财政能力、公共服务供给与流动人口居留意愿

陈 浩，罗力菲

（中南财经政法大学经济学院，湖北 武汉 430073）

当前中国流动人口已达3.76亿，人口大规模流动为助推中国经济腾飞和城镇化发展做出了重要贡献，也意味着对教育、医疗等公共服务的需求急剧增加。然而公共服务供给的回应性明显滞后［1］，其中既有地方政府财政能力的约束，也受其选择偏好的控制，某种程度上映射出中国民生福祉的短板以及城镇化不充分等问题。党的十八大以来，中央政府强调“基本公共服务均等化”，要求增进民生福祉，全面提高公共服务供给能力和共享水平，这也是对应流动人口对公共服务供给的诉求，公共服务供给很大程度上依赖于地方政府的主导作用和财政能力的有效发挥，地方政府财政能力对公共服务提供的数量、质量具有决定性影响，也影响着流动人口居留意愿，厘清该机制对把握下一步公共财政体制建设非常必要。

经典财政理论中，政府财政能力、公共服务供给与流动人口之间的逻辑机制是这样的，自由流动的居民依据对公共服务的需求偏好在地区之间进行选举投票，地方政府为争取更多选票，会在现有财政资源约束下竞相提供合意的公共服务［2］。地方政府的财政激励是以公共服务供给为前提，以吸引人口流入为手段，最终结果是实现财政资源的优化配置。但目前中国一方面人口跨区域流动面临制度性障碍，另一方面，财政制度安排是自上而下的负责制，政府财政能力、公共服务供给与流动人口之间的逻辑机制有所不同，地方政府根据自身利益决定经济发展份额和公共服务供给比例，流动人口的居留决策是适应政府行为的结果。

流动人口在迁入地的安居乐业应从改革相关财政制度和财政资源配置方式入手，以公共服务供给水平提升为导向，同时配套四方面的能力支撑：①财政分权的有效激励；②充足的财力保障；③地方官员愿意实施这种有效作为；④良好的信息传递和监督机制。文章从财政自主权、财政汲取能力、财政配置能力、财政透明度四个维度解构地方政府财政能力，探讨财政能力与公共服务供给对流动人口居留意愿的影响，为推进以人为核心的新型城镇化进程提供参考。

1 文献综述

现有文献中，与文章主题相关的研究可归纳为以下三个方面。

一是，关于政府财政能力的研究。美国政府间关系咨询委员会（ACIR）最先提出财政能力的概念，定义为在辖区范围内征税以汲取收入的权利［3］，即财政资源的汲取能力，此后该机构将内涵延伸至政府为公共服务提供资金的能力，即财政资源的配置能力。Barro［4］和Timothy等［5］对财政能力的理解也是围绕汲取能力和配置能力展开。国内学者在这一领域的研究起步较晚，王绍光等［6］在《中国国家能力报告》中将财政能力界定为汲取并动员社会经济资源的能力，学者们沿用了这一概念，评价标准采用税收收入等资源型指标［7］。《地方政府财政能力研究》课题组等［8］强调良好的财政能力既与政府所拥有的财政资源有关，也与规范分配活动的财政制度有关，且相对于资源而言，合理的制度可以物尽其用，是不可或缺的能力要素。合理的财政制度具有激励和约束两方面功能，从激励功能看，中央通过分权制度赋予地方政府税收管理、预算执行等一定的自主权，为财政资源市场化配置预留了竞争空间［9］。从约束功能看，制度和环境的改善监督廉洁政府形成，财政透明能够通过抑制预算弹性、规范政府债务、控制支出冲动等途径约束政府行为，实现包容性增长［10-11］。基于上述内涵，财政能力应是财政资源和财政制度共同作用所呈现出的一种结果，财政资源的汲取和配置内生于财政制度框架内，文章从全景视角审视财政能力建设的系统布局，将财政能力划分为财政自主权、财政透明度、财政汲取能力、财政配置能力四个维度。

