国际碳中和发展态势及前景
2022-11-04现代院能源安全研究中心课题组
现代院能源安全研究中心课题组
[内容提要] 随着《巴黎协定》的全面实施，碳中和成为国际社会关注的焦点。越来越多的经济体宣布碳中和目标，采取更严格的减排措施，国际碳中和行动的规模和影响日益扩大。但各经济体之间尚存在较大政策和认知鸿沟，碳中和行动的不对称和不平衡性依然突出，各国内部也面临政治经济及技术等诸多挑战。部分国家过于激进的减排目标和气候问题政治化倾向，引发了国际能源价格飙升、绿色贸易保护主义及地缘竞争加剧等一系列冲击。为顺利推进全球低碳转型，恰当的减排战略和节奏不可或缺，各国需把握好发展、安全及环保之间的动态平衡，并以建设者的姿态深化国际低碳合作，积极缩小全球碳中和鸿沟。
碳中和概念问世于20 世纪90 年代末期，最初主要是指个体及组织通过购买碳汇、植树造林等方式实现个体行为及组织活动的“净零碳排放”。目前国际社会热议的、在全球及国家层面提出的碳中和目标，与全球气候治理进程密切相关，直接源起于2015 年的《巴黎协定》和联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）相关报告。2020年，欧盟、中国、日本等世界主要经济体先后宣布碳中和目标，引起国际社会高度关注，掀起国际碳中和行动高潮。2021 年《联合国气候变化框架公约》第26 次缔约方大会（COP26）召开前后，俄罗斯、印度、沙特等又纷纷提出碳中和目标，参与国际碳中和行动的队伍进一步壮大。
目前，越来越多的国家将把碳中和作为扩大国际政治影响、提高经济竞争力、实现绿色复苏等的重要抓手，全球已有140 多个经济体提出了程度不等的碳中和目标。与此同时，“气候雄心”“零碳竞赛”等国际联盟、团体及诸多国际知名企业也积极响应。从长远看，国际碳中和行动有着广泛的社会基础，将成为国际气候行动的重要内容，对全球气候治理乃至国际政治经济格局产生重要影响。但部分国家减排政策的激进化和气候问题政治化倾向等，也引发了国际能源价格飙升、电力短缺等能源安全冲击问题，加剧了相关国家间的地缘政治与经济竞争，使许多国家和群体陷入“碳中和焦虑”，并进一步增加了全球碳中和愿景的不确定性。
一、国际碳中和影响日趋扩大
碳中和概念经历了一个较长时间的演变过程。最早由环保人士倡导，问世于20 世纪90 年代末期。后获得越来越多民众支持，由一个前卫概念发展成大众概念。一些明星、企业纷纷打出碳中和旗号，许多国际会议和体育赛事组织者也给会议或赛事定下了实现碳中和的目标，通过购买碳汇等方式实现个体行为及组织活动的绿色环保，社会上也出现了经营碳中和项目的公司。2013 年7 月，国际航空运输协会提出了航空业碳中和方案。早期碳中和运动基本局限于民间和企业层面，虽然也遭到一些质疑和反对，但总体上唤起了越来越多的民众对气候变化问题和碳减排的重视。
国家层面的碳中和目标，与全球气候治理进程密切相关。从20 世纪90 年代至今，国际社会先后通过了《联合国气候变化框架公约》（1992 年）、《京都议定书》（1997年）和《巴黎协定》（2015年）三个应对气候变化的重要国际法律文件，奠定了国际社会有关温室气体减排的法律基础、基本框架和路线图。特别是2015年的《巴黎协定》和IPCC 相关报告直接催生了全球及国家层面的碳中和目标。2015年12 月，各国在《巴黎协定》中承诺，在本世纪末把全球平均气温升幅控制在较工业化前不超过2℃之内，并争取控制在1.5℃之内。IPCC 1.5℃特别报告指出，要实现《巴黎协定》规定的温升控制在2℃ 和1.5℃ 的目标，分别要求全球在2070 年左右和2050年左右实现碳中和。2017 年12 月，29 个国家在“同一个地球”峰会上签署了《碳中和联盟声明》，作出了本世纪中叶实现净零碳排放的承诺。2019年9月，66 个国家在联合国气候行动峰会上承诺碳中和目标并组成“气候雄心联盟”。
