新形势下推进消防治理体系和治理能力现代化的有效措施分析

张蓬

摘要：依据新颁布的消防法律法规执行情况，探索新的消防监督管理模式。以期通过加强消防监督执法人才资源配置、提升行业主管部门消防监督管理业务水平、创新消防监督执法器材设备使用方式、拓展消防监督执法技术人员组织架构等一系列的创新手段，推进全社会消防监督治理体系和治理能力的现代化。

关键词：消防；治理；体系；能力

随着消防救援队伍改革转隶工作的顺利完成，全面深化执法改革的部署逐步落实，“放管服”力度进一步加大，放开公众聚集场所开业前消防安全检查承诺制度，在推进国家治理体系和治理现代化的总目标基础上，为消防安全治理领域的改革发展指明了方向。这对我们改革转隶后职业化消防安全治理体系的框架建立要求更高，对消防救援队伍的火灾隐患治理能力的水平提升要求更快。消防救援队伍改革转隶后作为政府履行社会消防安全监管和服务的重要职能部门，必须要利用现代化的思维和模式提升为民服务的质量，健全消防安全管理治理体系，提高消防安全管理治理能力。

1 监督人力资源配置科学化

消防监督检查是一项技术水平要求比较高的工作，它涉及法律、管理、建筑、结构、给排水、电气、暖通，甚至还有刑侦、心理学等多方面的专业理论素养。而目前我们消防救援队伍的人才结构中，能够具备这样综合素质的人员相对较少，为此，加强消防救援队伍人才资源配置的科学化布局尤为重要。

1.1  增加中高级专业技术人才在基层大队的人员占比

2020年11月28日至12月3日之间，部局在三亚召开了全国消防监督管理业务培训班，培训班期间部局专题召开宣贯《关于改进消防监管强化火灾防范工作的意见》，会上强调要加强防火干部队伍建设，将中高级专业技术人才倾斜基层，提高监督检查质效。但目前我们消防救援队伍中的中高级技术人才仍然按编制、按比例配置，主要集中在总队机关和支队机关，基层却少之又少，我市某基层大队，两名大队领导为中级专业技术职务，一名从事18年防火监督工作的专业技术干部，因中级职称人员超编，面临调整，整个大队无法建立阶梯式的传帮带学习架构。基层大队至少应建立1高、3中、9初的专业技术梯队式人员架构（含站级灭火救援指挥员），并加强履职能力水平考核决定专业技术职务的晋升和降级，才有利于防火监督工作的技术水平持续提升。

1.2  延长属地执法监督员从业工作最高年限

从对接镇街工作角度看，每一名挂点的消防监督员在工作3年后才能够初步与政府和镇街的职能部门及辖区社会单位建立良好的沟通，并了解全面情况。但是，受监督执法岗位的限制，工作满5年必须要调整岗位，这会对基层与地方政府工作的衔接造成不便，刚刚熟悉并全面了解情况，正是可以提高效率开展工作的时间，却要调整岗位，到了新岗位又要花3年的时间熟悉情况，建议支队、总队的人事调整可以参考公检法系统，放宽对非领导岗位从业人员最长同一岗位工作时间的限制，以适应工作的开展需求。

1.3  整合下派镇街专职消防安全员力量

惠州市人民政府办公室于2020年8月20日印发的惠府办〔2020〕8号文件《关于加强政府专职消防队伍建设的实施意见》中明确提出：“各县（区）要按每个乡镇（街道）2人的标准专项招收从事消防监督检查、消防宣传培训工作的消防文员， 派驻各乡镇（街道）协助开展防火巡查工作。”我大队为提升入职消防文员的工作能力水平，与区应急管理局协商达成协议，在原区应急管理局招录的镇街安全员人员中择优筛选，通过跟班见学、理论考核、见习实践考核等多重考核机制聘用派驻镇街从事消防安全监督检查工作的聘用制专职消防安全员。建立集中培训，分派各镇街开展监督检查，集中抽调暗访督查，交叉分散指导火灾隐患整改的良性互动模式。

