互联网金融风险监管与政府治理机制转型

林彤彤

（中山大学新华学院经济与贸易学院，广州 510520）

一、互联网金融现状

通过对互联网精神和技术进行金融模式创新，互联网金融应运而生，成为新兴的竞争型金融业态。随着我国经济社会和金融行业的持续发展，传统金融制度带来的金融供给已无法很好地应对当前社会的金融需求。因此，互联网金融借助于新兴互联网技术及社会契机，拥有了更为广阔的行为空间，丰富金融产品市场种类的同时，也为公众提供了更多选择。在广泛意义上，学者们将这些基于新兴互联网技术发展起来的金融模式称之为“互联网金融”，其核心特征是基于互联网精神，以互联网为平台，以云数据整合为基础而构建的具有相应金融功能的金融业态。从社会风险视角来看，互联网金融，不仅仅是一种创新的金融工具，其以互联网信息社会为底层制度及基础联结的结构，背后所隐藏的金融风险及社会风险都显著区别于传统金融。互联网金融借助于新技术应用，成为具备强创新性的金融产品，在我国金融市场扮演着重要角色，但不容忽视的是，互联网金融也带来了新的金融风险隐患，传统金融基于柜台人际互动的交易模式，或通过中介金融机构进行交易，其模式较为固定，当风险发生时，地方政府通过动员属地化资源和力量，结合传统治理手段，不难对此类风险进行化解。然而，互联网金融具备的互联网特征即复杂性（可分为涌现性、集成性和连通性），密集且急速扩大了金融交易的范围和对象，金融交易不再拘泥于传统模式，建立了线上交易世界。因此，互联网金融潜藏着极大的外部性。对互联网金融进行监管，对政府、市场、社会的运行都具有深远的意义，是国家治理不得不面对的新课题。因此，理解互联网金融这一新兴态势所带来的社会治理挑战，并推动政府机制转型，具有重要意义。

二、互联网金融风险监管的发展演变

2013 年是互联网金融的发展元年，以天弘基金为首的高于传统金融产品投资收益的互联网金融产品开始受到追捧。随着互联网征信、移动支付、金融云等基础设施建设的迅速铺开，互联网金融产品开始迅速低成本规模化地复制。但一系列快速发展带来的是我国互联网金融危机事件频发，政府为应对互联网金融风险，针对互联网金融行业实施的不同监管可划分为三个时期，即包容性监管时期、原则性监管时期以及运动性监管时期。

2013 年前对互联网金融行业实施的监管时期属于包容性监管时期，指政府通过营造适当宽松的行业环境，通过各项措施大力推进互联网金融行业创新和新业态的形成。2008 年全球金融危机爆发后，中小微企业面临融资难的困境，政府为扶持促进该群体，放宽了对民间借贷的标准及要求，互联网金融作为一种普惠金融，在这一有利的政策背景下，有了更宽广的发展前景。2015 年中国人民银行等十部委联合发布的《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》，是原则性监管阶段开始的重要特征，《意见》对互联网支付、网络借贷、股权众筹融资等互联网金融主要业态的监管职责分工进行明确，并进一步落实监管责任，明确业务边界。运动性监管阶段，指政府在2016—2017 年对互联网金融行业展开的一系列专项治理，较为有代表意义的是2016 年国务院办公厅印发的《互联网金融风险专项整治工作实施方案》，该时期的种种强力而快速的整顿措施，在短时间的成效明显，但从长期来看，其着重强调事后惩罚的、通过监管部门的价值标准对监管对象的面貌予以定位、影响甚至改变的做法，让政府治理面临一定困境，面对这一挑战，政府需进一步寻求监管新模式。