根据《巴黎协定》，2020 年是提交“长期低排放发展战略”（LTS）的关键时间点，提交净零排放目标的期限年，《巴黎协定》鼓励各缔约方在2020年底前提交。从2016年11月起，越来越多的经济体向联合国提交了“长期低排放发展战略”，并在其中提出了碳中和目标，如欧盟委员会提出到2050年欧洲在全球范围内率先实现碳中和。2020 年9 月22 日，中国在第七十五届联合国大会上郑重宣布2030 年前实现碳达峰、2060 年前实现碳中和。随后，日本和韩国等也相继宣布各自的碳中和目标。2021 年是《巴黎协定》全面实施之年，在《联合国气候变化框架公约》第26 次缔约方大会召开前后，又有不少国家提出碳中和及新的减排目标。
《巴黎协定》签订后，“争1.5 保2”的温控目标成为各国际组织的工作要点和世界多数经济体的减排方向。迄今，全球已有140 多个国家和地区提出了不同程度的碳中和目标。经过多年的努力，碳中和从一个流行概念变为现实，从个人环保行为演变为集体或机构的减排行动，进而发展成国家层面和全球范围的国际碳中和行动。各类经济体的减排立场和态度均较前更为积极，部分“落后”国家的立场也发生了巨大的变化，社会、企业及民众层面对碳中和的认知也显著增强。虽然各国的减排承诺与人们的预期仍有不小的距离，全球碳中和目标的实现仍面临诸多挑战，但总体上全球碳减排持续推进，国际碳中和行动队伍和影响不断扩大。
一是欧盟继续处于领跑地位。欧洲国家是碳中和行动的主要推动者，一直以来都是低碳发展的先行者，“碳达峰”“碳中和”等概念也都起源于欧洲，《巴黎协定》也由欧洲最先发起。2018 年11 月28 日，欧盟委员会发布欧洲气候中立战略愿景文件，提议到2050年推动欧洲实现气候中立。2019年11 月，北欧国家芬兰、瑞典、挪威、丹麦和冰岛等五国在芬兰首都赫尔辛基签署的应对气候变化联合声明中表示，将合力提高应对气候变化力度，争取比世界其他国家更快实现碳中和。2019年12月，欧盟委员会公布“绿色协议”，提出要努力实现欧盟2050 年净零排放目标。2020 年3 月，欧盟向联合国提交长期战略，进一步确认建立“碳中和大陆”的宏伟目标。在成员国层面，英、法、德等相继出台具法律效力的碳中和目标及战略。
二是美国气候立场发生积极变化。2017年6月1 日，特朗普正式宣布美国退出《巴黎协定》，将全球气候治理拖入低潮。不过在州层面，2018 年9 月加利福尼亚州州长杰里·布朗签署了碳中和令，该州还通过一项宣布2045年前实现电力100%可再生的法律。拜登上台后，着力扭转特朗普时期消极的气候政策，宣布重返《巴黎协定》，大力支持可再生能源发展，推进气候能源立法，积极推动多边气候外交。在2021年4月22日华盛顿气候峰会上，拜登总统宣布2030 年比2005 年水平降低50%至52%的新减排目标，2050 年实现碳中和，并承诺增加对发展中国家的支持。拜登的新目标虽然低于国际社会对美国的预期，但与特朗普立场相比仍有重大进步。
三是亚洲国家减排态度渐趋积极。石油危机后，日本为降低对石油的依赖度推行能源多样化政策，导致煤炭、天燃气等使用稳步增加，特别福岛核事故后对化石能源需求急剧增长，使日本政府减排立场较为消极。日本将2013 年排放峰值用于减排基准年，远晚于大多数国家的1990 年或2005 年。安倍晋三在任期间，多次顶住国际社会要求提高2030 年目标的压力。菅义伟上台后，开始强调采取气候行动的必要性。2020 年9 月22 日，在第七十五届联合国大会上，中国宣布2060 年前实现碳中和，随后，日本和韩国也相继宣布到2050年实现净零排放目标。2021 年4 月22 日，菅义伟出席了华盛顿气候峰会，表示将强化2030 年减排目标，将此前目标中在2013年基础上削减26%提高到46%。
四是部分“落后”经济体立场发生巨变。在2021 年11 月COP26 召开前，中东国家抢先在减排领域采取系列动作。10 月7 日，阿联酋宣布将在2050 年实现碳中和。随后沙特主办“中东绿色倡议峰会”，王储小萨勒曼承诺沙特将在2060 年实现温室气体净零排放。巴林紧跟沙特，同样承诺在2060年实现碳中和。土耳其议会在10 月6 日全票批准《巴黎协定》，成为最后一个批准协定的G20 国家。随后，一向被认为不甚积极的俄罗斯和印度等的立场也发生较大变化。10 月底，俄罗斯总统普京宣布俄罗斯争取到2060 年实现碳中和。在COP26 召开期间，印度总理莫迪出人预料地提出到2070年实现净零排放。
