国土空间规划中大遗址保护策略研究——以安徽凤阳明中都遗址为例

田海松

引言

文化遗产是中华民族实践意义传递和历史承载的符号。习近平总书记指出，文化遗产具有重大的强国价值、兴党价值、铸魂价值、富民价值，其保护利用必须要坚持安全、绿色、求实、协调、共享的原则，并遵循新、活、融的理论方法，最终形成由政府主导、法律规制、全民参与的大治理格局。在这一指导思想下，安徽大遗址保护利用工作近年来取得丰硕成果。2021年12月，安徽省凤阳明中都遗址、凌家滩遗址、禹会村遗址、大工山-凤凰山铜矿遗址、双墩遗址、柳孜遗址和寿春城遗址7处大遗址入选《大遗址保护利用“十四五”专项规划》，其中明中都皇故城国家考古遗址公园是安徽省首个国家考古遗址公园，成为安徽对外展示历史文化特色的重要平台。随着各界对大遗址价值认知的不断深化，近年来，有关大遗址保护利用与土地管理方面不协调的问题亟待解决，国土空间规划工作的全面推进预示着区域统筹成为大遗址保护与利用的新契机。本文以明中都大遗址为例，基于国土空间规划的视角对明中都大遗址目前存在的土地问题进行分析，并提出在国土空间规划编制中大遗址保护的路径与策略。

1 国土空间规划与大遗址保护

1.1 国土空间规划背景下文化遗产保护的重要性

文化遗产具有历史、艺术和科学等综合价值，是新时代中国坚定文化自信与增进文化认同的重要物质基础。从文化遗产保护专业的发展历程来看，文化遗产保护的区域性研究已成为业界共识。文化遗产本身形成并存在于一定的区域，是区域发展的信息载体和见证，是其所在区域不可分离的组成部分，文化遗产的区域性实际上是指在具有相同文化特征的区域范围中生成、发展的历史文化空间。对于历史文化价值的整体性认知，需要在特定地域内对时间、空间、功能、文化等要素之间的“关联性”进行整体辨识，随着文化遗产保护体系的不断完善与拓展，其认知与保护方法均从单一走向综合。近年来，“国家文化遗产空间体系”与“国家历史文化空间体系”等区域性文化遗产保护理论被提出，其均是在国土空间规划时代下关于文化遗产脉络延续与适应性利用管理的一种探索。

2019年5月，中共中央、国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（下文简称《意见》）。作为纲领性文件，《意见》指出“国土空间规划是各类开发保护建设活动的基本依据”，其中包括文物保护专项规划，并明确了“延续历史文脉，加强风貌管控，突出地域特色”的要求，并对“以国家公园为主体的文物等”实行特殊保护制度与因地制宜制定用途管制的制度。2019年6月，自然资源部《关于全面开展国土空间规划工作的通知》中规定了历史文化遗存的保护与传承是省级、市级国土空间规划审查及村庄规划编制通盘考虑的重点之一。2019年10月，国家文物局发布的《关于做好第八批全国重点文物保护单位保护利用工作的通知》中要求划定并公布文化遗存的保护范围与建设控制地带，并将其纳入本省、市及县（市、区）国土空间规划。以上文件均从统筹和平衡文化遗产与各类国土空间需求的角度对历史文化遗产保护提出了要求，说明文化遗产保护是国土空间总体规划的重要组成部分，标志着国土空间规划为大遗址保护与区域协同发展提供了新的思路。

1.2 大遗址空间的特殊性

大遗址是基于我国文物保护实际工作和文化遗产特征归纳总结的具有中国特色的遗址概念，是指能够反映中国古代各个历史时期多方面要素的具有规模宏大、价值重大、影响深远等特点的大型聚落、城址、宫室、陵寝墓葬等遗址、遗址群及文化景观。明中都大遗址属于“都城型大遗址”，除了具有一般文化遗产的属性外，这类大遗址占地广、面积大，在历史进程中不可避免地与所在区域的自然与社会环境相融合，从而具有区域属性。

