长三角一体化背景下省际毗邻公交发展模式研究＊

周鑫

（南京科技职业学院，江苏南京 210044）

2018-11-05，习近平总书记在首届中国国际进口博览会开幕式上宣布，支持长江三角洲区域一体化发展并将其上升为国家战略。2019 年两会期间，政府工作报告再次聚焦促进区域协调发展，提出“将长三角区域一体化发展上升为国家战略”的决策部署。

为深入贯彻落实习近平总书记重要指示精神和中央关于长三角区域一体化发展上升为国家战略的决策部署，充分发挥长三角一体化交通先行的作用，苏、沪、浙、皖等三省一市组织召开了长三角交通更高质量一体化发展座谈会和2019年长三角地区主要领导座谈会，共同签署了《长三角交通更高质量一体化发展座谈会备忘录》，其中，明确要落实“开展毗邻地区公交客运衔接线路试点”工作。

随着长三角区域经济一体化发展及城市群的出现，传统道路客运班线直达的点对点运输已不能满足居民出行需求，城乡间、毗邻沿途地区短途、高频出行需求不断增多，因此，省际毗邻地区间地面公交应运而生。本文对长三角地区省际毗邻公交发展现状、存在问题、发展模式和对策建议进行了研究探讨。

1 长三角毗邻公交发展现状

1.1 发展历程

起步阶段（2009—2011 年）。为满足上海和江苏地区居民不断增长的出行需求，2009 年，长三角第一条省际毗邻公交太嘉快线开通运营。该线路既坚持省际客运的服务标准、车辆类型等级和安检制度等管理规定，又采用城市公交的调度和站点使用模式，特别是与地铁站紧密衔接，大大方便了旅客出行。

提速阶段（2012—2017 年）。这一阶段长三角地区陆续试点开通了若干条毗邻公交，均取得显著成效。2012 年，交通运输部正式批复了《关于对在苏浙沪省际毗邻地区开展客运班线公交化运行工作的意见》。2015 年1 月，华东六省一市签订省际道路客运合作发展协议书，突破一市一地限制，在行业管理机制、模式等方面积极创新，上海、江苏、浙江、安徽、江西、福建、山东省际间道路客运合作发展进一步提速。

发展阶段（2018—至今）。2018 年，长三角一体化发展上升为国家战略，要求充分发挥长三角一体化交通先行的作用。2019 年，三省一市签订了《长三角交通更高质量一体化发展座谈会备忘录》，开展毗邻地区公交客运衔接线路试点工作是会议各方达成的6 项重点合作事项之一。2020 年，长三角区域统一标准立项论证会上对《长三角省际毗邻公交运营服务规范》进行了专家论证，开启了全面推动长三角毗邻地区班线公交化发展的新篇章。

1.2 线路情况

截至2020 年，长三角地区已累计开通省际公交线路60 条，长三角一体化示范区内开通5 条。沪苏之间开通19 条，苏皖之间开通18 条，苏浙之间开通9 条，沪浙之间开通9 条，浙皖之间开通5 条。线路主要服务毗邻县区百姓出行[1]。从线路性质来看，有客运班线公交化改造和城市公交延伸2 种模式，班线公交化12条，公交延伸或新辟48 条。

从运营情况来看，线路长度均不超过50 km，线路票价均低于同方向客运班线，略高于区内常规公交，80%的线路采用城市公交运行模式。

1.3 政策措施

上海市在推动长三角省际毗邻地区客运班线公交化运行方面率先探索。2012 年，上海市交通港口局发布《关于进一步贯彻落实市政府办公厅〈关于促进本市省际道路旅客运输行业健康有序发展的意见〉的通知》，制定《关于在长三角毗邻地区发展省际客运班线公交化运行的工作方案》，发布《上海市省际道路旅客运输服务规范》，进一步明确行业定位、客运场站规划、运力结构调整、经营模式创新、强化安全监管、落实服务规范及推进区域联动等工作[2]。2018 年上海市交通委在分析评估前期毗邻地区公交化线路试点运行的基础上，制定出台了《关于进一步规范和完善本市与苏浙两省毗邻地区公交客运衔接的指导意见》。2020-09-27，由上海市道路运输管理局牵头组织开展编制《毗邻公交场站规划与设计标准研究》，梳理和总结既有国家和沪苏浙三地的公交场站规划设计标准的适用范围和特点，提出毗邻公交场站规划与设计标准的研究重点[3]。

江苏省在发展省内毗邻地区公交化客运发展方面较早进行了探索。2014 年11 月，江苏省下发《关于促进和规范省内毗邻县（市、区）之间道路客运和城市公交发展的通知》，要求各地交通运输部门要积极推动区域及城市交通资源整合，推进毗邻县（市、区）之间道路客运班线实施公交化运营改革，并对线路审批许可方式进行了明确。目前，江苏全省累计开通城际公交约150 条，其中78 条线路以公交模式运营，并实行了财政补贴。2020 年，由江苏省交通运输厅牵头提出，上海、浙江、安徽相关部门和机构参与编制了《长三角省际毗邻公交运营服务规范》。此规范中对江苏省范围内省际毗邻公交客运服务从总则、管理制度、线路、车辆、场站、人员、服务、安全、服务评价与投诉处理9 个方面提出具体要求。

浙江省积极推进城际公交发展。2017 年，浙江省道路运输管理局印发《关于加快推进我省道路客运转型升级的实施意见》的通知，提出科学合理开通城际公交，开通城际公交应当优先考虑现有客运班线，充分考虑时间成本、交通拥堵、经营成本、客运网络布局等因素，科学确定线路距离和站点设置。