五是多数国际组织支持碳中和。世界银行、国际货币基金组织、世贸组织、国际可再生能源机构等多数全球各大领域主要组织或机制对碳中和持积极立场。世界银行表态支持《巴黎协定》和2050年长期战略目标，希望通过发展融资、气候融资等方式，采用各种金融工具改善清洁项目的发展环境，降低新技术应用的资金风险，扩大清洁能源市场。为此，世界银行设计了有关国别计划、技术援助、贷款产品专门项目，帮助各国规划和实现长期脱碳。国际货币基金组织认为，气候变化将对各国经济产生明显影响，应该通过政策工具来帮助实现2050 年净零排放目标。总干事奥尔基耶娃在一次研讨会中表示，碳定价和绿色融资是重要的政策工具，要重视对碳税等工具的应用。
六是众多国际知名企业积极响应。除苹果、亚马逊、杜邦等国际知名企业外，道达尔、BP、壳牌等国际石油公司也纷纷制定碳中和目标。为配合欧盟在2050 年实现净零碳排放的目标，BP、壳牌、道达尔、挪威石油等国际石油公司都通过更名、扩大新能源业务等方式加速向综合能源公司转型，并相继提出2050 年碳中和或净零排放目标。马来西亚国家石油公司也提出到2050 年实现温室气体净零排放。2020 年1 月，丹麦能源公司Orsted 将2050 年实现碳中和目标的计划提前至2025 年。道达尔等企业还推出“碳中和油气”概念，表示要通过各种低碳行为抵消油气开采利用过程中的碳排放。
二、碳达峰经济体多数支持碳中和
从碳排放的视角看，发达经济体多已实现了碳达峰，其中很多欧洲国家在20 世纪80 年代左右就已经实现，美国和日本也分别在2007、2010 年前后实现了碳达峰。根据世界资源研究所统计，1990 年前实现碳达峰的国家有19 个，2000 年增至33 个，2010 年49 个，2020 年 达53 个，占 全 球 排 放 量 的40%。《联合国气候变化框架公约》统计认为，在包 含LULUCF（Land Use, Land-Use Change and Forestry，土地利用、土地利用变化和林业）情况下，碳达峰国家共计46 个，在不包含LULUCF 情况下，碳达峰国家共计44 个。碳达峰是实现碳中和的必要前提，多数实现碳排放达峰的发达国家明确了碳中和的时间表。发达经济体作为一个整体无论是从意愿还是行动能力上，都是当今世界上推进碳减排最为积极的一个群体，但内部不同群体与国别之间也存在明显的差异。
（一）欧洲减排力度大且政策约束力较强。相对于许多经济体提出的碳中和目标，欧盟使用的是更高标准的气候中立概念。相对而言，欧盟气候目标的法律约束力更强。2020 年3 月4 日，欧委会公布了作为《欧洲绿色协议》法律支撑框架的《欧洲气候法》，将欧盟中长期减排目标订立为欧盟法律。12 月，欧洲理事会批准《欧洲气候法》的一般立法程序。2021 年5 月10 日，欧洲议会环境委员会投票通过了《欧洲气候法》草案。英国则是最早推进碳中和立法的国家。早在2008 年，英国就正式颁布《气候变化法》，成为世界上首个以法律形式明确中长期减排目标的国家。2019年6月，英国新修订的《气候变化法案》生效，正式确立到2050 年实现温室气体“净零排放”，英国成为全球首个立法确立碳中和目标的主要经济体。
尽管遭遇能源荒，未来欧洲相对积极的立场仍将持续。一是“阵痛”中推进退煤议程。在格拉斯哥气候大会上，数十国加入“助力淘汰煤炭联盟”，承诺逐步淘汰煤炭，特别是煤炭大国波兰的态度转变将极大强化欧盟能源转型集体行动。二是与美共推甲烷减排。美欧在2021 年9 月主要经济体能源和气候论坛上共同宣布了一项全球甲烷减排承诺，并积极推动其他经济体加入。在格拉斯哥气候大会上美欧继续积极推动该议程，100 余国加入。三是加速绿色复苏。欧洲极为重视通过气候行动创造就业机会，引领经济社会全领域的绿色变革。在格拉斯哥气候大会上，欧盟与美国牵头启动《格拉斯哥突破议程》，承诺十年内加快开发部署实现《巴黎协定》目标所需的清洁技术和可持续解决方案。欧盟推出“全球门户”计划，拟在2027年前在全球范围内投资3000 亿欧元用于基础设施、气候、能源等项目。