随着2011年联合国教科文组织有关“城镇历史景观”（Historic Urban Landscape，HUL）概念的提出，更明确了大遗址的构成方式，其是由遗存本体及其相关联的自然资源与历史环境融为一体的文化系统。城镇历史景观的提出还肯定了更大地理范围的文化与自然价值在历史进程中分层积淀形成的对区域的认识。由此，“都城型大遗址”不仅蕴含了初始文化层积的价值，而且反映出此后不同历史时期的文化属性，在文化价值方面具有层积性。但在历史进程中，大遗址往往因物质本体殆尽或消亡而逐渐演变为遗址，大遗址在从产生到再生的全生命周期过程中均与土地资源紧密关联，是地理空间与历史演化共同作用的产物。因此，在保护过程中，应考虑到大遗址时间与空间上的整体性。

大遗址空间的区域性与层积性决定了大遗址保护区土地利用方式的多样性与动态性。大遗址考古是一项持续而漫长的工作，随着考古工作的推进，地下文物不断被发掘，遗址保护范围与“三区三线”边界的交织叠合成为常态。因此，在大遗址保护过程中首先要充分研究历史空间的演变过程，分析地面遗存与地下文物的分布情况，动态考虑土地利用与开发强度等内容，为考古工作、区域发展预留充分的空间与时间。

1.3 国土空间规划中大遗址保护存在的问题

2019年的《意见》中强调建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，现行文件对生态、农业、城镇空间、生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界进行了界定，并提出不交叉、不重叠、不冲突的基本原则。但国土空间规划不是三类规划的简单叠加，而是基于三者又高于三者的新思路，其注重的是内部结构的优化，明确各类规划的管控强度与差异发展，强调各专项规划之间的秩序与衔接。虽然在2019年5月自然资源部出台的《市县国土空间规划分区与用途分类指南（试行）》中将“古迹遗址保护区”作为国土空间规划分区的主要构成，但并未明确“文化遗产空间”“文化保护控制线”的法律地位与管控强度，这就造成编制文物保护规划时在技术标准、编制办法、坐标系、用地指标与分类、表达方法、规划期限等技术层面较难与其他专项规划真正统一。同样，在保护规划实施与日常管理过程中，涉及与“三区三线”衔接的问题，也未有明确的路径和要求。

文化遗产空间可分为以遗产本体空间为主体的底线保护空间、区域尺度需要整体保护与展示的协同管控空间、跨区域展示利用的支撑保障空间，其中涉及空间类型涵盖了生态、农业与城镇三类空间。大遗址空间的复合特性使其与其他专项规划的边界与管控更加复杂，尤其是与生产、生活用地之间的矛盾，在保护规划编制与实施过程中，文物保护用地与农村集体用地、城镇建设用地之间存在土地权属与开发强度等问题。在市场导向下，农民面对土地流转带来的收益表现出强烈的趋利性，给大遗址保护带来了巨大的资金压力和可持续保护利用的风险。城镇建设面临国家耕地严格保护与开发空间加强管控的新形势，在城镇化持续快速发展的情况下，大遗址被破坏的速度加剧，大遗址保护与社会经济快速前进面临着“摩擦”与“冲突”。

2 区域空间视角下的明中都大遗址空间研究

2.1 明中都大遗址概况

明中都大遗址位于安徽省凤阳县，淮河中部南岸，古时为淮夷之地，隋至元称濠（豪）州，由于明太祖朱元璋在凤凰山南麓建明中都城，而被赐名为“凤阳”，此后一直沿用至今。明洪武七年（1374年）将中立府改名凤阳府，并将府治迁至中都，开启凤阳“都府同城”的城市格局。凤阳是我国重要的历史文化都城，1989年被批准为安徽省历史文化名城。明中都是朱元璋在夺取天下后回到故乡凤阳，以此为基地所营建的都城。明初，朱元璋与儒臣们制定了一套系统、完整的明代都城规划制度，这套制度在明中都营建中得以全面体现。明中都营建持续了6年（1369-1375年），虽未正式完工，但其宫阙城池及附属建筑设施已基本完工，城市格局保存较为完整，从尚存的局部工程中可窥见其豪华壮丽。

