普法就是在大量矛盾和冲突的现实背景下展开的，普者与受体并不是简单的制定、执行规则，而是周而复始的进行着协商与谈判。从组织社会学角度来说，组织就从“完美的整合体”过渡到“竞技场”了。也就是说，普法是一种多回合“切磋”过程，科层制组织结构中的普法上停留在“首回合”法律知识的模拟、复制与传播上。可以说，现如今法律知识的多寡已经不是普法所应面对的主要问题。如果说以前是不知法而犯法屡见不鲜，相反，现在则是知法后如何进行有效的法律规避，或者与执法者进行博弈，形成法律合谋，层出不穷。或者，普法就成为了理性、利益、问题等各种因素交织在一起的，“具有矛盾冲突的行动领域”了。于此，普法在科层制组织助推下的“有序”中彰显着“无序”，换言之，普法是“松散结合的系统”产物。民众对法律的需求，不仅有知识层面的，更要有实践层面的。千百次的法律知识灌输不及一次促使受众理性化的法治实践。塑造法治思维方式和培育法治理念，这是向公众传递在行动领域中如何权衡理性与人情、法律与习俗等关系的重要渠道。以行为感召替代言辞说教，以具体示范取代抽象引导，这应是未来普法的着眼点，也是传统科层制组织普法所不能实现的。这一过程不是普法中的行为人之间简单对话、交流、学习、沟通的过程，而是“以行为拯救行为”的普法策略实施。总之，“作为社会子系统的法律，只有通过学习和反思与环境的构成相符合，才能与环境进行有效的互动并从中因势利导。”

第三，组织与环境的关系由单一适应到互相建构转变。在现代组织中，变化随时随地都在发生。科层制组织结构适应变化的方式非常独特。一是变化的时机，只有等到功能障碍严重威胁到组织本身的生存时，才能实行变化；二是变化的方式，往往采用自上而下的方式在整个组织内执行，所以变化需要波及整个组织；三是变化的结果，是集权制的进一步发展。因此，在组织与环境的关系上，“环境将‘客观的’要求强加于组织之上，对此组织别无选择，必须不惜任何代价地去适应”。这就是组织与环境的单一适应过程，也是单向的、类似机械的过程。在这个过程中，环境是“非个人因素的集合”，“行动者，也就是那些通过处理这些问题、关系系统和协商谈判来具体地做这些事的人，几乎被完全排除在外”。所以，对科层组织的如下说法也是可接受的，“一个科层组织体系不仅仅是一个不能纠正自己错误的体系，而且是一个过于僵硬以致没有危机便无法适应变化的体系，而变化则由于工业社会的加速演进而变得越来越势在必行和越来越经常”。

不容回避的是，即便对环境的范围进行了充分界定，包括物质因素、文化因素等，或者对环境中的因素完成了统计处理和精确计算，组织机械对待问题、适应环境的方式也是不足取的。普法是普及法律知识唤醒公众权利意识的过程。自上而下机械式的唤醒公众的权利诉求，轻则事倍功半，重则徒劳无功。亦如有些学者的判断，“中国法治化进程中权力与权利之间的关系始终存在着一个悖论，过度强调权力保护会伤及权利，引起民变；但过度保护权利，权力没有威严就会出现无政府状态”。这种普法方式是科层制组织内部政治进程的产物，一种机械的环境适应观。选定这种普法方式，其预设前提是将普法受体作为一个被动接受法律知识、处于待唤醒状态的普法对象。只要其接受了法律知识，就能够知法懂法守法。殊不知，普法对象一旦知晓了法律知识，在拿起法律维护自己权利时，就变得“不易控制”，成为权力力图控制的“刁民”。如此，来自组织高层的普法决策罔顾了行为人的行为能力，自上而下大刀阔斧式普法丝毫没有留心组织与环境之间的微妙关系，将环境视为被动“改造对象”，使得原本培养民众法治意识的普法引发了权力与权利关系的紧张，也无助于促使公众更主动和自愿的规范和管理自身行为，好心办成了坏事。这也就是说，国家在制定普法决策或实施普法行为时，要善待其与环境之间的关系，这种关系“来自所有个体和集体构成组织的方式，从等级制度的顶层到底层，都觉察到了诸种机会与制约力量，这些机会与制约力量‘客观地’存在于环境之中”，在作出行为时这些环境因素都是在被考量的范围之内。