（二）美国政策转向积极但连续性差。综合来看，拜登政府气候政策包含三个阶段性目标和四个重要支柱。三个阶段目标分别是2030 年比2005 年碳排放减少50%～52%、2035 年实现100%清洁电力、2050 年实现净零排放目标。四个重要支柱包括：一是《美国国家气候报告》，详述2030 实现国家自主贡献做法，推动2030 年比2005 年的碳排放减少50%～52%，实现2050 年净零排放所需的技术和基础设施；二是《美国实现2050 年温室气体净零排放的长期战略》，阐述实现当前三个阶段和长期2050 目标的路径和全球行动雄心；三是《美国国家沟通和两年度报告》，详述当前美国气候政策的信息和措施，以及在所有领域采取的行动；四是《美国适应性信息报告》，确定美国内外加速适应性和建立气候复原力的优先事项，详述如何采取应对气候影响和改变气候脆弱性方面的进展和经验教训。
与特朗普时期相比，拜登政府的气候政策发生了颠覆性调整。但美国气候政策缺乏连贯性，每隔4～8 年新政府就会提出自己的能源优先事项，选举周期变化使许多项目很难取得真正进展。共和党与传统能源利益集团关系密切，其气候政策相对保守，正是在共和党执政期间，美国气候政策出现了数次倒退，如小布什政府退出《京都议定书》、特朗普政府退出《巴黎协定》。而民主党相对而言则是清洁能源和环境等产业利益集团的代表，气候政策更为积极。签订《京都议定书》、实施绿色新政、重返《巴黎协定》的分别是克林顿、奥巴马和拜登等民主党领导的政府。目前，拜登政府积极的气候外交引起国际社会极大关注。布鲁金斯学会高级研究员霍特曼认为，拜登政府的努力正在让美国再次成为全球气候变化问题的领导者。但拜登减排雄心和相关立法进程不断遭遇国内各种政治阻力，特别是不排除特朗普2024年再次角逐总统大选，增加了美国气候政策的未来不确定性。在国际层面，美国的盟友也因担忧三年后美政府气候政策再次逆转而行动谨慎。
（三）日韩气候政策具有较强的跟随性。2020年日韩相继宣布碳中和目标，反映了两国在经济发展阶段、与欧美外交关系等方面有着诸多相似之处，气候政策与国际战略密切挂钩。
日本主要突出战略考量。2011 年福岛核事故后，日本政府应对气候变化的态度发生了巨大变化，在全球气候治理中采取保守甚至后退的立场，直到《巴黎协定》生效后才批准该协定。2020 年9月，菅义伟执政后，日本在应对气候变化立场再次发生改变，宣布到2050 年实现碳中和并调高2030年减排目标。2021年10月，新任首相岸田文雄明确表示将继承菅义伟的减排承诺。从根本上说，此次日本气候立场的转变主要是为了呼应美国的政策转向。日本在国际议题上往往倾向于看美国脸色行事，此前一段时间应对气候变化不积极也与美国政府的消极态度密切相关。在拜登参选美国总统并有望获胜后，日本意识到美国回归《巴黎协定》指日可待，在气候变化问题上很可能将要动真格，再加上世界多国纷纷提出碳中和目标，菅义伟本人表示“切实感受到（在气候变化问题上的）世界潮流发生了巨变”。2020 年10 月，菅义伟执政后不久便在其首次施政演说中宣布了碳中和目标，他的一名亲信曾心有余悸地称“幸好在拜登当选前表了态”。
韩国紧跟欧美议程。2020 年10 月28 日，韩国总统文在寅在国会施政演说中首次提出争取2050年实现碳中和目标，12 月正式发表《韩国碳中和宣言》，并以2017 年碳排量为基准制定《实现可持续低碳社会的2050碳中和战略》，修订《2030国家温室气体减排目标》，全面推进经济能源结构与社会转型。2021 年11 月18 日，韩国碳中和委员会审议通过了《2050 碳中和方案终案》。紧跟国际气候变化议程、追求与全球同步是当前韩国气候政策的主调。韩国制定“2050 碳中和战略”，一方面意在应对美欧压力，维持良好关系，另一方面希望衔接欧美经贸规则，增加国际竞争力。而且韩国有意申办COP28，也须发挥国际引领作用。不过，迄今韩国还不能明确已经碳达峰，2017 年碳排量为7.09 亿吨，2018 年增至7.29 亿吨，2019 年才开始降为7.03 亿吨。在新冠疫情和贸易保护主义双重冲击下，经营困难的韩国企业对减排更加谨慎，民众不希望因为减排而影响生活品质。文在寅政府将于2022年5月下台，恐无力继续推进2050 碳中和战略，此前李明博政府“绿色增长”战略就在其下台后不了了之。在国际上，韩国气候政策往往随美欧起舞，未来一旦美欧“碳中和战略”开始“放水”，韩国也将萧规曹随。
