P P P项目融资风险分析

2022-11-05袁海英

北方经贸 2022年9期

袁海英

（沈阳建筑大学管理学院，沈阳 110168）

PPP（Public-Private Partnership）模式，其雏形形成于20世纪70年代，是英国政府为缓解基础建设资金紧张的状况，引入社会资本参与公共建设，由此开辟了这种社会资本与政府合作的模式。其广泛应用开始于20世纪90年代，是一种社会资本参与公共基础建设，形成利益共享、风险共担、全程合作的公、私良好合作伙伴关系的新模式。从1995年以来，在国家计委的主导下，我国开始引入PPP模式，经历了“摸着石头过河”的阶段后，于2014年正式进入PPP模式的规范化阶段。

关于PPP项目融资风险的研究，我国诸多学者已做出探索。杨雪琴、刘敏从政治环境风险、经济、工程建设、技术、经营管理和不可抗力6个方面做出研究；李素英、杨娱将项目融资风险分为6大类、14种风险，并提出了针对高风险、较高风险、较低风险的解决方案；王均山则从信息学角度将其分为对称风险分析和不对称风险分析，并从项目风险集成管理角度对其进行全过程、全方位的动态风险管理；胡丽、张卫国、叶晓甦将项目风险分为不可抗力、国别、特定项目风险3大类；徐梅、周少华按照项目发展的时间顺序，从项目建设开发阶段、项目试生产阶段和项目的生产经营阶段来对项目融资风险做出探索；郭利华、王宝童以多因素斜角模型为基础，对影响PPP项目融资风险的重要性程度进行研究。结合目前中国的实际情况，本文将从政治风险、经济风险、施工风险、管理风险和不可抗力风险五个方面对PPP项目融资风险展开探析。

一、PPP项目的分类

PPP模式受制于各国发展PPP项目阶段的影响，对PPP模式的分类有所不同，但大体上，PPP模式会被分为三类：一是外包类；二是特许经营类；三是私有类。

外包类PPP项目是为政府所有，政府提供项目建设的全部资金，政府为甲方，社会资本方为乙方，社会资本方以承包的方式从政府手上获取项目部分的建设或维持运营权力，比如项目建设工程中的建造权以及经营管理权。在外包类项目中，社会资本方以劳务输出的方式获取收益，只承担建设过程中建设质量的风险，而政府则通过项目运营来获取收益，除社会资本方承担其该有的风险外，其余风险全由政府方承担。所以，外包类PPP项目对于政府的投资规划以及风险承担能力提出较高要求。

特许经营类PPP项目是由社会资本方部分出资或全部出资来进行项目全过程的建造，通过与政府方建立契约，社会资本在完成项目建造的全过程后，把项目的所有权和使用权交付政府方，由政府进行运营，政府方通过经营获取收益后按照合同约定与社会资本方划分利益。在此过程中，社会资本方和政府是利益共享、风险共担的统一体。由于考虑到PPP项目的公益性，所以政府方会根据项目总体的收益情况对社会资本方收取一定的费用或给予一定的补偿。这种模式大大减少了政府在项目建设过程中的风险，既有利于缩减建设项目的成本，同时还能够提高建设项目服务质量。

私有类PPP项目，是指项目的使用权、所有权、经营权全部归私人资本方所有，政府只对社会资本方起到监管监督作用。在此过程中，社会资本方自负盈亏，这便对社会资本方的经济实力和项目的发展潜力提出了一定的要求。

二、PPP项目融资风险特点

（一）融资金额大，周期长，风险高

PPP项目投资规模巨大，每年的落地金额都在将近2万亿元或以上，融资金额一般占据项目总投资的70%-80%，融资时间一般在10年左右，很多项目都需要组织银团贷款和多元融资，而贷款本息偿还则来源于项目本身。同时，PPP项目的运作周期长，大致在10-30年。并且，PPP项目多为公益性项目，收益率普遍偏低，大致在7%左右。在合作期间影响项目实施的因素复杂多样，市场的不确定风险、财政补贴难、法律变更等风险，都可能进一步加剧整个项目的风险。