1.4  提高基层消防站消防员在防火巡查中发现隐患、督促整改隐患的能力

2020年11月30日部消防局印发了应急消〔2020〕350号文件《消防救援局关于全面推行消防救援站开展防火工作的通知》，制定了《消防救援站指战员开展防火工作规定》，决定：“在全国范围内推行消防救援站开展防火工作，消防救援站指战员结合辖区熟悉演练、执行勤務，开展消防安全检查、宣传教育，协助开展火灾调查，实现消防安全管理和灭火救援工作紧密结合、能力共同提升。”为此，我大队专门承办了支队级消防监督培训班，从培训的效果看，基层消防救援站的消防员通过四期（每期5天）的脱产培训确实系统、全面地学习了消防设施的基本工作原理和测试操作方法，但在实际操作和灭火救援的应用中尚有不足，消防监督的培训工作不是一蹴而就的，必须经过防火监督技术骨干长期的传帮带和跟班见学的指导，才能够提升整体消防救援站消防员的防火巡查检查能力。

2 监督行业协同治理多元化

早在2017年国务院办公厅就印发了《消防安全责任制实施办法》，明确了：“按照政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与的原则，坚持党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”的消防安全治理格局。并对每个行业主管部门都提出了具体消防安全管理的要求：“根据本行业、本系统业务工作特点，在行业安全生产法规政策、规划计划和应急预案中纳入消防安全内容，提高消防安全管理水平。”因此，我们消防救援机构协助提高行业主管部门共同开展本行业的消防安全管理工作就显得尤为迫切。

近年来，随着行业主管部门消防监管职责逐步落实，一定程度上改善了消防部门“单打独斗”的局面。通过消防安全委员会的定期联席会议、多个行业的隐患联合治理以及推行行业部门消防安全标准化管理，确实有效发挥了行业主管部门的直接监管作用，这不仅是目前亟待完善的体制性、机制性重要课题，更是维护消防安全形势稳定的有效途径。[1-2]

各行业开展消防安全管理标准化建设是落实行业主管部门消防安全监管职责的必然选择。履职尽责、尽责免责、失职问责，这是监管体制的基本原则。但是，各行业部门消防安全监管责任体系目前仍过于注重“事后追责”，尚未扭转为“事前督责”。[3-4]例如：国务院办公厅印发的《消防安全责任制实施办法》第十三条中明确指出：“具有行政审批职能的部门，对审批事项中涉及消防安全的法定条件要依法严格审批，凡不符合法定条件的，不得核发相关许可证照或批准开办。对已经依法取得批准的单位，不再具备消防安全条件的应当依法予以处理。”但通过对住建、教育、卫生、文化等多个部门的调研，这些部门还没有落实消防安全监管责任，主要表现为：开展行政审批时简单地以是否取得消防行政审批作为消防安全管理的前置条件，没有消防审批意见书不予受理，取得消防行政审批意见书后不再检查消防安全管理的条件；行业监管开展双随机检查时，消防安全管理工作仍然需要消防救援机构参与联合检查，不清楚自身具有哪些消防安全监管职责。

行业消防安全管理标准化建设是推动社会单位落实主体责任的必然趋势，消防安全的主体责任本质上是社会单位自身，开展消防安全管理标准化建设的目的，也是希望通过行业主管部门在各自职权范围内，强化消防安全监管，建立对社会单位自身消防安全管理有效的约束体系。通过行业主管部门、属地辖区的镇街政府职能部门、村（居）社区居委会多层级共同行动，才能最大限度地扩大监管覆盖面；当行业主管部门也履职尽责的依法做好本行业社会单位的消防安全监管工作，才能不断推动社会单位强化他们的消防安全意识、提升他们的消防安全管理水平，才能有效预防各类火灾事故的发生。这也需要行业主管部门全面梳理自身消防安全监管职责，明确履职方式、提升消防法律法规业务水平，有效指导督促管辖单位落实消防安全主体责任。

从笔者所在辖区大队近年来开展的行业消防安全管理标准化建设成效来看，教育系统、住建系统、医疗系统、文广旅体系统、商务体系是行业消防安全标准化建设的重点部门，通过消防安全委员会的定期通报、联合行业主管部门重点开展标准化管理试点建设和以点带面地推进开展，学校、幼儿园、校外培训机构、物业住宅小区、建筑施工工地、医院、社区卫生服务站、娱乐表演场所、电影院、商市场等有行业主管部门的场所都能够在消防救援机构联动的行业主管部门监管下提升企业消防安全管理水平和能力。