三、碳排放爬坡国家出现明显分化
众多的新兴和发展中经济体发展水平差距较大，是目前全球新增排放的主体，多处于碳排放爬坡阶段。在全球低碳转型的大趋势下，这些经济体希望加快能源和经济结构转型，创造经济增长新动能，减缓气候变化的冲击，总体上对碳中和持支持态度。不过，这些国家在对气候变化认知、能源结构、技术水平和资金等方面明显落后于发达经济体，普遍面临经济增长与排放挂钩、平衡减排与增长等巨大困难。面对国际碳中和大潮，这些国家立场趋于分化。虽然出于政治考虑或迫于国际压力，一些经济体也提出了较为积极的碳中和目标，但国内低碳发展水平差强人意，目标的实现困难重重。
（一）印度政策目标与现实间落差较大。印度作为农业大国较易受到气候变化影响，在180 个国家的气候变化风险脆弱性排名中居第20 位，到2040 年，贫困率将因为气候变化将增加3.5%，到2100 年印度将损失GDP 的3%～10%。但印度面临能源需求增长与减排的巨大矛盾。国际能源署（IEA）预计未来20年印度能源需求增长将占全球能源需求增长总量的25%，是增幅最大的国家。总体上，印度认为碳中和目标政治意义大于实际作用，迟迟不愿提出碳达峰和碳中和目标。国内对减排争议较大，主流声音认为自己仍是发展中国家，需要为经济发展留出碳排放空间，需要国际社会在资金和技术等方面的帮助。印度总理莫迪在COP26期间提出到2070年实现碳中和目标，很大程度上是迫于国际压力。《印度斯坦时报》文章称，印度的净零排放只是空洞无力的诺言，支持一个严格的净零排放承诺是否正确还不清楚，实现碳中和承诺只是服务于印度的外交需要，而对改善印温室气体排放贡献甚微。
未来，印度低碳转型将受到对化石能源依赖严重、清洁能源发展不力、财政实力不足等诸多因素制约，实现碳中和目标难度巨大。一是政策目标设计与实际落实差距较大。环境监管机构长期存在运转资金不足、监管权力受限等问题，各级政府部门无法有效地将各项减排政策落实到位。二是能源需求增长与减排目标冲突。印煤炭发电约占总发电量70%，到2040 年，印度能源消耗翻番，其中石油需求增长74%，煤炭需求增长31%。三是能源转型过快动摇现有利益格局。能源转型触及地方政府、国企、工人等多群体利益。恰尔肯德邦、奥利萨邦和中央邦等将煤炭作为重要收入来源，大幅压减煤炭开采必将引起反弹。煤炭行业总就业（含间接就业）达400 万人，约1000～1500 万人从辅助就业及煤矿附近社会项目受益，庞大的“煤炭选票”令任何政党都无法忽视。四是资金、技术短板严重。要实现2030 年前的相关承诺，印度需要投资2.5 万亿美元，但近年来经济疲软，疫情更是拖累财政收入，政府财赤严重。
（二）东南亚国家努力平衡增长与减排。东南亚国家大部分人口和经济活动都集中在沿海地区，农业、林业和自然资源行业是部分国家的支柱行业，且国内极端贫困水平仍然很高，非常容易受到气候变化的影响。在全球最易受到海平面上升一米影响的25 个城市中，有19 个位于该地区，仅菲律宾就有7 个，印尼将成为该地区受沿海洪灾影响最大的国家，到2100 年预计每年约有590 万人受到影响。但与此同时，东盟也是世界上增长最快的新兴经济体，经济增长与能源消耗直接挂钩，重视气候变化将影响经济增长。如在印尼，减排同经济增长的矛盾十分突出。近年来其煤炭生产和消费高速增长，2016～2020 年间年均煤产量达5.31 亿吨，预计到2050 年达到4.2 亿吨，占能源消费的45%。印尼一方面提出碳中和目标，“到2030 年实现碳达峰、2070 年实现净零排放”的目标，另一方面又明确表示不会以牺牲经济为前提追求更为激进的气候目标。2020年9月，印尼议会通过了颇受争议的《新矿业法》，进一步鼓励矿企在不受环境或社会保障措施约束的情况下开采更多煤炭。