用奥地利人费埃德伯格的话说，有关组织与环境之间的关系，“应该突出强调组织间行动者之间的互动以及对其行动产生影响的制约机制”。也就是说，这里的“环境”是组织成员之间互动的具体过程。具体来说，普法也不是在一个“真空”环境下的“自娱自乐”。普及法律知识的过程也是普者与受体、受体与受体之间的互动过程，这一互动不是抽象的，而是在“与有限数量的真实的人进行互动”，这些“真实的人”是组织中拥有特殊地位的普法回应者。前文中提及的“秋菊”就是典型的“普法回应者”。“秋菊”们在与普法主体的交换、与同是受体的交流中理解着法律，将当时广大农村地区普法环境个人化了，“代表着”农村法治环境的组成部分。正是由于“秋菊”们的存在，国家在普法时才能减少与农村法治环境之间交流的不确定因素，作为组织的国家与作为环境的农村在一定范围内协商，构筑起农村普法的策略方法。但是，“秋菊”们并不是作为达致国家普法目的的工具，单纯的成为普者了解农村法治环境的风向标。一方面，“秋菊”们作为“普法回应者”，为组织内的普者“提供服务”，向普者供给所需要的普法讯息；另一方面，“秋菊”们也可“征用”普者，为自己的利益或计划服务，比如将普者传播的信息予以过滤。在普法实践中，普法工作人员为了便于公众理解法律知识，常常将法治宣传教育内容予以加工和理解，按照公众的情感和期待采用“白话文”方式将内容传播给民众。这种创新普法方式的举动值得肯定，但是在一来二往的“翻译”和“理解”中难免遗漏法治的价值成分。在这个层面上，普者与受体两者总是在相互“转换与利用”，这是一个互相建构的过程。所以，普法也不再仅是“刻意塑造的、高度凝聚的有组织领域”，而是松散、局部的“行动者体系”。“无论这一体系是个体的体系，还是集体的体系，也无论这一体系制度化与否，都在接纳组织的全部抑或是组织的部分，接纳组织行动者，还有组织的环境，而且为此，一个组织的部分能够变成环境。简言之，拥有其自身存在的，是一个行动者的体系，在这一体系中，作为组织正式成员的事实，已不再必然是显而易见的事实。”

综上，普法的宗旨是法治秩序的实现。科层制结构下的普法以明确的目标、精准的步骤、合理的分工、紧凑的时间安排来培育着民众法治意识，形塑着法治秩序。但是，通过对组织复杂化进程的分析，普法的可预测性、目标定向性愈发变得模糊。法治的“整体秩序”被“局部秩序”取代。易言之，每个普法活动场域都是一个“行动环境”，这里的行为人以多样的行为策略服务于多重理性和利益选择，他们在谈判协商和策略性相互作用中逐渐靠近并形成法治共识，这也就是“具体行动体系”。如此，法治在不同“局部秩序”的累积中得以达成。所以，我们要认真对待普者与受体，两者不应是操控性关系，或者是工具主义的关系，应该说，他们是“具体行动体系”中一个独立的行动者。这些普法行动者具有两面性，即普法行动的积极性与行为的投机性。

四、基于“行动者”视角的普法策略重塑

“虽然，社会规则是一种集体性财产，但每个人却以一种独特的方式理解及运用它们。他的理解和使用又与他的存在状况密切联系在一起。”这也就预示着，普法虽然是国家的主动作为，其结果并非普者的一厢情愿。纵使受体积极配合普者的“送法上门”，并“笑纳”琳琅满目的“法律产品”，受制于受体的“有限理性”，这些“产品”在受体行为选择时的份量也注定是难以估摸甚至是未知的。普法是“依法治国的长期基础性工作”，需要持续开展且不断助力的；它又是以人民内心拥护法律和真诚信仰法治为鹄的的。既然如此，我们对普法策略的研究就不能单纯局限于划定普者的普法“路线图”，更需立足受体立场，从受体的“行动者”视角阐释普法的“指导线”。