二是，关于政府财政能力与公共服务供给的研究。国内外文献从不同维度对此进行了讨论。首先，财政分权是处理政府间利益关系的重要契约安排，各国纷纷通过分权制度实现公共品供给的地方化。理论上，地方政府更了解辖区居民的偏好与需求信息，享有一定的财政自主权能够优化资源配置方向，提供社会合意的公共服务［12］。然而中国的经验事实表明，分权下的公共服务供给仍面临效率低下、结构失衡的问题。贾智莲等［13］和赵领娣等［1］研究发现财政自主权下放并未提高地方公共服务供给量。傅勇等［14］认为中国式分权是在“政治集权”下的“经济分权”，这一独特的制度设计满足了政府间财政竞争发挥作用的条件，致使公共服务领域的激励机制失灵。已有文献对财政自主权与公共服务的关系并无定论，Shah［15］对此关系的解释是单纯的财政分权无法解决公共品供给难题，关键在于实行分权的同时政府自身的制度建设是否完整，包括透明度、廉洁治理与地方民主。新一代财政理论关注到政府行为协调的复杂性，Tsui等［16］认为由于信息不对称的客观存在，中央政府难以掌握地方政府财政预算程序、公共供给成本等方面的充分信息，在缺乏约束机制时政府官员的个人决策可能偏离公共性，必须设立严格的问责制度以确保官员是负责任的。财政透明是建立政府问责制度的基础［17］，能够促进财政信息“向上”和“向下”传递，然而，目前各级政府财政透明度低、信息公开质量差［18］，中央难以监管公共服务供给中的不端行为，社会公众也难以倒逼地方政府减少寻租。除了上述财政制度的激励失灵和约束不足之外，政府自身的财政汲取能力与配置能力对公共服务的影响不容小觑。从财政资源收入端看，合意的财政汲取能力是公共服务供给的物质保障，如若地方政府财政自给率低，即便官员责任心很强，也无法对辖区居民的偏好作出回应［19］。辛方坤［20］研究发现较弱的汲取能力使得公共服务供给的规模和质量趋向下降。从财政资源支出端看，出于利益最大化的考量，地方政府往往将稀缺资源配置到土地开发、房地产投资等资本品领域，不关心非显性收益的公共服务领域［21］。龚锋等［22］认为各级政府事权与支出责任划分不清，地方承担过多支出责任使得财政缺口扩大，当竞争以外延式增长和支出膨胀为主要方式时，会在很大程度上挤出公共服务。

三是，关于公共服务供给与流动人口居留意愿的研究。由于财政资源是有限的，政府在不同支出项目间的分配便存在权衡取舍，理论上，判断公共服务配置是否有效的标准是帕累托最优，但在实践中该标准缺乏可操作性。Tiebout［2］认为投票者若不满意辖区政府提供的公共服务，要么选择“退出”要么“呼吁”。基于这一思想，Shah［23］提出了“回应性”准则，丁菊红等［24］也提出过类似的观点，他们认为如果地方政府供给的公共服务能够匹配个体的需求偏好，则公共服务配置就达到了均衡状态。对于流动人口而言，这种回应性体现在居留决策上，居留决策是权衡经济收益和公共服务性价比之后做出的决定，一个地区整体的居留意愿水平反映了政府供给公共服务的有效性。Quigley［25］和Bayoh等［26］基于不同国家样本，验证了公共服务供给与流动人口居留意愿的正向变动关系。李尧［27］和李国正等［28］基于中国样本研究发现，一地良好的教育服务、环境质量有助于流动人口的安居乐业。林李月等［29］认为大城市流动人口获得的养老保险、失业保险显著提升了居留意愿。尽管公共服务具有提升居留意愿的潜在优势，刘尚希［30］指出固化的公共品供给机制难以适应人口大规模流动态势，城市化呼吁地方政府调整公共服务安排以满足流动人口的居留需求。

现有文献对政府财政能力与公共服务供给的关系进行了检验，或者研究了公共服务对流动人口居留意愿的影响，具有以下特征：①现有文献缺乏对公共服务在政府财政能力和居民主观感受之间纽带作用的研究。公共服务供给有赖于地方财政资源和财政制度的支持，其目标在于让全体国民享受不以户籍区分的公共服务，而流动人口居留意愿很好地刻画了公共服务供给的有效性，这是作者将三者联系起来思考的内洽逻辑，忽视这种关联性可能导致地方财政对流动人口的回应性不足。②现有文献多从单一维度衡量政府财政能力，实际上财政资源的汲取和配置是财政制度的表象和结果，因此，对政府财政能力与公共服务供给进行实证检验时需考察财政能力全貌。③现实中地方政府在提供公共服务时常常将流动人口与户籍人口视为两个利益群体，背后的原因在于固化的财政制度和资源分配模式，多数研究忽视了这一问题对流动人口居留意愿的影响。

基于以上研究缺口，文章设立一个分析框架（图1），在此基础上给出若干经验证据，对矫正不当的财政制度和财政资源分配模式具有重要意义。文章可能的边际贡献包括：①将流动人口居留意愿纳入考察地方政府财政能力的分析框架，放进统一的实证模型中，探讨财政能力与公共服务供给促进居留意愿提升的优化路径。②基于财政能力分类视角，对财政汲取能力、财政配置能力、财政自主权和财政透明度的影响效应进行分组检验，试图从地方财政能力建设上破解公共服务长期供给不足的难题。③基于公共服务分类视角，构建了涵盖教育、医疗、社保、文化、交通、环境的公共服务评价指标体系，并以户籍人口与流动人口所享有的公共服务是否相同为依据区分硬公共服务和软公共服务，分组检验地方政府在公共服务供给中是否存在异质财政激励与策略性行为。