2 长三角毗邻公交发展模式对比

随着长三角地区城镇化进程加快，人口聚集度不断提高，城乡间、毗邻沿途地区短途、高频出行需求增多。传统道路客运班线“站到站”、发车频率低等运营模式无法满足沿途百姓出行需求，而城市公交尚未覆盖。在这一背景下，受地区间行政壁垒和交通行业体制机制影响，长三角地区普遍采用道路客运班线公交化运营和公共汽车延伸2 种发展模式满足城际间公交出行需求[4]。从服务形式上看，虽然均行驶在城市与城市之间的道路上，按照规定的路线、站点运行，服务于沿途群众出行需求，但在经营主体、经营方式、经营性质等方面有许多不同之处，具体如表1所示。

表1 毗邻地区公交客运运营模式对比

3 毗邻公交存在问题

3.1 法规有待进一步完善

当前中国客运的发展体制上严格区分了道路客运和公共交通客运，两者属于不同体系，在经营权、车辆配置、服务标准、运营安全管理等各方面的规定、规范都有差异，有的甚至存在矛盾。在实际运营过程中，道路客运和公共交通的边界越来越模糊，现行法律法规与百姓实际需求的矛盾也逐渐凸显。

3.2 协调机制有待进一步建立

规划层面，公交规划仍主要局限于城市内部，跨省级行政区域的公交规划少有衔接。管理层面，虽然三省一市之间已经建立了推动长三角一体化发展领导小组，但会议内容对省际毗邻地区公交客运议题涉及甚少。操作层面，跨省毗邻公交的线路审批仍然采用一事一议的方式，国家和省级层面尚未出台城际公交的相关管理办法。

3.3 标准规范有待进一步统一

道路客运与城市公交在场站、车辆、标志标识、服务频次、安全监管等方面的标准体系截然不同，2种客运服务模式的初衷定位、所适用的情况和范围也不尽相同，目前毗邻地区公交化运营的线路大多根据其原来所属的线路运营模式特点，来选择道路客运班线或者城市公交其中的一种模式标准来遵循。

3.4 资源市场有待进一步共享

基础设施方面，毗邻地区尚未在枢纽场站、沿途站点、充电设施等基础设施方面实现共建共享。线路开行方面，受行业分割影响，各方式间存在利益博弈，部分毗邻公交线路不得已采取一些绕行、节点衔接的运行方式，有的甚至未能有效开通。

3.5 保障机制有待进一步完善

目前，省级层面尚未建立完善的财政扶持机制，各地财政能力、实际需求、重视程度不同，发展毗邻公交的建设投入不在同一个水平上，存在地区差异。部分毗邻公交线路因缺乏稳定的客流，基本处于亏损状态。公交化运营的客运班线票价普遍高于城市公交，异地不能刷公交一卡通或者能刷卡不能享受优惠。

3.6 线路布局有待进一步优化

毗邻县级节点之间尚未实现公交化客运全覆盖，目前，长三角三省一市毗邻的40 个县级节点对之间，尚有15 个节点对之间尚未实现公交化线路覆盖；毗邻地区客运公交化线路密度不高；公交化客运线路与都市圈轨道交通站点、客运站、换乘中心等重要客运节点尚未实现无缝衔接；江宁—博望、顶山—汊河等重要跨界毗邻组团之间尚未实现公交化客运精准对接。

4 对策和建议

4.1 建立毗邻公交客运统筹协调机制

在推动长三角一体化发展领导小组领导下，成立长三角省际毗邻地区班线公交化运营对接领导小组，协调毗邻区域跨省公交线路的运行管理，确立以线路开行许可审批手续办理、日常监管和运行补贴以及相关考核和清退机制等。

加强规划衔接指导，相邻的设区市交通运输部门应共同协商编制毗邻公交发展规划。加快推进毗邻地区设区市、县（市）之间交通联动监管机制建设，定期开展执法联动。推动毗邻公交监管信息共享、统一执法形式、互认处罚结果。

4.2 建立科学合理的票价票制体系

完善定价机制，按照“社会可承受、财政可承担、企业可承载”的原则，综合考虑毗邻公交一定公益属性、经营成本、线路运行模式等因素，通过市场化方式合理确定票价。完善补贴补偿机制，积极建立完善毗邻公交补贴补偿机制，合理界定毗邻公交补贴补偿范围，有条件的地区探索设立统筹发展基金，给予公益性线路相对合理的财政补贴。发展多种票制，鼓励各地毗邻公交实施换乘优惠等政策，灵活采用月票、周票、次票、季票、年票等多形式、多层次票制。推进交通运输部“公交一卡通”的使用，鼓励各种无现金支付方式在毗邻公交的应用。

4.3 加强毗邻公交停靠站点管理

推动公交客运的场站、途经停靠点等服务设施共建共享，落实省界周边公交回转场地，便于毗邻公交客运线路调整延伸至对方境内，进一步扩大跨省毗邻公交客运服务覆盖范围。统一乘车服务信息，应将毗邻公交线路信息（起讫站点、中途停靠站点、服务时间等）统一纳入中途停靠站站牌信息，并注意动态维护，保证信息的准确性，方便公众乘车。

4.4 切实保障毗邻公交安全运营

严格按照《安全生产法》等相关法律法规的要求，对毗邻公交运营进行全面监管，切实督促运营企业落实生产主体责任，强化线路运营过程监控，执行线路运营方案，保证毗邻公交服务质量和安全生产水平，形成监管闭环。毗邻公交客运车辆应安装符合标准的卫星车载终端和视频监控设备。公交场站或汽车客运站内应公布禁止携带的违禁物品目录。