从二元到统筹：城乡基层治理结构的路径选择

魏征宇，周 通

（南通大学 经济与管理学院，江苏 南通 226000）

一、问题的提出

城乡二元结构制造了城乡不平衡发展。确切地说，过去国家建设主要在农业和农村汲取资源以促进工业和城市的发展。改革开放后，我国还通过征收农业税的方式来服务城市和工业发展。为了实现赶超发展，“三提五统”更是让农民负担加重，“三农”问题日益严重，直到2006 年才最终全面取消了农业税。同时，通过财政转移支付等政策设计，我国进入了“以工补农、以城带乡”的和谐发展阶段，但是我国的城乡二元结构并未根本改变。

从农业、农村、农民问题到城乡融合，都是在城乡二元结构的框架内产生的。直到改革开放以后，城市与农村的二元体制才逐渐松动，人口流动障碍慢慢减少，沿海城市的产业工人主要来自农民工。即便如此，农民工的工资、福利待遇并未获得相应保障，以至于其在城市的教育、就业仍然受到严格控制。因此，二元矛盾仍存在于城乡之间。

二、城乡二元结构下基层治理现代化的难点

（一）扁平与科层的矛盾

随着经济发达地区基层常住人口的激增，基础设施、相关制度安排在第一时间无法完全适配，对于高效行政的要求又不断攀升，削减组织层级、进行扁平化改革是大势所趋。但扁平化改革的方向到底是另起炉灶作为新型组织加入原本的系统，还是对旧式科层体制进行权力划分的重构？日益高涨的基层扁平化需求与固化已久的科层化传统在城乡二元结构下不断交叠发酵，如何取得二者平衡成了基层治理现代化的最大痛点。

（二）统筹与放权的矛盾

当前，基层治理的现状仍然是以自上而下的单向线性统筹为主，改革过程中的权力配置、组织重构、职责界定等重大决策都集中于上级政府。而在新一轮的试验方案中，扩权赋能、重心下移成为新时代背景下实现基层治理现代化的必然选择。国家治理现代化意味着管理权力、审批权力、资源整合权力的大部分下放，在这个过程中，如何统筹好城市乡村两个基层，促进城乡协调共进发展，又如何把握统筹与放权的合理配置，确实是值得深思的议题。

（三）一元与二元的矛盾

从宏观上来看，当前构建的基层治理布局具有城乡分离性以及区域条块性的特点。进入21 世纪，中央一号文件已经连续 17 年将“农业、农民、农村”作为焦点主题，意味着实现基层治理现代化的艰巨性。基层治理渴求城乡一元模式，现实却是在不断二元分割，基层治理现代化的相关举措在实践中可能因地方自主性的放大而被扭曲。

三、难点的化解

（一）反思：破解城乡二元结构的根本着力点

改变城市与农村之间客观存在的二元结构，实现城乡一体化，是一个深化再造的过程，也是一种多方相对关系的协调过程。当前我国基层治理现代化之所以步履维艰，不仅涉及制度变迁的轨迹与路径依赖，更是因为既得利益群体对改革的推进带有天然抵触，即便在创新范式中，治理效率得到极大提升，但在路径依赖的影响下，治理内卷陷阱仍是层出不穷。

（二）重构：从二元走向统筹

1.深化户籍制度改革。户籍关系到公民个人的基本权利以及人力资源的有效调配，通过户籍制度改革，逐步促进要素平等交换双向流动，实现城市与农村公共服务均等化：一是要使农业转移人口的子女享受与市民子女均等的基础教育权利，各级财政按实际情况拨付教育经费；二是要让农业转移人口参加城镇居民医疗保险，使得“看病变容易，治病变简单”，逐步减少因病致贫、因病返贫的现象；三是建立覆盖农业转移人口的社会保障体系，为他们提供基本生活供应和养老保险；四是把农业转移人口纳入住房保障体系，使他们“住有所居”。在提升城乡供需型基本公共服务供给的同时，政府还应通过构建多元化筹资机制，完善农村公益事业。户籍制度改革涉及城乡之间和不同地方之间的利益冲突，如土地承包权和教育的转移支付等，而地方政府之间往往由于利益冲突难以自行协调，故而要在全国宏观布局，由中央政府主导全国户籍相关制度机制的改革。因此，这项改革应该是国家层面的基本制度调整，应以法律的形式增强其稳定性和可持续性。