图1 分析框架

2 理论分析

2.1 地方政府的行为倾向

根据公共产品理论，那些由于市场机制失灵无法提供，但对社会有益的公共服务应由政府提供，中国的地方政府也确实承担着这种支出责任，为什么公共服务供给仍面临不足和不均呢？公共财政委托—代理模型指出，政府责任的良好履行需满足两个约束条件：一是参与约束，如要求可执行的财政体制；二是激励相容约束，作为代理人的地方政府，追求个人利益的行为，要与委托人中央政府和辖区居民的收益最大化目标相一致。在上述条件发挥作用时，由于地方政府是公共服务的主要供给者，高度的财政分权和财政汲取能力为公共服务供给提供财力保障，因此，存在财政能力越强，公共服务水平越高的可能。但中国财政激励发挥作用的制度环境与西方不同，地方政府在面对财政能力提升时的激励效应和政府行为倾向结合起来，可以分析其在保障公共服务方面做出的选择。中国的财政体制鼓励地方政府增加财政收入，结合对上负责的政绩考核体系，地方政府具有竞争GDP的内在激励，财政资源的投向要确保实现连续快速的增收，当财政能力增加时，地方政府倾向于大力发展制造业以获取增值税等直接收益或谋求土地出让收入等间接收益，留给民生性支出的空间有限。外加缺乏有效的约束机制，地方政府财政能力越强，对财政信息公开的自主性越大，基本公共服务在财政支出项目中被适当地屏蔽和处理，加剧了公共支出结构恶化。因此，也就存在财政能力越强，公共服务水平越低的可能。基于以上分析，地方政府财政能力增强既可能促进公共服务供给水平提升，也可能累及公共服务供给，关键在于财政制度的有效性以及财政资源汲取和配置的合理性。

2.2 财政能力和公共服务供给对流动人口居留意愿的联合作用机制

地方政府作为辖区居民的代理人，必须优化公共支出结构，克服公共服务供给量的限制，才能促进流动人口的安居乐业。但在人口大规模迁徙进程中，多数流动人口仅完成了职业与地域空间的转换，很难享有与本地居民同等的公共服务，表面看来是城乡二元分割的户籍制度所致，根本原因则是地方财政利益分割的刚性所致。在财政承包制基础上完善的中国式分税制，是按财政供养人口计算地方财力，并附之以估计的“软预算”进行转移支付，而非依据国际分税制标准以常住人口均衡政府间财力。劳动力承接地为维护财政利益，采取“劳动承接、户籍拒绝”的做法，牺牲掉流动人口本应享有的公共服务权益，削弱了居留意愿即延后了人口城镇化进程，上述问题的实质是财政制度及固化的公共资源配置机制问题。从分类视角看，教育、医疗、社会保障等软公共服务具备以户籍区分的特性，对部分城市化率高、人口负担较重的大城市而言，财政能力增强会刺激地方保护主义行为，利用财政手段差异化供给软公共服务，进而抑制人口流动，加强人口筛选。交通、文化、环境等硬公共品的竞争性和排他性较弱，无法实现户籍层面的差异化供给，为保障本地居民权益，政府财政能力提升促使人均硬公共服务享有量增加，对流动人口产生正向溢出，提高居留意愿。

3 模型构建及变量说明

3.1 计量模型构建

3.1.1 基准模型

模型（1）从整体层面检验财政能力与公共服务供给对流动人口居留意愿的影响，i表示省份，t表示年度，RES为流动人口居留意愿水平，FIN为政府财政能力，PUB为公共服务供给指数，c_PUB、c_FIN分别为核心解释变量的中心化变量，c_PUB×c_FIN为交互项，用以刻画财政能力是否加强或抑制公共服务供给对居留意愿的影响，若交互项系数为正，表示财政能力提升产生增强型调节效应，反之，则表示干扰型调节效应，Zit代表控制变量，dt、di和εit分别表示年份固定效应、个体固定效应和随机误差项。