三、互联网金融风险给政府治理带来的挑战

（一）竞合格局复杂化，金融风险监管走向深水区

公共利益和社会福祉是政府进行风险监管的基石和出发点，政府有权力也有义务通过立法等手段对金融市场进行监管。2017 年，《中共中央国务院关于服务实体经济防控金融风险深化金融改革的若干意见》（中发〔2017〕23 号）首次指出地方政府对“7+4”型金融机构（包括七类机构和四类场所）的监管事权，这不仅是对金融监管体制的细化，也确立了地方金融监管的地位。值得重视的是，当前经济下行压力逐渐增大，各经济指标起伏不定，充满了变数。而与此同时，基于复杂的竞合格局，地方区域性金融风险面广且交易风险多发，地方金融监管部门面临的挑战十分严峻。同时，互联网金融突破地域的限制使得政府面临新的监管权限、权责归属等机制问题，这是互联网金融的本质属性，也是政府无法忽视的问题。总体来说，随着互联网金融行业的不断发展及壮大，各式金融产品层出不穷，构建了复杂的竞合格局，各方面博弈激烈。微观上，政府需对互联网金融产品进行严格监管；宏观上，政府也需整体把控整个互联网金融行业风向，从而开展全面的监管活动。

（二）政府“求稳”与市场“求变”产生矛盾

互联网金融交易的大众性及传播性比传统金融服务更广。对于社会投资者而言，首先，因为互联网金融天然的不确定性，这类新金融产品由出现开始就带着变化的色彩，具有变化性和不稳定性，这也是为何其能不断创新的缘由。再者，互联网金融的投资门槛较传统金融产品低，易操作性、快捷性也来源其宽松的筛选标准，投资者形形色色、规模庞大，但由于不同投资者的金融知识储备不同，也造成了参差不齐的风险识别能力，风险承受能力较差的投资者更容易遭受损失，这也是互联网金融作为一种普惠金融无法回避的弊端。近年来，打赢防范化解重大风险攻坚战，推进国家治理体系和治理能力现代化，运用制度优势应对风险挑战的冲击，从而起到维稳的作用，是政府进行金融治理的核心内容。防范系统性以及区域性金融风险是政府治理中的核心任务。也可以说，金融维稳是目标。但互联网金融的风险特征以及对社会的渗透性，是政府无法回避面对的难题。

（三）互联网金融风险下的政府治理能力需要提升

金融治理的实际效果与中央和地方的权责配置、条块部门间的协同关系密不可分。面对互联网金融风险治理的内在张力，地方政府面临权力与责任不对等的压力。中央为主、地方为辅是金融治理体制的核心特征，但不得不注意的是，金融与技术的深度融合使得金融风险具备跨域性，主与辅难以被清晰界定，对政府间协同治理能力提出了更高要求。面对新型金融业态时，各级政府的治理权责需得到更为明确界定的制度。此外，受地方经济发展水平、地方信息宣传力度影响，各地区实际治理水平不尽相同，但这不是互联网金融治理技术应用的唯一影响因素，也不存在完全正相关关系。互联网金融为经济社会带来了红利与契机的同时，也带来了新的问题，需要增强中央与地方的协同治理能力，提高各部门协作水平。

（四）合作治理下的集体利益偏好博弈

“阿罗定理”指出，政府不可能从个人偏好顺序推导出群体偏好的顺序。一方面，通过公众个人偏好或利益得出集体偏好利益是十分困难的，加之网络环境因素干预，即使是政府与公众一同进行的公共决策，也很难得到合理公正的结果；另一方面，由于互联网金融政策效果的复杂性和社会信息的不对称，部分公众难以对金融政策有充分的了解，公众往往从自身偏好及利益出发，着眼于眼前利益，难以预测其对整体社会的影响，这是集体利益下公众与政府间的偏好博弈，这给政府在互联网金融风险治理的政策制定、政策执行带来效益风险，容易形成公众的无效参与的局面。政府应发挥好“澄清谬误、明辨是非”的作用，积极向公众宣传理性的理财观念，对不实的具有煽动性的言论要依法作出处罚，及时向社会公众公布。通过构建政务新媒体平台，实现政务的公开透明，构建多元互动的新政务媒体，让公众发挥同步监管的作用。对恶意传播虚假消息的新媒体，政府应联合网管部门对该类账号予以处罚和封号。对网上恶意诈骗信息，政府应用清晰的事实证据及时予以澄清和辟谣，引导公众理性思考，提高是非辨别的能力。如何推动顶层设计和基层探索良性互动，实现公众和政府合作治理效益的最大化，是亟待政府思考的问题。