在费埃德伯格看来，组织并非是科层制眼中的由严格规则搭建参与人理性活动且最大化实现目标的系统，“所有组织全都类似于‘松散结合的系统’，那么这些组织中也不会有一个组织，甚至在综合性大学中间也不会有任何一个组织，在其运行过程中，完全与给出的有关模式的描述相对应”。“具体行动系统”并非我们认为的“统一的、具有凝聚力的实体”，而是“一种场所抑或行动环境的观念”，更进一步说，它用来分析组织行为的推论模式。与科层制等从整体出发研究组织行为不同，“具体行动系统”强调“行动领域的局部性、暂时性和行动者行动的策略性、积极性”。在普法这一“具体行动系统”中，普者与受体对待法律的态度虽各不相同，但是交织且联结在一起，殊不知普法过程也弥漫着两者的“明争暗斗”；在对法治的认同度上，普者与受体之间即使不是互相矛盾，至少也不能说是完全契合。因此，普法“局部秩序”的形成，需要有维系“局部秩序”的规则和谐调机制，也依赖普者与受体的参与互动和谈判协商。故而，公众的角色由“被动普法”转身到了“主动受法”，而这种“转身”的完成仰赖普法策略的保障。

第一，普法方式：从官方运作到情理操作。任何集体行动，无论持续时间多么短暂，只要涉及到行动者之间的合作，至少都会产生出最低程度的组织。“组织分析从传统的意义上，在正式结构与非正式结构之间进行划分。”诸如组织明确的目标、严格的规则等属于正式结构，非正式结构是那些没有事先人为设计或计划的、暗中进行的互动与实践。显然，每五年的普法规划或者关于法治(制)宣传教育的规范性法律文件等都应列归于正式结构。需要明确的是，正式结构虽然不是具体行动系统关注的焦点，但是“正式化的影响力有限但具有普遍性”，“是构成行为与实践整体的不可分割的组成部分”。比如，普法政策的制定或措施的出台是包括司法行政在内的政策制定者之间协商的结果，也是参与者之间权力均衡妥协后明晰化、条文化的表现。正是由于这些普法正式结构的存在，使得普法这种活动得以固化存在。这些制度文件被普法行动者统合到了自己行为模式之中，同时还得以复制，行动者既可用这些规范性文件为自己普法行为提供庇护，也可以将其作为他们之间相互交易的一种筹码。随着国家“谁执法谁普法”普法责任制意见的公布，各地各部门接二连三的制定了落实该制度的实施意见，就是明显例证。出台落实意见即意味着对国家号召的响应，否则就成为责任追究的口实。所以，对于普法中的制度文件，要秉持中肯的看法，它“与各类参与者(从等级制度的顶端到底层的人)的实践意味深长地联系在一起，而这种实践依赖于这些参与者的组织能力，依赖于在合作与冲突的组织游戏中他们所能够运用的认知技能与关系技巧”。只不过正式结构从来不能做到对普法行为的绝对控制，所以才需要开启普法方式的转变。

从组织社会角度分析，来自官方的普法正规化操作并不能直接决定民众行为，而是为普法行动者之间的协商提供了环境支撑。普法规划、制度规定等正式规定根植于行动者之间的协商或交换的非正式过程之中，前者为后者提供依据和资源。“只有当参与者在行动中吸收并再次激活正式结构的这种或那种特征，由此同意为了完成组织的这一规定目标动用他们的资源以及诸种协商谈判的能力，正式结构的确认能力，即有效地整合参与者行为的能力，才能够真正出现。”时下，普法官方操作更多是以国家“驯服工具”的形象示于行动者的，实施居高临下的单向影响，普者与受体之间是权威与服从关系。前述分析已表明，普法目标实现与否的关键之一在于，能否将所普之法以合理方式渗透到行动者协商交换的非正式过程之中，为此，普法应改变固有的灌输模式，实施以情感、互惠为基础的情理操作模式。