3.1.2 分维度财政能力回归模型

式中：DEC为财政自主权，SKI为财政汲取能力，CON为财政配置能力，TRA为财政透明度，其余变量含义同模型（1）。

3.1.3 异质性公共服务回归模型

式中：SPUB为软公共服务供给指数、HPUB为硬公共服务供给指数，其余变量含义同模型（1）。

3.2 变量选取

3.2.1 流动人口居留意愿

文章的被解释变量是地区流动人口居留意愿水平（RES），31个省份（未涉及港澳台地区）流动人口居留意愿水平以有居留意愿的流动人口数占抽样总量的比例来衡量，数据来自2014—2018年国家卫生健康委组织的流动人口动态监测调查问卷（CMDS）。CMDS问卷以各地居住1个月及以上的流动人口为调研对象，采用与规模成比例方法（PPS）随机抽样，其中有居留意愿的流动人口以问卷中“您是否打算在本地长期居住（5年以上）”一题为判断标准，参照古恒宇等［31］的做法，将“打算”在本地居住（5年以上）的人口界定为有居留意愿的流动人口。在2017的问卷中，该题目变为“如果您打算留在本地，您预计自己将在本地留多久”，题目设有6个选项（“1～2年”“3～5年”“6～10年”“10年以上”“定居”和“没想好”），为保持与前几年统计口径一致，有居留意愿的流动人口数量以“6～10年”“10年以上”和“定居”三项人数之和来衡量。2018年的问卷题目与2017年相同，但选项变为（“0～4年”“5～9年”“10年以上”“定居”和“没想好”），有居留意愿的流动人口数量以“5～9年”“10年以上”和“定居”三项人数之和来衡量。

3.2.2 财政能力

文章的核心解释变量是地方政府财政能力（FIN），涵盖财政自主权、财政汲取能力、财政配置能力、财政透明度四大维度，运用熵权法测算出地方政府的财政能力。

（1）财政自主权（DEC）。财政分权对应于某一级政府实际掌握的财政自主权，为反映央-地财政关系，度量地方政府对于经济事务管理的自主权大小，借鉴郭庆旺等［32］的做法，测算公式如下：

上式进行了人均标准化处理，用于控制人口规模因素对政府预算内财政收入的影响，同时乘以的经济规模缩减因子，用于控制经济规模因素对政府预算内财政收入的影响，GDPnt为第t年国内生产总值。

（2）财政汲取能力（SKI）。财政汲取能力体现地方政府将拥有的社会经济资源转化为财政收入的能力大小，筹集的可支配收入越多，汲取能力越强。借鉴蒋文华等［33］的做法，测算公式如下：

（3）财政配置能力（CON）。财政配置能力反映地方政府动员财政资源的能力大小，支出规模越大，满足公共需要的能力越强。借鉴赵德昭［34］的做法，测算公式如下：

（4）财政透明度（TRA）。按照IMF的定义，财政透明是政府向社会公开财政信息的完整、可靠、清晰的程度。上海财经大学发布的《中国财政透明度报告》是国内较为权威的评估报告，根据一般公共预算、社保基金预算等9个方面测算省级财政透明度指数，该指数取值区间为0～100，数值越大，地方政府公开的财政信息越完整可靠。

3.2.3 公共服务供给

文章的另一核心解释变量是公共服务供给（PUB），综合考量了政府提供公共服务数量的充足性、分配的均衡性、居民享有的普惠性，涉及教育、医疗、社保、文化、交通、环境等方面，从上述6个层面选取19个指标构建了综合评价指标体系（表1）。进一步地，以户籍人口与流动人口所享有的公共服务水平是否相同为依据将指标划分为软公共服务（SPUB）和硬公共服务（HPUB），教育、医疗及社会保障层面的公共服务具有以户籍为区分的特征，将相关的10个指标归为软公共服务，文化、交通及环境保护层面的公共服务不具有户籍区分性，将剩余9个指标归为硬公共服务。在原始数据归一化处理的基础上，利用熵权法对指标客观赋权，测算出2014—2018年31个省份的公共服务供给指数、软公共服务供给指数以及硬公共服务供给指数。

表1 公共服务供给评价指标体系

3.2.4 控制变量

地区之间一系列经济社会条件的差异对流动人口施加的外部作用不同，将产业结构（IND）、城镇化率（URB）、对外开放度（FDI）作为控制变量加入模型，上述变量是研究流动人口居留意愿时通常所选的外生变量。地区产业结构以第二产业增加值与第三产业增加值的比例衡量，产业结构一定程度上意味着就业结构、就业概率、劳动生产率存在差异，可能会对流动人口居留意愿产生影响；城镇化率以城镇常住人口占总人口的比值衡量，一地的城镇化率越高，经济社会要素越集聚，对流动人口产生的吸引力也越强；对外开放度以外商直接投资同比增长率衡量，一地的外向经济程度也可能对居留意愿产生影响。