作为中国近古最后一座完全新建于生地的大型城址，明中都被认为是遵循《考工记》理想模式而进行城市规划的设计典范，是明清都城规制的首创，也是“明初三都”中规划布局最完美的都城，被认为既是前世历代规划经验的集大成者，又为后世都城营建提供蓝本与实践经验。虽经600余年战火、拆除等多种因素破坏，但其留存的建筑基址、石刻构件等仍具有极其重要的文物价值。1982年，明中都皇故城及皇陵石刻被国务院公布为全国重点文物保护单位；2013年12月，明中都皇故城考古遗址公园被国家文物局批准立项，规划总面积382.3 hm；2017年12月，被国家文物局正式授牌为国家考古遗址公园（图1）。2022年3月，明中都遗址入选2021年度全国十大考古新发现。

图1 明中都遗址规划设计

2.2 明中都营建与区域格局形成

明中都在规划设计之初便基于区域空间视角出发，充分考虑并利用大尺度范围内的山水环境。明中都位于江淮之间的丘陵地带，整体地势北高南低，四周环山，处于山水环抱之中。其背靠淮河，面对濠河，濠河发源于南面凤阳山脉，注入淮河。根据梁智尧的推演，中都外城北端距离淮河最近处为1.5 km，这一设计间距应该综合考虑了洪水、军事及漕运等因素。山岳对景关系的运用是中国传统城市设计的重要手法，明中都将山脉完全融于城市空间结构之中。在区域空间视野中，明中都的轴线设计是以凤凰山、凤阳山作为参照，并充分利用横置于都城之内的山脉与高地。皇城建于万岁山南麓的缓坡上，皇城北城墙横跨于凤凰山之上，并将山脉作为皇家苑囿的一部分，东西两侧有日精峰、月华峰相对。同时，考虑管理与军事防御的需求，将东侧独山、西南角凤凰咀也纳入都城空间，形成北墙南退、东墙东扩，西南城角凸起的城垣格局。因此，都城在空间形态上与《考工记》的方城形制有所区别，为不规整的扁方形（图2）。

图2 明中都城布局

都城内部空间规划基本以“横纵两轴”为分隔，左右工整对称，这一空间格局也对今天凤阳城市空间结构与脉络延续有着深远持久的影响。主轴线为洪武门至午门的纵向轴线，即今天的洪武大道，自南向北布置着洪武门、洪武街（左右千步廊）、大明门、承天门（皇城门）、端门、御桥、午门，轴线两侧为坛庙与官衙，二者相互对称，是皇权的象征。次轴线为皇城南侧的东西横街，东至鼓楼，西至钟楼，与洪武大道垂直交汇，今天仍保留古代云霁街的名字。云霁街北侧至皇城南墙之间设立明伦坊、感应坊、英灵坊、丰乐坊四坊，中都国子学、中都城隍庙、开国功臣庙、历代帝王庙这4组建筑群自东向西分布在这四坊之中，这些建筑主要用于礼制或祭祀，使得云霁街在城市中的地位极其重要。从今天凤阳的城市形态来看，主次轴线结构、四坊、钟鼓楼以及主要街巷空间依旧非常明显，以洪武大道为界，东侧是以鼓楼为中心的老城区，延续清乾隆年间凤阳府城的形制，西侧是以钟楼为中心的新城区（图3）。

图3 明中都与凤阳县城相对位置

3 明中都大遗址保护现状与困境

3.1 明中都大遗址保护现状与内容

明中都大遗址保护区范围为7.07 km，包括世界文化遗产（预备名录）1处（中国明清城墙明中都皇故城）、全国重点文物保护单位1处6点（分别为明中都皇故城、皇陵石刻、涂山门遗址、方丘遗址、观星台遗址、圜丘遗址）、省级文物保护单位2处（鼓楼台基、龙兴寺）、市县级文物保护单位多处（朝阳门及东城埂遗址、明中都左甲第门及两侧城墙遗址等）以及众多尚未核定为文保单位的不可移动文物。总体而言，遗产资源丰富，但多为遗址，物质遗存保留的完整度较差，以明中都为框架的城市形态尚存，“都府同城”格局独具特色，但空间结构尚未凸显（表1、图4）。