具体来讲，其一，普法话语转变。在普法启动伊始，“知法—守法”的潜在性命题是支撑我国普法开展的枢纽，让全体公民了解基本法律常识成为普法基本内容；到了“二五”或“三五”，“知法—维权(用法)—守法”成为主导后续普法的唯一命题，普法引发的权利意识增强以及随之而来的功利性维权热情，反而透支了法律的能力，期待中的“守法”与普法渐行渐远了。可见，在对待普法这一法律实践问题上，官方和民间存在意识形态差异，过分关注普法意识形态的“政治动员”功能，致使普法与守法之间出现了意识形态的缺位。普法话语的转变需要发挥意识形态的“社会黏合”功能，找寻“普法—守法”领域的最大公约数，进而实现官方与民间在普法意识形态差异上的整合。在本文看来，当下阶段基于“普法—守法”的意识形态应该包含两个方面，一是法律权威论，二是用法理性化。“心中权威的意识形态”是主流意识形态在“普法—守法”的具体化，是引导民众自觉守法的风向标；“用法理性化”防止功利性、理想化用法，以理性务实方式依法维权和化解纠纷。其二，强化普法服务。作为公权力优势的一种表彰，“政府主导、自上而下”的普法模式动用着包括物质、政策、舆论等各种资源推动普法持续开展，加快了普法进程。在法治建设的初期，这种普法模式是非常奏效的。普法是对公民私权利的唤醒与释放，这必然要与公权力扩张的本性相龃龉。经过三十余年普法实践，供求错配的普法困境也使得国家单方供给普法模式越发捉襟见肘了。所以，普法中的公权力需要淡化乃至隐匿，或者国家应由普法的“主导方”切换为“服务方”，由原来的“领奏”变身为“伴奏”。于此，政府需要为社会提供普法框架和平台，允许、鼓励和帮助社会民间力量参与到普法实践中，多元的推动普法进程。这一来，政府充当了普法“店小二”。其三，普法手段柔化。单就普法手段而言，科层制组织结构下的普法明显“刚性”有余而“柔性”不足。比如，政府可以控制普法的顺序、内容，“合理”搭配“普”与“不普”、“重点普”与“一般普”的法律内容，减少民众对法律的抵触。类似操作不但没有满足民众日益增长的法律需求，反而使政府背负了巨大的财政压力和普法压力。与传统的“刚性”普法不同，“柔性”普法坚持以人为本理念，将政府从高高在上的普者走向平等协商的合作者，要求普法由行政强制转化为行政服务，由权力中心主义转化为服务中心主义。在行动者之间，“控制与被控制的关系被打破，从单一向度的自上而下的管治，转向平等互动、彼此合作、相互协商的多元关系。在这种结构中，更多的参与者不是被迫的，而是主动的；不是命令式的，而是协商的；不是孤立的，而是合作的；不是被阻止的，而是被鼓励的”。“柔性”普法通过运用舆论宣传、说服教育、社会疏导等非强制手段，采用劝说式、协商式、反哺式等普法方法，增进法律认知、减少法律分歧、促进法律认同，引导民众拥护与信任法律，尽可能使社会成员法治价值观念与行为方式趋于社会主流，进而构建社会法治共同体。

第二，普法场域：从法律条文到生活世界。行动者是根据条件来行动的，他的“有限理性”也是在具体行动环境或领域中得以显现。“行动者并不独立于行动领域而存在，在行动领域之中，他们是游戏者；行动领域的结构对他们的理性与他们的行动构成了条件限制，而这反过来又对行动领域的结构产生影响。”即言之，行动者不是一个抽象存在者，而是“积极的存在者”，“一个不只是被动地服从周围的环境，而且也对周围环境进行建构的人，一个在适应他/她的行动领域之中的游戏规则的同时，又反过来通过自己的行动来改变这些规则的积极的存在者”。行动者只有在行动领域中才能找到“真我”。之于普法，我们要让行动者置于现实生活世界，不能让其感觉法律的普及是与他个人毫不相干的“鸡肋”。