3.3 数据说明

为匹配CMDS数据，文章将样本区间设置为2014—2018年，31个省份的相关数据除来自CMDS外，其余来自《中国统计年鉴》《中国财政年鉴》《中国财政透明度报告》以及各省份统计年鉴。表2展示了变量的描述性统计结果，可以看出一些明显的特征：①RES的平均值为0.518，最小值为0.186，最大值为0.802，揭示出流动人口在迁入地的居留意愿在18.6%～80.2%区间，且地区差距悬殊的客观事实；②FIN的最小值为0.067，最大值为0.674，PUB的最小值为0.155，最大值为0.590，说明中国省份间的财政能力与公共服务供给不平衡；③HPUB的均值大于PUB大于SPUB，但标准差SPUB大于PUB大于HPUB，一定程度上说明交通、环境等硬公共服务事业发展更好且地区差异较小，而教育、医疗等软公共服务事业发展较弱且地区差异较大。

表2 变量统计特征描述

4 实证结果与分析

4.1 基准回归分析

在回归方法选择上，首先，需要判别使用固定效应模型还是随机效应模型，Hausman检验显示P值小于0.01，拒绝选用随机效应的原假设；其次，检验个体虚拟变量的显著性水平和所有年度虚拟变量的联合显著性，结果显示模型存在个体效应和时间效应。故采用双向固定效应模型进行回归，并使用聚类稳健标准误，以消除异方差对模型的影响，基准回归结果见表3。第2列—第4列呈现了全样本估计结果，依次引入核心变量后，财政能力的影响系数在1%水平上显著，政府财政能力提升对流动人口居留意愿产生正向影响。公共服务供给的系数显著为正，表明公共服务增加促进了居留意愿提升，越来越多的流动人口在选择定居地时会考虑当地的公共服务状况，且倾向于选择公共服务水平较高的地区。交互项系数为正且数值较大，在公共服务供给影响流动人口居留意愿的路径中，财政能力表现出重要的调节作用。当政府财政能力建设以民生福利为目标取向时，通过向公共服务领域配置财政资源，极大地改善了流动人口的居留环境，又为政府公共服务供给对居留意愿的强化起到促进作用。

表3 财政能力、公共服务供给影响流动人口居留意愿的基准回归结果

各区域经济发展程度、政府调控能力以及居民对公共服务的需求特点存在明显差异，将全样本划分为东、中、西部进一步考察区域效应，结果见表3中第5列—第7列。财政能力的回归系数在不同区域分组中均显著为正，表现出流动人口居留意愿随着政府财政能力的增加而提升的趋势，其中东部地区的影响系数0.454低于中部地区（1.486），且低于中国平均水平（0.561），尽管东部各省财政能力普遍高于其他地区，但政府职能履行存在一定短缺，对流动人口需求的回应不足，致使边际效应弱化；西部地区财政能力的边际效应最弱，原因在于经济基础薄弱、税收收入和财政自给率不足，地方政府难以回应流动人口的居留需求。从公共服务的回归系数来看，公共服务水平每提高一个百分点，东部地区居留意愿提升4.335%，中部地区提升1.847%，西部地区提升0.607%，边际效应存在明显的空间差距。东部地区流动人口对公共服务供给变动的反馈最为明显，原因在于该区域工资收入普遍较高，人们对科教文卫等民生福利的关注度更高；中西部地区流动人口对公共服务的敏感性相对较弱。从交互项系数看，财政能力对公共服务的调节效应在不同区域均显著为正，中部地区调节效应最强（9.094），东部次之（7.499），西部最弱（2.944）。近年来中部地区为实现经济崛起，积极吸引人口流入，政府财政能力提升反映在履行公共支出的数量和质量上，并对流动人口居留意愿增强产生了乘数效应，东、西部地区应及时调整财政制度安排和资源配置方向，增加公共服务供给。

控制变量中，产业结构的回归系数为正，第二产业增加值显著提高了流动人口居留意愿，以制造业为主的产业发展可以为当地居民提供更多就业机会，吸引人口定居。城镇化率的回归系数显著为正，一地的城镇化水平也是居留意愿的促进因素，城镇化发展会吸引大量要素集聚，为地区经济发展注入活力，产生的规模经济和正外溢效应惠及流动人口。外商直接投资的影响系数为负则表明对流动人口居留意愿产生了抑制作用，由于外资主要投向高技术企业、先进制造业等高精尖领域，需匹配高质量人力资本，外资大量流入会通过技术替代效应降低对劳动力的需求，此外，外资进入使得国内行业竞争加剧，一些企业因市场空间被挤占而退出，也会影响到大量低禀赋流动人口的就业水平，削弱其居留意愿。