2.聚焦城乡发展差异。大数据时代的到来，在很大程度上变革了社会治理方式，种种实践表明，信息化、智能化将成为社会治理的未来趋势。目前，我国城市基层在这方面推进得较为先进，党和国家提出的“市域社会治理现代化”新命题在城市区域取得了不错的回响，但值得深思的是，即使是在经济发达地区的农村，关于现代化治理的执行依然不是那么尽如人意，市场理念滞后、利益主体多元、智能化基础设施建设不完善等等原因阻碍着农村基层的发展。

第一，保护职业农民的经济利益。职业农民为全社会的粮食供给作出了杰出贡献，但得到的实惠近乎没有，不仅与城市居民的福利差距较大，而且自身的基本利益都无法得到保障，在农民群体里，还存在着分配不公的现象，经商务工的农民除了自身收入外，还能得到相应的补贴，无形中压缩了职业农民的福利，强化了其弱势地位。关于改善职业农民的待遇主要有以下几种解决方案：一是完善农业的基础设施，改善职业农民的工作环境，提高生产效率，争取在单位时间内产出更大经济收益；二是加大农业技术推广、植保、农业生态环境保护等公共服务，从技术支撑的角度增强职业农民的内生力；三是扩大农业财政补贴，激发职业农民的工作积极性。

第二，保护农民的政治权利和发展机会。党和国家的大政方针一直强调尊重农民的民主权利，但现实中农民作为弱势群体被侵权的事件一再发生。在城乡一体化高速发展的现代社会，失地农民和务工农民的权益保护问题值得高度关注，尤其是这些问题带来的社会流动性加大、社会风险集聚等矛盾不断在市域社会治理中发酵。此时，保护农民的政治权利并为其创造发展机会不失为一个建设性的路径选择。就农民而言，平等受教育的机会极为重要，这是所有发展的前提和根本，农民以及农民工的子女受教育或是说受良好教育的机会较为缺乏，天然地输在了起跑线上。长此以往，可能会造成社会的阶级固化从而引起更大的社会治理风险。要从根本上坚守农村的发展机会，关键还在于政府，要恰当使用转移支付，充分发挥财政杠杆的作用，利用资本的流动性让人力、物力、财力回流到农村，通过长期的努力，改变农业的弱质性，促进农村现代化建设。

第三，保护农区的基本利益。城乡统筹越深入，就越强调专业化分工基础之上的区域化布局，在这其中，城市区域和农村区域的公平对待问题值得关注。如果不管不顾，任由城乡统筹按照自然趋势演变下去，那么一体化进程则会因为无差别对待既阻碍城市区域的纵深进步，又揠苗助长透支农村区域的发展潜力，使“二元结构”更加突出。因此，必须通过建立地区间的利益补偿平衡机制，寻求“特殊化”和“一体化”之间的平衡，让两个有着天壤之别的系统相互依存、互相借力，既保证不损害城乡一体化进程，也争取早日消除二元结构。政府在这个过程中，则要担任以工促农、以城带乡进而实现“均等化”的主导者角色。