“人与社会存在的固有事实与本来逻辑显示，法律的存在是以现实的人的日常生活世界为前提和疆域的，法治的生成与运作必然依赖于现实的人的具体生活生活场景。”现实的人或行动者的日常生活世界是法律和法治存在和运行的产床与土壤。因此，社会主义法治精神的养成、法治文化的建设，以及法治信仰的培育必然在现实的人的日常生活场景中展开与进行。主要是因为，其一，从生活世界出发的普法教育，乃是基于这一个前提，即“我们的教育是同我们的生命一起开始的”。法治教育与生活世界具有一体性。无论行动人喜欢与否，他们在生活世界中实践法律，阐发自我对法律的认知并体验他人对法律的理解，彼此之间通过行动分享(担)法律内隐或外显的关系与利益，最终在生活世界中养成法治习惯，生成法治精神。其二，从认知角度来说，内隐认知心理机制更有利于行动人法治意识形成。国家有规模普法活动都属于外显法治教育，受体可以直接感知或接受的到，比如较为常见的普法讲座、法律咨询、法治课程等。内隐教育并不具有计划性、公开性、直接性特征，总是借助某种载体渗透观念或思想，如我们熟知的言传身教。“在某些情境下，人们并没有意识到也无法陈述出控制他们行为的规则是什么，但却学会了那些规则。”所以，回归到生活世界中的普法能够让行动者体味法治的“味道”，在“润物细无声”中感悟并逐步信仰法治。其三，日常生活世界的普法能够使行动者做到知行合一，知法而后守法。“法治不是任何人或机构的——有意或无意的——理性设计的产物。它不是根据一个系统的方案而建构的，也没有展现为一个单一的理性秩序。”在现实生活情境中，普法行动者需要对冲突与矛盾作出选择，选择的背后隐藏着行动者的功利考量、价值取舍以及情景判断，而选择结果取决于行动者对当下情境中的这些因素相互制约的认识领悟。在这一过程中，所普之法只是作为行动参考，行动者在现实生活利益选择中实质体验着法治预设的自由、平等、正义，并作出理智判断与行为，法治秩序在行动者反复较量中渐次建构。如果说“灌输式”普法导向的“行为守法”，那么回归生活的“情景式”普法致力于行动者“内心守法”。

“法治以生活为立场，法治在生活中起步、在生活中发展、在生活中生成，‘生活’的法治是有着丰富内涵、有着深厚底蕴的法治。”回归生活世界的普法教育，需要着眼于以下三点：一是理念层面。在日常生活领域，法律以一种平常而实在的方式随时实地显现着，不过，大多数情况下，我们很少意识到法律的存在或运行，甚至不会想到它。“当人们在思考和谈论法律时，他们并不是像官方文件和教科书称颂‘法律的规则’那样，把法律想像为或描述为一种单一的、统一的法律思想。”法治理念的“命运”则不同。法治理念“并不是法学家的创造，也不是立法者的灵感，而是来源于社会成员对法治理想模式的期望和认同，来源于社会成员正当性、合理性价值评判与选择，来源于公民意识不懈的正义价值关怀”。所以，在行动者这里，所普之法与其说是具体法律知识，不如直接普及法治理念或法治精神。毕竟，绝大多数受体都没受过专业法律训练，对具体法律知识知之甚少。因此，相对于法律知识，也更应重视法治理念或法治精神的普及。二是行为层面。要拓展和增加行动者参与法治实践的空间和机会，做到显性教育要“实”。一方面，采取“请进来”方式，引导和鼓励行动者参与各种法治实践，比如立法听证与讨论、公共政策制定与出台、公共事务和社会事务的治理等，正如“千百次的观念灌输往往不及一次能促使主体理性化的实践”。另一方面，主动“走出去”，依托现代传媒手段信息便利化优势，以及已有的诸如“交互式”普法“深交流、促感情”的特长，让行动者在双向互动中揣度法律与自身利益的关联性，让其感受到参与的效能感。三是文化层面。普法是文化与人的互动。与其他文化类似，法治文化有外显模式和内隐模式两方面，有明确的外表形式，如宪法宣誓、法治文化广场等，组成了文化外显模式；内隐模式是法治观念、思维方式和法治情感等。具体生活情境中的普法须强调法治文化外显模式，由行动者通过对法治文化外显模式输入的信息进行整合，或同化或顺应，最后使得法治文化内隐模式处于一种相对稳定状态。