（二）有限追索融资

PPP项目融资为有限追索融资。在PPP项目中，有限追索的对象是项目收益，有限追索不能针对项目投资人或者是融资主体，即不能要求项目公司股东承担该项目的全部融资责任或超出股东投资额、项目公司可处置资产额的融资责任。PPP项目资产，主要有两种划分方式，政府所有和项目公司所有。项目资产划分为政府所有的，金融机构是无权对其实现有限追索的；项目资产划分为项目公司所有的，从理论上讲，金融机构可以通过抵押担保对其实行追索权，还可以通过诉讼申请强制执行债权。总之，在PPP项目中，一旦涉及追索，金融机构只能对PPP项目的现金流和项目公司的总资产部分进行追索，其余部分不可触碰。

（三）融资成本高

PPP项目融资主要依靠的是银行贷款，但是银行对项目资本金比例要求是比较高的，且需提供担保，那么对于难以实现有追索或者是无追索的项目来说，融资成本较高。其次，PPP项目担保体系、融资结构较为复杂，参与方众多，所以项目前期需要做大量的咨询顾问、协议签署等工作，在这期间就会产生律师费、咨询费等。由于其风险较高，所以导致它的利息也会高于同等条件下抵押贷款的利息，进而增加融资难度和融资成本。

三、PPP项目融资风险因素分析

（一）政治风险

政治风险是指国家政治的原因使PPP项目的总资产或者流动资产受到损害的风险。一般将政治风险分为两类：政府信用和法律规范。在政府信用中，包含政府履约能力和政府履约意愿。在PPP项目中，政府的各方面支持是项目得以进行的前提。政府的履约能力体现了政府提供资金支持的多少，给予优惠政策的力度，以及协调各方的能力。政府的履约意愿体现在政府是否能及时解决问题，主动承担风险与责任，特别是在每一届政府换届结束后，下一届政府是否还愿意继续坚持之前的做法十分重要。法律风险主要是由于法律变更所带来的风险。目前来说，PPP项目是处于时代前沿性的产物，所以并没有一套完整的适用性的法律体系。随着PPP项目的不断发展，相关法律法规会更加完善，那么法律变更带来的技术标准、操作规范、税率变化等则加大了整个项目的不确定性。

（二）经济风险

经济风险是由于不可预知的经济发展状况所引起的经济变化而带来的风险。PPP项目建设周期长，在这期间就极有可能出现外汇变化、利率浮动、通货膨胀等经济风险。外汇变化主要出现在跨国项目合作中，汇率的情况可能带来资金额的变化，使得项目成本增加。其次，如若外汇变动浮动大，就会使得整个国家的经济产生动荡，进而影响国家各行各业的发展。利率浮动在经济活动中时有发生，利率变动不可避免地会引起融资成本的增加或者未来现金流量的减少。当一段时间内国内整体的物价水平持续上涨时，就会引发通货膨胀，则最直接的后果就是货币贬值，生产下降，市场萎缩，生产投资减少，不利于经济的发展。

（三）施工风险

施工风险是指项目无法完成或按时完成，或者在项目竣工后由于质检不合格所发生的风险。施工风险主要是由设计变更、前期的准备工作不到位，以及技术不达标所引起的工作效率低下，工作时限过长，项目在一定程度上进行不下去的风险。以某市绿地新里城（三期）为例，设计单位频繁变更设计图纸，且未及时对每次变更后的图纸进行说明，使得在进行铝模深化时，铝模工厂按照原有的设计图纸进行铝模制作，这不仅造成了资源的浪费，同时也大大拖延了工期。其次为准备工作不到位。此项目分为两标段，分别由两家公司承接，在项目施工前期，一标段单位未与二标段单位对深浅基础项目的施工时间进行协商，使得二标段单位的浅基础项目先进行施工，从而导致一标段单位的深基础项目基础塌陷，双方进行了又一轮的协商讨论后，对此进行补救，使时间大大增加。最后为技术不达标。在施工过程中，总是存在钢筋绑扎、搭接、锚固不规范以及模板组装不规范等问题，监理验收迟迟不通过，使随后的施工工序也在不断拖延。这些问题只是PPP项目在施工过程中发生风险的一个缩影，在施工过程中，一个又一个的问题所带来的风险总是在不断发生。