图4 明中都皇故城及皇陵石刻遗存分布

表1 明中都大遗址遗存情况与保护内容

3.2 明中都大遗址保护面临的困境

3.2.1 遗址保护规划与土地利用规划“两层皮”的矛盾

由于历史原因和管理体制的不统一，明中都大遗址区历次土地利用总体规划都是按村庄现状房屋和农田来确定用地类别。在国家标准《土地利用现状分类》中，亦无文化遗址用地的类别，这就造成遗址保护规划与土地利用规划之间的矛盾。2016年，凤阳县抓住土地利用规划调整契机，将明中都重点保护区内的333.3 hm基本农田调整出去，但目前遗址保护区范围内仍有基本农田161.6 hm（图5）。

图5 《凤阳县城市总体规划（2010-2030）》（2017年调整）

3.2.2 遗址保护与遗址地面附着物的矛盾

大遗址的地面建（构）筑物是遗址本体的重要组成部分，也是人类社会发展的重要见证物，随着现代经济社会快速发展，遗址地面附着物遭受到很大程度的破坏。明中都大遗址的6个国保单位文物点，在未实施保护和征迁之前，遗址本体和周边环境不同程度遭到生产生活的“蚕食”和破坏。明中都皇故城遗址内除千余户村民居住耕作外，还有12处养猪场，污水横流；观星台遗址山体先是被开山取石，后又被作为垃圾填埋场，面目全非。

3.2.3 征迁费用与财政状况的矛盾

遗址保护区的土地利用功能存在永久性与多样性，保护范围一经国家批准，其范围内的用地即刻变为遗址保护用地，后续变更存在很大困难。由于都城遗址通常面积大，除了很小一部分被当地政府征收外，绝大部分土地仍保留农地、林地、居住用地等性质，这部分土地类型的变动会影响遗址保护。同时，遗址保护区范围内庞大的土地征迁费用也给地方财政带来极大压力。近年来，凤阳县政府仅征迁明中都皇故城一处遗址内1 300余户，就投入13.8亿元。凤阳县非省内发达县，县域经济社会发展任务繁重，投入大量短期内没有回报的财政资金进行遗址保护，压力巨大。

3.2.4 大遗址保护与历史文脉整体性延续的矛盾

明中都遗存丰富，但碎片化保护现象突出，未将明中都文化遗存与县域文化资源进行系统性整合，尤其是山水自然环境基底未纳入保护范围内，以明中都为核心的整体风貌格局及周边山水环境亟待修复。对不同历史时期文化特色与内涵也缺乏体系性认知与塑造，这使得明中都城的整体空间结构在区域层面尚未凸显，造成传承利用质量较低，各类文化资源利用形式固化和途径单一等问题。在国土空间时代，对大遗址区域性认识的不足会造成遗址保护与地区文脉整体性延续之间的矛盾。

4 国土空间规划契机下明中都大遗址保护的相关策略

2018年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强文物保护利用改革的若干意见》，在主要任务中明确要求“国土空间规划编制和实施应充分考虑不可移动文物保护管理需要”，将文物保护利用、文化传承与国土空间规划联系起来，实际上实现了从文物保护到文化遗产传承再到历史文化空间整体保护的理念转变。历史文化空间保护是因人类世世代代活动而产生的具有特定文化意义的国土空间类型，作为与土地密切相关的大遗址是其重要的组成部分。2021年3月，自然资源部、国家文物局发布《关于在国土空间规划编制和实施中加强历史文化遗产保护管理的指导意见》，进一步明确了文物保护管理是国土空间规划编制和实施的指示要求。