3 器材设备检查手段现代化

“工欲善其事，必先利其器。”在开展消防监督检查过程中，势必要利用现代化的器材设备更加精准地进行检查内容的核定。例如：在21世纪初期，我们对建筑防排烟系统的设计要求相对较低，设置的机械排烟系统其排烟量的检查往往通过纸巾、塑料袋等物品的抽吸效果评判排烟量是否合标。但是当火灾发生后又会因为阀门没有开启、风机没有启动等联动原因导致灾后排烟效果不理想，无法有效排出火灾初期的烟气。为解决此类问题，XF503—2004《建筑消防设施检测技术规程》、广东省住房与城乡建设厅于2015年颁布的地方标准《建筑防火及消防设施检测技术规程》，均对建筑的消防设施检测提出了相应的设备测量标准，这也要求我们消防救援机构要提升消防设施装备检测的水平。

我们知道“勒克斯（LX）”是照度的单位，而设计阶段是无法对照度进行核定的，只有在现场监督检查过程中通过关闭正常照明电源，打开应急照明电源，利用照度计的测量才能有效测量出被检查现场的应急照明是否符合要求，这对消防监督检查人员的检测设备操作技能的要求也在不断提高。消防救援机构的监督检查人员也要树立用数据说话、用仪器验证的观念，摒弃设备麻烦、器材不好用的错误观念，甚至应建立检测数据的数据库，这对分析设备问题、梳理致灾因素都有很大的帮助。

实际操作中不论是仪器设备还是技术手段，我们消防救援机构都应该加强对其使用规范和操作规程的细化与创新，在分工方面也有待进一步明确和强化，多角色、多角度、多部位的配合均应加强。

4 监督检查技术力量社会化

目前，经历了三年机构改革之后，消防救援机构整体人员编制没有增加，但消防安全监管职能却大幅拓展，工作中监管人员不足、监管手段单一、监管效能薄弱的实际困难更加凸显，为此，笔者通过多方调研和长期的跟班见学指导，架构了六个联合交叉检查体系，拟在本辖区试点开展检查，并在检查过程中不断提高消防救援机构的执法人员能力水平、不断规范管理联合检查组的监督检查水平和自查自改能力。

4.1  由重点单位消防安全管理人组成交叉检查组，在消防救援机构的带领下开展检查

被列为重点单位的企业多是人员聚集、经营管理庞大的单位，在消防安全重点监管的体系下，消防安全责任人、管理人基本建立了良好的消防安全巡查检查制度，并能够在日常的被检查中具备查改火灾隐患的能力，利用重点单位的消防安全管理人成立交叉检查组，在消防救援机构监督执法人员的带领下开展交叉检查，既能够传帮带地提升重点单位的自查自改能力，也能在同行业间建立比学赶帮超的共同进步氛围，对于检查出其他单位存在的消防安全隐患，重点单位的管理人基本都能在自身所在企业查找同类问题，及时进行整改。

4.2  专职消防安全员组成交叉检查组，在消防救援机构带领下开展检查

虽然目前笔者所在辖区尚未在每个镇街均设置2名专职消防安全员从事消防安全监管工作，但从目前已下放的消防安全员中是可以抽调人员成立检查组开展联合检查工作的。做为突击小分队，专职消防安全员了解镇街地形地貌、重点行业突出隐患、三小场所聚集区域、违规违章现象突出隐患，在组成的检查小组开展检查时，能够快速发现问题、汇总问题、反馈问题，极大限度地消除消防救援机构消防监督执法人员频繁调整带来的监督员对辖区情况不熟悉、不能够有的放矢地解决突出问题的弊端。做为消防救援机构下放的消防安全员，还应该建立定期回炉跟班学习、技能提升培训、政策法律法规更新的紧密培训制度。

4.3  镇街应急办（消防所）安全生产监管人员组成交叉检查组，在消防救援机构的带领下开展检查

镇街一级的机构改革正式落地完成，安监所也更名为应急办，主要负责公共突发事件的处置和预防工作，而火灾就是最为危险的公共突发事件，所以日常的消防监督检查和火灾预防宣传教育也是应急办日常工作的主要内容，而目前，应急办的消防监督检查只停留在检查档案台账是否有建立、灭火器应急灯是否完整好用的粗浅层级，为此，笔者所在辖区大队连续开展了4个月的镇街应急办安全生产监管人员的跟班见学学习班，通过日常“双随机、一公开”消防监督检查、举报投诉案件查处、违法处罚案件办理的指导和教学，提升了应急办安全生产监管人员的消防监督检查水平和能力，在开展重点隐患地区挂牌督办排查过程中，可以抽调这类型的工作人员组成检查组，进行细化的隐患排查和整治督导。