（三）执行：构建统筹高效的城乡基层治理格局

1.构建推进基层治理现代化的路线图。第一，横向简政与纵向放权。“简政”，即政府对职责相似、职能相连的部门进行资源统筹，通过合并、缩减甚至是取消的手段，最大程度实现理顺权责关系、优化组织结构、完善运行机制的目的，即将部门进行合并，进行职能重组，打造“互联网+”政府网上办事服务平台，适度强化平台的公共服务职责，从而提高行政效率。“放权”，即上级政府在考虑到下级政府、市场、社会的承接力和资源分布的基础之上进行有效放权：一是机构和部门下沉，将与人民群众生活利益相关的办事部门下放至基层；二是执法权下沉，在社会治理的“神经末梢”加强综合性执法力量；三是审批权限下沉，上级政府应该将集中在上层的审批权限应放尽放，这样既能激发基层政府的治理积极性，也能赋予市场更大的发展活力。第二，理顺各治理主体间的合作关系：多元协同。在社会治理现代化进程中要重视多元主体的治理功能，明确各治理主体的职责权限，形成主体协同、功能融合、优势互补的扁平化社会治理行动网络，最终实现治理效果的“乘数效应”。其一，政府协调全局。政府自觉协同治理行动并树立政府治理权威，提升社会力量对市域社会治理现代化的认同和自信。其二，促进社会建设。政府通过合理有效的制度供给，营造适合社会组织发展的政策环境，提供必要的资金、技术支持，通过输送专业人才帮助社会组织完善自身建设。此外，社会组织要加强行为规范，提高社会认可度，通过治理能力的提升增强其参与市域社会治理的话语权。其三，要鼓励公众参与。我国的社会主要矛盾发生变化，人民群众对于美好生活的渴求促使其治理主体意识增强，政府要完善信息公开制度，尊重人民群众的知情权、参与权，让公众及时了解到市域社会治理的推进状况。其四，释放市场活力。随着经济积累的日益庞大，市场主体在治理领域的话语权得到了加强，政府更加重视市场参与对传统管理体制形成的挑战和张力，进而从制度和职能调整上加强推进，完善市场主体以科技产品、资本优势、专业服务参与社会治理的制度体系建设。结合当下社会发展形势，可将教育、就业、社保的部分治理事务转移到市场，通过民办学校、民营企业、保险公司等多重载体来分解部分社会治理职责，提供更优质、更全面、更多选择的社会公共服务。这样一来，既能缓解因城市规模扩张带来的流动人口教育、医疗、社保压力，更能从惠民角度促进社会公平。

2.制定推进基层治理现代化时间表。治理体系现代化除了需要路线图的指引，也需要对其进程进行指导。因此，应尽快出台全国改革时间表。

第一，分步实施，梯次推进。首先，依托“先行先试”的经验做法，确定试点地区名额，借助深化推进改革开放的战略机遇，结合自身发展优势，形成地区特色，实现区域错位发展。其次，在试点地区取得一定的先行经验后，结合成功经验进行区域范围内进行推广，以范围式执行，从中观层面继续对试点经验进行总结和补充，并以区域权威影响力对具体执行进行规范。最后，在全国范围予以贯彻落实，形成阶梯式的渐进路径。同时，要注重机制协调和信息共享，统筹上下层级之间的执行安排，做到环环相扣，相得益彰。建立明确的奖惩机制和鼓励机制，加大问责力度，及时约束不良倾向。

第二，远近结合，有序安排。结合基层实际发展需要和现实背景，制定短期、中期、长期规划，循序渐进，不断推进改革重点，形成衔接紧密的改革时间进度轴。在短期规划中，从基础性领域入手，发掘前置性条件，制定有较强可行性和现实性的近期目标，争取保质保量地完成短期任务，为后期深入调整奠定基础。在中期规划上，做好承上启下的衔接工作，预测深入开展改革可能出现的瓶颈，提前布局，及早谋划，对一些牵涉面较大、机制协同较为复杂的内容进行调整，制定补足性保障政策，为下一步的长期规划形成良好过渡。在长期规划中，突出可持续性特征，集中力量啃硬骨头，站在宏观总体的大局上，制定改革的战略性举措，建立健全完整适配的基层府际协同机制，全面推进治理体系现代化。

第三，因地制宜，分类指导。地区差异大，发展水平不均是我国治理体系的明显特征，因此，深化基层行政管理体制改革不能是“一蹴而就”或复制粘贴，而是在充分吸取成功地区经验的基础上，结合自身发展建设实际，进行综合考量。对于体系建设基础较好的地区，以降本增效为发展目标，对于体系不健全的地区，重点应放在系统性建设上来。