（三）拉美国家立场相对积极但成效存疑。拉美在减排方面走在发展中国家的前列，多数国家把碳减排视为重要经济发展机遇，近年来许多国家都提交了本国的国家自主贡献目标（NDC），巴西、阿根廷、哥伦比亚、哥斯达黎加、智利等拉美主要国家均提出了碳中和目标，部分国家提出了碳达峰时间表。墨西哥提出到2030 年温室气体排放在2017 年排放基础上减少22%，2026 年实现碳达峰。乌拉圭提出2030 年实现碳中和。委内瑞拉提出到2030 年其排放量将减少20%。危地马拉提出到2030 年温室气体排放量在2005 年基础上减少22.6%。智利提出到2025年实现碳达峰。2020年底，阿根廷总统费尔南德斯将2030 年二氧化碳排放量由2016 年提出的不超过4.83 亿吨更新为不超过3.59 亿吨。在2021 年4 月美国气候峰会上，巴西承诺到2050 年实现温室气体的净零排放，比之前承诺的2060年实现碳中和目标提前了10年。
不过，拉美各国碳中和行动面临的挑战仍不可小觑。一是各国立场和目标差异较大。智利、哥伦比亚、哥斯达黎加、危地马拉、巴拿马和秘鲁等中型经济体在气候变化议题上十分积极，加勒比地区国家是小岛屿国家联盟的重要组成部分，应对气候变化立场较为激进。但大型经济体对经济发展更为看重。现任巴西总统博索纳罗曾对气候治理持消极态度，一度扬言要追随特朗普退出协定，阿根廷和以委内瑞拉为首的美洲玻利瓦尔联盟等坚持发展中国家的发展权，要求发达国家承担历史责任并率先采取减排行动。二是经济社会正面临不少挑战。包括政府更迭对政策延续性产生影响、政策实施效果不足等问题，加上全球新冠肺炎疫情持续蔓延，拉美发展遭遇全方位冲击，经济、社会和政治风险加剧，也给地区国家气候治理带来影响。三是政治动荡影响相关政策实施。近年来，拉美国家左右博弈加剧。随着政治力量更迭加快，部分国家内外政策出现调整，能源政策也有所变化。巴西总统博索纳罗与前几届政府不同，墨西哥总统洛佩斯·奥夫拉多尔重视油气开发，前政府的能源改革被搁置。尽管一些国家作出碳中和承诺，但国内政局不稳，减排行动恐有心无力。
四、主要产油国坚持油气优先
与其他新兴和发展中经济体相比，欧佩克等主要油气出口大国受到气候变化的冲击更大，特别是国际能源低碳转型加速推进将严重威胁油气出口国的经济支柱，进而影响社会及国家安全。近年来，在全球减排大趋势下，许多产油国的立场也发生积极的变化，俄罗斯、沙特、阿联酋等率先提出碳中和目标。长期看，这些国家虽然也会积极推进能源结构转型，但近期不希望全球减排行动升温导致油气市场波动冲击本国经济。
（一）俄罗斯积极发掘传统能源潜力。俄罗斯经济对油气产业有着惯性依赖，长期以来对脱碳缺乏兴趣和内在动力。正如俄罗斯高等经济大学教授马卡罗夫所言，“欧盟将绿色议程和脱碳视为机遇，而其在俄罗斯则被视为威胁”。近来受多重外界压力驱使，俄罗斯在应对气候变化方面出现一定的认知和政策转变。2021 年7 月，普京总统签署了俄罗斯首部气候领域的相关法律《2050 年前限制温室气体排放法》，提出2030 年俄罗斯GDP 碳强度要较2017年下降9%，2050年下降48%；2030年俄温室气体排放量降至1990 年水平的2/3。10 月6 日，俄经济发展部提交了最新版《2050 年前俄罗斯低碳发展战略》。苏联解体后俄经济严重衰退，其温室气体排放量在过去30 年间减少近50%，未来十年即使增排也能轻松实现2030年减排目标。因此，在绿色新政具体落实障碍重重、可再生能源竞争力有限的情况下，俄未来将着力发掘其化石能源、核能、水电及森林碳汇等优势项目的潜力。格拉斯哥气候峰会上各国同意“减少”而非“淘汰”煤电，为俄煤炭转型争取了时间，俄计划在未来十年内增加煤炭产量，以满足亚太地区强烈需求。新出台的“2035 年俄罗斯石油工业发展总体规划”“2035年俄罗斯天然气工业发展总体规划”仍以扩大油气生产规模为前提。俄罗斯杜马能源委员会主席扎瓦尼指出，现阶段俄罗斯的主要任务是加速矿藏“货币化”，抓紧变现。