在国土空间时代，文化遗产保护与利用对国土空间规划提出了新需求，同时国土空间规划的顶层设计也为文化遗产保护与传承工作带来了新方向与新机遇，也提出了新要求。因此，各级政府和相关职能部门应抢抓国土空间规划编制的机遇，努力解决好文化遗址保护中空间资源这一基础性问题。

4.1 探索在省级层面开展省域大遗址保护空间专项研究，并将其落实到省域国土空间规划之中，使大遗址保护“有位”

据统计，全国历史文化名城中只有20%为文物分布区，大量的文化遗址存在于国土空间全域的范围内。文化遗址如果在本轮国土空间规划中争不到应有的“一席之地”，后期的保护工作将举步维艰。建议尽快在对省级以上的文化遗址资源进行系统评估的基础上，对空间落位进行聚合分析，提出省域文化遗址空间保护格局，并使之与旅游、重大基础设施等充分协调。以省为单位梳理各级文化遗址既有保护区划，运用GIS技术划定各级文化遗址 “保护的底线”，收集整理后纳入省域国土空间规划数据管理平台。

4.2 探索省级层面有序将大遗址保护区范围内的基本农田调出机制，并允许地方政府对保护区内的一般农用地“只征不转”，形成遗址保护的“硬边界”，使文化遗址保护“有威”

文化遗产不是独立存在于世的，实为人类在顺应、改造、利用自然活动过程中形成的，其中也蕴含着人类经济社会发展的缩影，因此大遗产空间与“三生”空间存在着普遍融合性。文化遗产的面积小则几百亩，大则十几至几十平方千米，把文化遗址保护范围内的农用地全部转换为建设用地，在政策和实践层面均做不到，地方政府没有那么多现存的建设用地指标。基本农田在很长一个阶段保护文化遗址不被建设行为侵蚀、破坏，作出过不可或缺的贡献，但在当前重视大遗址考古、展示、研学的背景下，将基本农田从保护区特别是重点保护区内调出，在实践中就相当重要。另外，将保护区内的一般农用地，从农民手中征收过来但仍保留农用地性质，既是保护遗址本体不受破坏的需要，也是打造优美展示环境的需要。

4.3 考虑到大遗址考古、展示及保护措施具体空间的不确定性，探索在国土空间规划中预留少量弹性建设用地的机制，使大遗址保护“有为”

大遗址往往面积很大，而受考古过程、展示审批等客观因素影响，遗址中建设用地的需求是不确定和渐进式的。但国土空间规划各类用地属性一经确定，在较长时间内就难以调整，因而预留少量弹性建设用地，即定量不定位的建设用地，用于大遗址考古、展示、研学、文创、旅游必需的项目建设，就显得至关重要。通过少量建设用地实现的项目建设，将有效延伸大遗址价值链，促进文化与相关产业的融合，创造新型文化业态与经济增长点，实现文化效益、社会效益、经济效益的多赢。

5 结语

作为国家历史文化遗产的重要内容，大遗址具有不可取代的价值，其既是我们认识人类古代社会发展的重要载体，也对未来构建地区性历史文化空间体系与中华文明标志体系具有重要意义。国土空间规划工作的推进既对大遗址保护工作提出相关要求，同时也为大遗址保护工作提供了指导。本文认为必须认识到大遗址保护离不开基于国土空间范围进行整体统筹，首先需要从区域层面梳理大遗址的时空演进过程，分析地上、地下历史文化资源的分布状况及周边历史环境的特色，系统性阐述国土空间中的大遗址资源的特色和价值；其次在此基础上，明确大遗址保护的刚性界限，坚持底线思维，在资源承载力与土地开发适宜合理的基础之上，一切协调工作在保证文化遗产安全的前提下展开；最后，充分了解大遗址与所在区域发展的现状与诉求，分析遗址保护的弹性界线，合理构建遗产保护的空间格局，加强遗址与周边自然与文化景观环境的融合，明确功能分区与定位，从而促进大遗址保护规划的有效落实和合理实施。