（四）管理风险

管理风险是指在项目的整个建设过程中，由于组织管理的原因，使一系列本可以没有或能避免的风险发生所造成的损失。管理风险大致可以分为两种：一是由于管理水平低、管理手段具有滞后性所带来的项目落地风险；二是因为管理经验缺乏、人员组织混乱所造成的项目进行的风险。对于第一种风险的发生是因为PPP项目融资在项目准备、资金筹备、风险分析、合同谈判、收益计算与分配、责权利分担上有自己的一套独特的运行机制，而这就需要有经验、懂知识、有能力的人员专门负责，从而对高层管理人员的识人能力提出了更高的要求。对于第二种风险大致可分为三类：一是高级管理层的失败领导，导致中层领导者的频繁更换；二是中层管理者经验不足，使得施工现场工序错误，不得不推翻再来，造成无效施工；三是各级人员、各方人员沟通不到位，使得命令下达延迟或错误，加剧风险的发生。

（五）不可抗力风险

不可抗力风险是指在PPP项目的实施过程中，受到了前期并未预料到的，从而对项目产生极具破坏性的影响，使得项目不得已中断从而导致项目的建造成本增加。例如：特大公共安全事件、地震、雪灾、战争等。这类风险虽然不经常发生，但是一旦发生，所带来的风险完全不是上述风险可以比拟的。对于此类风险，一般只能寄希望于具有这方面业务的保险公司来帮忙承担部分风险。

四、PPP项目风险的应对策略

（一）政府引导，激发社会资本的价值潜力

PPP项目在进行项目融资时，普遍会遇到的一个问题是融资难度比较大。这个问题虽然普遍而且难以解决，但也并不是没有任何解决办法。首先，政府方可以在严守政策法规红线的基础上，适当地放权，给予社会资本一定的灵活度，同时，也可以出台相关政策，降低社会资本的进入门槛。但是应对社会资本的来源渠道和企业的信誉要加以严查，防患于未然。在此过程中，政府方也应建立一套相应的体制机制，以此来引导社会资本的良性竞争，使得社会资本可以发挥最大效益，融资企业实现其最大价值。

（二）建立金融保障体系，降低金融风险

PPP项目融资难的另一大原因是：在较长的PPP项目的建设周期中，项目的经济浮动是一直存在的，而且是未知的，对未来的经济趋势把握的无力感会使许多社会资本丧失进入PPP项目融资的勇气，所以增加社会企业对良好前景的信心或降低经济浮动风险变成了一种较好的解决办法。政府可以以自身的影响力召集各方进行商议，集思广益，结合各方需求，制定经济风险应急策略。同时，划定风险红线，派专人监控和把握经济风险走向，一旦经济波动超过风险红线，立即启动风险预警，紧急避险。而且，应及时对之前的经济风险应急策略做出补充和修改，使其能够满足各时段避险要求。还可以为PPP项目的融资各方缴纳一定数额的保险金，来降低大规模的经济变动对融资方的冲击。这些方法并不是说完全可以抵御金融风险，但可以在经济风险来临时，使融资各方能够有能力、有时间做出反应。

（三）组建全能型人员团队，优化项目流程

PPP项目虽然在中国已经经历数年的发展，但还是根基不稳，所以一直前进缓慢。其中很大一部分原因是我国缺少专门的人才。PPP项目需要的人才是复合型人才，需要懂专业、懂行业、懂金融管理、懂法律、懂商务运作、懂外语于一身的人才，而在我国教育体制下培养的人才是比较单一的，缺乏支撑起一个项目的正常运作的能力，所以组建全能型的人员团队就成了迫在眉睫的事情。解决这个问题的方法可大致分为两种：短期来看，从国外聘请这样的复合型人才是最快解决人才短缺的办法，他们专业强、上手快，能够很快地融入项目，解决已出现或未来有可能出现的一系列问题。但是，这也为我们带来了另一个问题，那就是我们始终无法拥有属于自己的团队，外部依赖性太强。所以第二种方法就是邀请有经验的老师对团队人员进行培训或者送团队人员出去进修，这是一个较为缓慢的过程，却也是一个充满希望的过程。