4.2 稳健性检验与内生性分析

4.2.1 稳健性检验

文章从替换核心变量、增加控制变量、剔除样本等方面进行稳健性检验。首先，学界对财政自主权的衡量存在争议，前述研究采用的是收入分权指标，这里替换为支出分权、行政管理分权指标进行稳健性检验，支出分权用省本级人均预算支出占中央本级人均预算支出的比例测度，行政管理分权用省万人公共管理和社会组织职工数占全国万人公共管理和社会组织职工数的比例测度，基于更换后的指标度量省级财政能力，重新估计基准模型，结果见表4中第2列和第3列。其次，控制变量对模型的稳健性同样具有重要影响，考虑到有竞争力的劳动报酬会吸引流动人口定居，在基准模型中添加职工平均工资作为控制变量，以尽可能降低遗漏变量造成的估计偏误，结果见第4列。第三，考虑到公共服务供给水平较高的地区，对公共服务行业的劳动力需求可能较高，为消除行业需求因素对地区居留意愿水平的影响，剔除了在公共服务行业（公共服务行业包括教育，公共管理、社会保障和社会组织，水利、环境和公共设施管理三类）就业的流动人口样本，重新测算各省份居留意愿水平并回归，结果见第5列。经过一系列稳健性检验，财政能力、公共服务供给以及交互项在系数符号和显著性上基本一致，支持了表3的结论，基准回归结果较为稳健。

表4 稳健性检验与内生性分析

4.2.2 内生性分析

考虑到变量之间的双向因果关系，即不仅财政能力与公共服务会对流动人口居留意愿产生影响，居留意愿表现较差也会影响地方财政预期，调整公共服务供给，文章使用两类工具变量解决内生性问题。其一，将FIN的滞后一期、PUB的滞后一期以及两者交互项作为工具变量，进行两阶段最小二乘法（2SLS）估计，结果见表4中第6列。其二，参考李庄园［35］的做法，选取公路总里程作为PUB的工具变量，就相关性而言，基础设施的完善度与政府责任心高度相关，而政府责任心会显著影响公共服务供给，满足工具变量的相关性条件；就外生性而言，公路总里程是较长时期累加形成的历史数据，可认为是外生的，对模型同样进行2SLS估计，结果见表4中第7列。经检验，两类工具变量显著拒绝不可识别和弱工具变量的原假设，是有效工具变量，2SLS的估计结果再次证明核心结论的稳健性。

4.3 异质性分析

4.3.1 财政能力的分维度检验

不同维度财政能力的异质性较强，分类回归能够更为确切地观测相关因素对流动人口居留意愿的影响差异，表5报告了更换核心解释变量为财政自主权（DEC）、财政汲取能力（SKI）、财政配置能力（CON）、财政透明度（TRA）的回归结果。

表5中第2列报告了财政自主权和公共服务供给对流动人口居留意愿的影响，DEC系数显著为负，交互项c_PUB×c_DEC的系数显著为负，样本期内地方财权扩大不仅直接抑制了居留意愿，而且削弱了公共品供给对居留意愿的正向影响，产生干扰型调节效应。傅勇等［14］认为中国式分权激励地方政府为增长而竞争，加之政绩考核体系标准化和呼吁机制缺乏，地方政府不关心收益周期较长的公共服务领域。上述结论再次证明财政分权制度在公共服务领域的激励机制失灵，教育、医疗等存量不足，而增量也难以匹配流动人口的居留需求。

表5中第3列报告了财政汲取能力和公共服务供给对居留意愿的影响，SKI的系数显著为正，交互项c_PUB×c_SKI的系数显著为正，财政汲取能力不仅有助于居留意愿提升，而且强化了公共服务对居留意愿的正向影响，发挥增强型调节效应。这表明地方政府财政收入增加有助于提升公共服务供给水平，在概率上大大增加了流动人口定居的可能性。曾有学者推算发现，单个流动人口市民化就需要20万元的综合配套设施投入，因此，扩大地方财税收入来源、增强财政汲取能力是回应流动人口居留需求的必要保障。

表5 财政能力的分类回归结果

表5中第4列报告了财政配置能力与公共服务供给对居留意愿的影响，CON的系数显著为负，交互项c_PUB×c_CON的系数显著为负，财政配置能力膨胀既没有直接提升居留意愿也没有发挥正向调节作用。原因在于地方政府财政支出结构存在扭曲，有限的财政资源被配置到基础设施、制造业等生产性支出领域，公共服务等民生性领域的支出被挤出。政府财政配置能力越强，这种挤出效应越明显，累及流动人口居留意愿的提升。