4.4  公安局派出所消防監督民警组成交叉检查组，在消防救援机构的带领下开展检查

雖然经历了机构改革后，消防救援机构纳入应急救援管理体系，但是《中华人民共和国消防法》中仍然赋予了公安机关消防监督检查的权利，而公安派出所作为维护属地社会安全的主要派出机构，是履行检查指导辖区社会单位消防安全管理的有力抓手，因此，派出所仍可作为安全监管的有力机构从事消防安全监管工作。在开展消防安全检查过程中，通过组成交叉检查组，联合派出所的消防民警进行消防安全检查，既能够充分利用公安派出所对属地单位人员充分了解的优势，同时也能提升公安派出所日常监管的纵横交错性。在笔者辖区联合开展的几次出租屋整治和娱乐场所整治中，充分体现了公安派出所消防监督民警的优势，极大限度的提升了综合治理的能力和水平。

4.5  消防设施检测、维保单位的专业技术人才组成交叉检查组，在消防救援机构的带领下开展检查

笔者所在辖区，大于1万m2的大型商业综合体共有40家，在开展大型商业综合体整治过程中，着重对消防设施检测、维保、评估单位的技术力量和综合水平进行了详细的调查了解，部分一级注册消防工程师和中级建（构）筑物消防员的技术水平良好，查找消防设施问题、分析原因、解决故障能力强，充分调动这些社会技术力量参与到消防救援机构组织的交叉检查中，对于技术服务机构是一个认可，他们愿意派人来参与交叉检查，对于消防救援机构是一个补充，在联合检查中辅助消防救援机构监督执法人员提升技术水平、充分发现问题。

4.6  建（构）筑物消防员培训学校的教师组成检查组，在消防救援机构的带领下开展检查

经调查了解，笔者所在辖区有5家建（构）筑物消防员培训学校，这些学校的授课教师具有基本的中高级建（构）筑物消防员职业技能鉴定资格和理论基础知识，由授课教师组成交叉检查组协助消防救援机构开展检查，对于发现的消防设施技术故障，授课教师基本可以在理论上分析出现问题的原因，有助于被检查单位的工作人员或维保单位深化制定隐患的整改措施和维修方案，也对消防救援机构的执法监督人员是一个理论教学的补充。

无论利用何种社会力量参与到消防救援机构的检查中，都只是个补充和辅助，真正的执法主体仍然是执法监督员，因此，消防救援队伍执法监督员必须在工作中不断学习消防法律法规和技术规范，不断提升自身的业务水平和素质能力。

5 结语

综上所述，消防救援机构经历了三年过渡期的改革后，为能够持续深化推进职业化进程，必须健全消防安全治理体系，并在治理能力现代化上加强人员资源配置和人员素质提升，才能更好地满足人民群众对美好生活的向往，才能不断提高人民群众的获得感、幸福感、安全感。

参考文献：

[1]刘志强，李星萌.关于推行行业部门消防安全标准化管理的思考[J].消防技术与产品信息，2015（8）：66-69.

[2]纪永红.行业系统主管部门消防安全检查的法理分析[C]//中国消防协会，2015.

[3]马辛.浅议“四纵一横”消防安全责任体系[J].消防与生活，2011（8）：46-47.

[4]孙健.试论社会单位消防安全主体责任在落实环节中存在的问题及对策[J].中国科技纵横，2020（3）：195-196.

Analysis of effective measures to promote the

modernization of fire protection governance

system and capability under the new situation

Zhang Peng

（Huicheng District Fire and Rescue Section of Huizhou， Guangdong Huizhou 516000）

Abstract：The paper mainly explores new fire supervision and management mode based on the implementation of newly promulgated fire laws and regulations. Through a series of innovative means， such as strengthening the allocation of fire supervision and law enforcement personnel resources， improving the fire supervision and management business level of the industry competent department， innovating the use of fire supervision and law enforcement equipment， and expanding the organizational structure of fire supervision and law enforcement technicians. It is expected t to promote the modernization of fire protection governance system and capability of the whole society.

Keywords：fire protection; governance; system; capability