四、新的风险特征下政府治理机制转型的思路

（一）推进地方金融监管立法

加强金融监管法规监管，是在新风险特征下政府应对风险的重要制度保障，有别于传统立法的考虑角度，互联网金融风险监管需站在跨域治理、综合治理的角度，对互联网金融风险的特性进行规范和制定。一方面，充分重视互联网金融的特性，法规制定需与互联网法规相结合，突破传统金融监管的瓶颈。另一方面，除了受客户投资行为、利率变动及金融市场的波动影响，政府政策与金融活动有着密切联系，深刻影响着金融市场及风险的形成。因此，政府出台相关金融政策时，应充分结合市场现状，进行深度调研及试行，在实施过程中，要谨防政策的执行偏差造成的政府失灵，使得金融机构及各方力量可以各司其职、有法可循，形成长期、稳定的法规体系。另外，单凭借法律法规来满足监管需求是不够的，政府应加强网络舆情监测和研判，实现“线上政务+线下政策”预警信息和现实施政行为的相互协调转化，重视舆论的导向性；让透明政务成为互联网金融风险监管的重要保障，有利于维护社会稳定，降低风险。此外，基于进一步维护区域金融稳定的目标，政府应落实地方金融风险处置责任制度，对收集的数据进行研判和筛选。提升地方金融监管力量及专业水平，形成风险防范的长效管理机制。

（二）强化管理方式，规避网络次生危机

面对互联网金融带来的不确定风险，政府应强化管理方式，实事求是，杜绝形式主义和弄虚作假。我国政府参与式治理的进一步深入，政府在面对互联网金融风险时，需加强管理方式，不能采取温吞回避的态度，加强现代治理思维以降低网络次生危机。其次，运用科学的方法对不同风险进行度量，如内部评级法对信用风险的度量、VaR 度量法应对利率风险的管理等，有助于政府快速针对不同风险特征提出应对方案和相应的风险管理策略。另外，不容忽视的是，互联网金融交易的实现主要有赖于网络新技术，这也给互联网金融交易活动带来了操作性风险，由于内部程序的不完善和失灵，极易产生直接或间接的风险，而这一风险特性将被反应速度较快的互联网进一步放大，便捷的互联网环境为交易操作带来了便利，也为风险的传播创造了条件。除了运用各式指标法对操作风险进行度量，政府也应加强对操作风险的识别和评估，构建科学有效的风险管理系统。同时，政府还应及时采取透明的调查机制，及时公开信息，以足够的措施阻止谣言传播，做好危机恢复对象的排序工作，针对性地有所侧重，提出对应的解决方案及执行必要的预案措施，最大程度减少损失、降低危害，避免衍生其他次生事件，将事态尽快恢复到应然状态。

（三）实施“审慎监管”下的金融风险管理

2008 年金融危机爆发后，以Basel III 为核心主旨的宏观审慎监管仍是主流治理理念。目前，金融风险监管的核心理念依旧是“审慎监管”，政府在进行互联网金融风险监管中，应充分掌握风险管理中的分散、对冲、转移、规避及补偿这五种手段。宏观上，考虑各互联网金融产品组合的风险性及相关度，在微观上对组合风险水平进行监控，是金融机构与政府需长期关注的要点，从而保证在金融资产的不停波动中，有一个比较稳定的收益水平，维持金融市场的稳定与发展。另一方面，当风险发生时，政府应该具备强烈的风险意识，增强各环节人员的自觉性。从管理角度的实际出发，与系统开发者、金融机构尽快协调形成一套通用的语言标准，对风险类型及产生原因进行分析得出判断，监控各种交易活动背后的风险，透过现象看本质，根据已出现的互联网金融风险进行有效的风险预判、评估和计量。克服管理滞后性，一旦风险得到了确认，政府应立即采取主动积极的风险控制手段，从而确保金融活动在有效的风险控制背景下展开，及时跟踪和掌握最前沿的科技实践，增强风险控制行为的针对性，引导和推进互联网金融行业发展。