表5中第5列报告了财政透明度与公共服务供给对居留意愿的影响，TRA的系数显著为正，c_PUB×c_TRA的系数显著为负，财政透明度增强具有提升居留意愿的潜在优势，政府公开预算决算等信息便于流动人口了解财政活动的成本和收益，提高其定居意愿。但交互项符号发生转变，财政透明显著弱化了公共服务对居留意愿的正向影响，起到干扰型调节作用。对此现象的解释是：当前政府会计体系不完善，地方政府在财政信息公开上具有较大的自主性，其信息披露水平远高于流动人口实际享有的公共服务量，反倒加深了居民与政府间的信息不对称，对居留意愿产生抑制作用。

4.3.2 公共服务的分维度检验

已有经验研究表明，户籍制度成为地方政府选择性供给公共服务的有力工具，附着在户籍背后的公共服务分配也就可能对流动人口居留意愿产生异质效应。表6中第2列报告了财政能力和软公共服务对流动人口居留意愿的影响，SPUB系数显著为正，交互项c_SPUB×c_FIN的系数显著为负，符号发生逆转，尽管医疗、教育等软公共服务增加，具有提升流动人口居留意愿的潜在优势，但随着政府财政能力提升，针对软公共服务的额外限制又会显著削弱居留意愿。究其缘由，属地化管理体制下增加软公共服务供给需投入大量财政资金且正外溢性较强，软公共服务具有以户籍区分的特性，地方政府有能力回避这类公共品供给，人均软公共服务享有量随着人口流入会呈下降趋势，对居留意愿产生负向调节作用。第3列报告了财政能力和硬公共服务对流动人口居留意愿的影响，HPUB系数显著为正，估计值0.289小于2.380，说明硬公共服务事业的发展同样提高了流动人口居留意愿，但相对于软公共服务而言，边际效应较弱。交互项c_HPUB×c_FIN的系数也显著为正，政府财政能力对硬公共服务供给起到增强型调节作用，强化了对居留意愿的正向影响，原因在于交通、文化、环境等硬公共服务的竞争性和排他性较弱，无法排除流动人口的使用权，为保障本地居民权益，政府财政能力提升往往会促进人均硬公共服务享有量的增加，对流动人口产生正向溢出。

表6 公共服务供给的分类回归结果

4.4 进一步分析：门槛效应检验

上文分析显示，地方政府确实存在以户籍为标尺设置差异化公共服务的倾向，且这种倾向是以自身财政利益为考量的，处于不同经济发展阶段的地方政府是否具有异质性财政激励，上述政策倾向是“因地而异”，还是具有普遍性，需要进行更深入的探索。现实中，观察到越是在经济发达的地区，政府利用公共财政手段筛选人口的动机越强，比如上海市政府通过严格的落户政策和竞争性极强的教育资源拒绝低禀赋人口流入；河北省石家庄市则致力于为经济建设吸引更多的流动人口，已经在实行“零门槛落户”政策。倘若地方政府确实存在异质性财政激励，交互作用发生变化的拐点处于何处呢？为此，将地区人均GDP设为门槛变量，建立以下面板门槛模型进行实证检验：

表7报告了门槛检验结果，其中模型（9）不存在显著的门槛值，结合模型（7）的回归结果，由于地方政府无法利用硬公共服务财政手段拒绝流动人口进入，无论是人均GDP高的省份还是人均GDP低的省份，财政能力提升均促使地区硬公共服务供给增加，并对居留意愿产生稳定的正向调节作用。与之不同的是，模型（8）存在显著的单一门槛，对于人均GDP差距明显的省份而言，地方政府确实存在异质性财政激励，其在软公共品供给上的策略性行为对居留意愿产生了截然相反的影响。

表7 门槛检验结果

表8进一步报告了交互作用发生变化的拐点，当表征经济发展水平的门槛变量人均GDP低于12.071万元时，c_SPUB×c_FIN的系数显著为正，欠发达地区出于吸引劳动力和集聚要素的财政激励，倾向于将财政资源配置到软公共服务领域，进而吸引人口流入、提升居留意愿，此时公共财政手段被视为吸引人口的工具。但当人均GDP跨越门槛值12.071万元之后，c_SPUB×c_FIN的系数为-1.133，符号发生逆转，当一地的经济发展水平较高时，政府财政能力对软公共服务的调节作用由促进转为抑制。出现倒“U”型变化的原因在于，发达地区普遍存在过重的财政压力和公共资源紧张，流动人口持续涌入并不一定有利于经济增长，出于高效利用资源的财政激励，财政能力增强会刺激地方保护主义行为，借助软公共服务的差异化供给抑制人口流动。此举一方面缓解了本地财政压力，为发展经济留下更多的财政积累，另一方面剔除低禀赋流动人口，并筛选出高禀赋流动人口。事实上，中国现行财政体制和公共品供给机制缺乏针对流动人口的责任划分，这就为地方政府选择上述财政手段提供了制度空间，发达地区利用软公共服务的排他性和供给水平的竞争性来筛选人口成为了一种普遍现象。