（二）中东产油国减排以油气稳产为前提。近来在气候变化对生存环境和经济命脉的双重冲击和越来越大的国际压力下，中东产油国对气候变化问题重视程度显著增强。阿联酋提出，到2030年其温室气体排放将相比依据2016 年减少23.5%，2050年将二氧化碳排放减少70%。2021 年3 月，沙特王储小萨勒曼宣布“绿色沙特倡议”和“绿色中东倡议”，提出要减少相当于全球总量4%的碳排放。伊拉克宣布将投资30 亿美元，在2025 年永久停止伴生天然气放燃。卡塔尔将国家石油公司名称从“卡塔尔石油”改成“卡塔尔能源”，以示向新能源和低碳化的转型。与此同时，中东产油国还加大新能源和可再生能源发展力度。不过，中东产油国的气候政策是建立在减排与能源生产并行不悖的基础之上的，其诸多减排措施也基于油气产业优势，如发展绿氢和蓝氢、消除天然气放燃和在油气生产中部署CCUS（碳捕集、封存与利用）设施等。产油国希望在确保油气市场稳定的前提下，加快推进低碳经济转型，实现双轮推进，一面推进油气增产，一面着手限制油气生产的碳排放总量和强度。卡塔尔大力宣传“绿色液化气”，沙特、阿联酋等国则推出了“低碳石油”的口号，强调其油气资源的碳排放强度低，有意将低碳作为其油气资源的新卖点。沙特还主张，不应该将温室气体减排同油气资源减产挂钩，油气行业处在更优先位置上，过于激进的碳中和政策不利于全球能源市场稳定。实践中，中东产油国不仅没有像欧洲石油公司那样减少油气生产和投资，反而纷纷扩大石油特别是天然气的产量和投资。2021 年，卡塔尔启动全球最大天然气田北方气田扩建计划，拟投资287.5 亿美元，将该国液化天然气产能从每年7700 万吨扩建至1.1 亿吨。沙特2020 年宣布将通过开发非伴生与非常规气田，在十年内将该国天然气产量扩充一倍。阿联酋、伊拉克、科威特等国也都有大规模的油气增产计划。
五、问题与挑战
全球变暖是人类面临的共同挑战，国际碳中和行动有广泛的社会基础，未来也将有广阔的发展前景。但由于牵涉国际政治经济的方方面面，能源低碳转型又是一个长期、渐进和复杂的过程，各种阵痛和反弹将不可避免，全球碳中和愿景仍存较大不确定性。这种不确定性也令许多国家陷入碳中和焦虑，既担心成为碳中和之路上的落后者，也担心冒进引发的各种冲击。总体看，全球碳中和行动将面临政策与认知、技术和资源、资本和市场、政治和社会及国际合作等诸多方面的挑战。国际社会需求同存异，合力应对，积极缩小全球碳中和鸿沟。各经济体也要把握好节奏，处理好发展与环保及安全之间的动态平衡。
一是碳中和认知与政策目标差异。气候变化在本质上是发展问题，各经济体发展阶段和国情不同，全球达成应对气候变化的共识还有很长的路要走。目前，国际社会在气候问题上的共识更多体现在科学家层面，而在政治、经济等方面存在着诸多不同的声音和争论。发达国家有足够的资源参与全球气候治理，发展中国家的首要目标则是提振经济和提升人民生活水平。大多数新兴和发展中经济体的经济发展和能源消费仍保持正向关系，近期新冠疫情进一步增加了经济增长与碳排放脱钩的难度。2021 年5 月18 日，国际能源署发布题为《2050 年净零排放：全球能源部门路线图》的报告后，欧佩克表示国际能源署的净零情景过于雄心勃勃，世界核协会与世界煤炭协会称该报告“非常不切实际”，国际天然气联盟警告说，该路线图可能对能源安全构成严重威胁。
全球碳中和行动呈明显的非对称性，各国碳中和承诺预期存在较大差异，时间节点、概念表述和技术重点均有不同。欧盟在低碳发展方面一向积极主动，而美国受政党更替影响存在较大的波动和不连续性。小岛国集团为争取更多资金支持而态度积极，新兴经济体因经济持续增长对碳排放有刚性需求，也希望借助国际资金和技术实现低碳发展。但大多数承诺尚停留在政治目标层面，缺少法律手段、技术战略和政策路径等的有效支持，许多国家的目标落实存在很大的不确定性。目前只
有欧盟、英国、德国、瑞典、丹麦和新西兰等少部分经济体将碳中和目标写入法律，发展中经济体大多仅作出目标年和目标范围的承诺。全球范围内，只有少数经济体提出了明确且更具雄心的中期目标，仅有法国、德国和日本等提出了较明确的分行业目标。