第三，普法资源：从单一统合到分散共享。在组织社会学看来，“具体行动体系”是“局部秩序”，也是一个多种要素的混合体，“它们可以既是物质的要素，又是非物质的要素，既是策略性的要素，又是文化性的要素，既是理性的要素，又是情感的要素”。因此，“行动者”视角的普法除了要做话语和手段上的准备，还需要完成普法资源的共享。毕竟，普法行动者是在特定情境的物质力量和关系力量的制约下，学着去处理而不是强行消除不可避免的冲突、紧张，在相互作用和商讨活动中达到局部秩序的建构。具体来说，一是行动主体的复合化。这指的是普法服务主体由单一走向复合，政府不再是普法服务提供的垄断者，各类社会组织和居委会都是服务的提供者。“作为一种民间力量，社会组织自身具备了亲民性、本土性、草根性等特点，借助社会组织能够增强法制宣传教育的力度，能够引导公民自觉遵法守法，让他们能够借助法律知识解决问题。”政府普法部门制定政策对提供不同种类普法服务的社会组织实施分类支持，通过相互嵌入方式协调和帮助不同普法服务组织参与普法工作。在基层普法中，形成党的领导、普法组织积极参与、普法受体自治的持续运转、职权协调的普法共同体，增强公共法律服务能力。需要注意的是，政府要指导推动社会组织民间化运作、规范化发展，力戒“行政化”，否则，社会组织会演变成政府主导普法的变种。二是普法资源的共享化。在当下普法，任何一类组织都不具备独享普法服务供给的能力。政府可在普法的“面”上予以统筹，但不能照顾到不同法律需求的行动者；社会组织或个人可在普法的“点”上下功夫，但它的成长和运作需要政府的政策资源，因此，这就需要做到普法资源由分散到共享。社会组织的优势之一就是知识专业化，能够为不同受体提供法律服务，其劣势也比较明显，缺乏资源支持。所以，政府普法主管部门可为社会组织提供普法资金、资料和普法阵地等，另外，依靠市场力量，采用政府出资和社会赞助相结合的市场运作、产业化发展的资金筹措方式，推动普法的专业化、市场化、社会化。总之，普法中的国家与社会互动是围绕行动者展开的，行动者行为过程是两者互动的体现，在此，国家不再是科层制结构下普法的主导，而是普法的引导、鼓励与保障，易言之，承担了普法“保姆”的角色。

结语

现如今，普法的立体化、网络化和高密度传播机制日渐呈现，插上信息化和现代化“翅膀”的普法可以极大提高普法速度和效率，但是并不能自动带来受体法治意识的提升。知法与守法之间横亘着普法受体的“有限理性”，让民意接受并屈从法意，以法意来装扮“有限理性”，这是推进法治社会建设必经之途。与科层制组织下普法相比，“行动者”视角的普法不再强调组织行动的整齐划一，更加突出普法受体在具体普法情景中出于“有限理性”制约而采取的行动，普法是在行动者与环境的纠缠中进行的。然而，本文分析不是对国家普法作用的忽略与否定，只不过是普法中国家的角色定位发生了改变，目的是使受法过程充满温情与暖意。