表8 门槛模型回归结果

5 结论与政策启示

文章基于2014—2018年国家卫健委组织的流动人口动态监测调查问卷（CMDS），测度了31个省份的流动人口居留意愿水平，将其纳入考察地方政府财政能力的分析框架，放进统一的实证模型中，全面探讨财政能力与公共服务供给对流动人口居留意愿的影响。主要结论如下。

（1）地方政府财政能力建设对流动人口的安居乐业具有重要作用。财政能力增强、公共服务供给增加均有利于流动人口居留意愿的提升，且在公共服务影响居留意愿的路径中，政府财政能力表现出增强型调节效应；东部地区多数省份的财政能力高于其他地区，但对流动人口居留需求的回应性不足，致使直接效应和调节效应弱化，中部地区政府财政能力增强则体现在提供公共服务的数量和质量上，对居留意愿提升产生了乘数效应。

（2）不同维度财政能力对流动人口居留意愿的影响存在显著差异。从财政制度的激励和约束功能看，财政分权在公共服务领域的激励机制失灵，财政透明度提升难以有效约束公共服务供给过程中的投机倾向，均对居留意愿产生了干扰型调节作用；从财政资源的收支端看，财政汲取能力提升强化了公共服务供给对居留意愿的正向影响，产生了增强型调节作用，但财政配置能力膨胀挤出了公共服务领域的支出，产生了干扰型调节作用。

（3）地方政府存在以户籍为标尺设置差异化公共服务的倾向，且这种倾向是以自身财政利益为考量的。政府财政能力的增强主要体现在硬公共服务增加上，对流动人口居留意愿产生正向溢出，而针对软公共服务的户籍限制会削弱居留意愿；门槛模型进一步检验发现，人均GDP差异的地区之间存在异质性财政激励以及由此引发的政府策略行为，随着地区人均GDP跨越门槛值12.071万元，政府财政能力增强对软公共服务供给的调节作用由促进转为抑制。

基于上述结论，文章认为加快地方政府财政能力建设，对于补齐基本公共服务短板，适应人口大规模流动态势具有重要意义，但若不从根本上改革公共财政制度和固化的财政资源配置模式，则难以发挥财政能力增强的有利作用。为此，提出如下政策建议：①改革分权的激励机制和财政透明的信息传递机制。中央应积极推进地方政府职能转变，淡化财政税收、GDP等经济类指标，强化民生政绩类的考核指标，可将流动人口居留意愿纳入政绩评价考核体系，激励政府官员主动回应辖区居民的利益诉求；与此同时，应加快财政信息公开机制建设和政府会计体系改革，向常住人口准确披露公共支出等量化财务指标，并引入“自下而上”的问责手段，强化辖区居民对公共服务供给过程的监督，倒逼地方政府及时调整财政安排。②注重在收入端优化税制设计，在支出端合理划分事权与支出责任。在财政资源的收入端，补充地方可支配财力以保障公共服务供给，建议配套完善地方税体系，开征房产税和消费税，上述税种直接与流动人口及其消费相关联，可调动地方吸纳流动人口的积极性；在财政资源的支出端，完善公共服务领域的事权划分，配套科学的支出责任分担机制，对于供给成本较高的公共服务如社保基金，中央政府应上收支出责任，推行“卡随人走”的统筹政策；对于流动人口教育、医疗等软公共服务领域的支出责任，应明确中央和地方的分担比例，压缩地方政府逃避责任的空间；对于交通、环境等硬公共服务领域的支出责任，由地方自行承担。③优化公共财政手段对调控人口的积极作用。在中国城市化发展尚不成熟，地区差异较大的情况下，完全实行户籍内外公共服务均等化可能导致人口流向过于集中，凸显城镇化的负面效应，应允许发达地区政府使用合理范围内的公共财政手段来调控流动人口，使其在考虑收入和公共服务性价比之后做出理性的居留决策；对于承载空间充足的欠发达地区，中央政府需按照常住人口给予公共服务专项转移支付，并要求地方配套相应资金，充分吸纳流动人口沉淀于本地。中长期来看，中央政府应完善公共财政体制的顶层设计，以常住人口为标准划分地方事权、财权和财力，同时尽快构建相机抉择的公共资源配置机制，匹配流动人口的居留需求，持续推进以人为本的新型城镇化进程。