二是技术与经济挑战。目前化石能源几乎无所不在，如果没有颠覆性创新，清洁能源很难获得主导性优势，化石能源也很难较快退出历史舞台。低碳技术创新不仅是气候解决方案的关键，还是新一轮工业和科技革命的核心。但在技术层面，能源转型不符合“摩尔定律”，特别是电动汽车和太阳能电池板等，无法取得与信息技术等同样的指数级进步。国际能源署评估认为，到2070 年有35%的减排量所依靠的技术目前仍处于原型或示范阶段，有40%的技术尚未被开发出来，商业汽车运输、海洋和航空运输、冶金、水泥生产和其他能源密集型产业所需要的突破性减排技术均不成熟。过去十年，CCUS技术在全球范围内大规模部署，但要实现联合国设定的可持续发展目标，到2070年需要实现56 亿吨的年捕集量，需在现有水平上扩大100多倍。
资金不足已经成为许多国家低碳转型的主要障碍。国际可再生能源机构（IRENA）估算，要实现《巴黎协定》关于全球升温低于2℃ 目标，用于可再生能源的年均投资必须从现在的3000 亿美元增加到约8000 亿美元。国际能源署估计，向低碳经济转型需要每年向新能源部门新增大约3.5 万亿美元投资，才能实现在未来30年内完成向低碳社会转型的目标。联合国环境规划署（UNEP）指出，为有效应对气候变化等环境危机，全球在2050年前对自然界的投资总额需8.1 万亿美元，每年投资额需5360亿美元，而目前全球每年相关投资额仅为1330亿美元。与此同时，能源与经济快速转型将带来巨量的化石能源等资产搁浅。花旗集团2015年预测，如果巴黎气候大会成功敦促世界各国达成约束性承诺，将全球变暖幅度控制在2℃ 以内，将有100 万亿美元的化石能源资产搁浅。电力、钢铁、水泥等高排放行业是重资本行业，要完全淘汰这些固定资本将产生巨大的沉没成本。
三是国内政治和社会挑战。全面脱碳是一项巨大的经济和社会工程，势必面临巨大的政治和社会挑战。在许多政府看来，宣布碳中和目标仅仅是为回应国内社会和国际关切而采取的公关行动，真正的落实工作远不到位。激进的减排政策往往欲速则不达，2018 年底法国因拟征收燃油税引发“黄马甲”运动，最终政府不得不叫停。德国过去十年里从核能和煤电转向可再生能源付出了电价急升等代价。美国能源转型也面临利益相关者的反对，如部分西部地区对风电项目的抗议，拜登气候政策在新墨西哥州等遇到抵制等。日本前首相菅义伟承诺到2030 年在2013 年的基础上削减46%削减碳排放量，引发了官僚机构的恐慌和相关专家对其可信度和可行性表示质疑，有分析指出新的目标将抵消预期生活水平的提高，重创日本经济。在印度，仅两大煤炭公司就涉及约900 万人的生活，印政府煤炭相关税收达2920亿卢比，净零排放目标被认为不切实际，受到多方批评。
四是国际政治经济竞争与地缘挑战。实现全球碳中和目标也将伴随着新一轮国际政治经济竞争。一是标准与规则之争。各国虽纷纷进入应对气候变化和发展低碳经济的快车道，但国际社会对新兴绿色低碳产业的行业认定、标准制定、规则约定、市场准入门槛等都缺乏共识。二是技术之争。未来全球将进入能源、交通、建筑等领域技术的变革时代，碳中和目标引领各国新一代技术的研发竞争。三是经贸之争。国际贸易的发展带来碳排放的区域转移问题，当前国际社会关于国际贸易中的碳排放责任问题，存在“生产者负责原则”和“消费者负责原则”之争。欧盟积极推动“碳边境调节机制”，恐引发新一轮贸易保护主义。四是绿色金融之争。未来国际资本投向偏好将倾向于环境保护、清洁能源等领域。截至2021 年4 月末，已有来自37个国家的118 家金融机构采用了“赤道原则”，全球符合气候债券倡议组织（CBI）标准的绿色债券累计发行规模达到1.2万亿美元。
国际社会在追求气候中立目标的同时，也应积极争取气候政治中立，失去政治中立的气候中立将极大妨碍全球碳中和行动的顺利推进。然而，当今气候变化问题政治化倾向日趋明显，逐渐成为一种国际政治博弈的新工具。2021 年12 月13 日，俄罗斯动用否决权，正式否决联合国安全理事会的一项气候决议。该决议由尼日尔和爱尔兰提出，旨在把气候变化和全球安全正式联系起来，将气候变化视为全球安全威胁。俄方认为，决议将“一个科学和经济问题变成一个政治化的问题”，将安理会的注意力从冲突的真正根源上转移开，为安理会干涉地球上任何国家提供借口。普京称，气候议程及向碳中和过渡“不应成为不公平竞争工具”。拉夫罗夫指出，“气候变化和环境保护问题要团结国际社会而不是将其分裂”。国家杜马能源委员会主席扎瓦尼表示，“重要的是，引入边境碳税不会成为保护主义和歧视的工具，气候话题不会被政治化”。
