欲速则不达：地方政府经济预期目标与绿色发展效率

安梦天，何爱平，2

（1.西北大学经济管理学院，陕西 西安 710127；2.西北大学中国西部经济发展研究中心，陕西 西安 710127）

改革开放后很长一段时间内，经济增长成为地方政府治理的主要目标，保增长成为各级地方政府的共识。中国行政管理体制中垂直管理方式和政绩奖励的激励模式导致地方政府之间存在晋升锦标赛与同群效应［1-4］，进而导致从中央到地方，经济增长预期目标设定中存在层层加码现象［5］。地方政府在年初的工作报告或经济工作会议中，往往设定一个高于上级政府要求与本地经济、资源、生态实际情况的发展目标，以保证在晋升锦标赛中取得领先。经济预期目标对地方政府形成一种约束，是否完成预期目标成为衡量地方政府行政治理能力的主要标志。因此，经济增长预期目标的压力迫使地方政府运用所掌握的资源与行政权力，通过直接或间接经济行为促进短期内本地区经济快速增长，以完成预定经济目标而获得上级政府的青睐［6-7］。短期内过高的经济预期目标，导致了地方政府的短视行为：减少环境规制的逐底竞争［8-10］、过度竞逐外来资本［11-12］、干预市场对生产要素的合理配置［13-14］、抑制区域技术创新［15-16］。

“中国奇迹”的创造离不开有为政府，各级政府的合理干预促进了中国经济的高速增长，经济增长的目标管理充分调动了基层政府发展经济的积极性［17］。进入新时代，中国经济的发展面临日趋严重的资源与环境约束，实现经济增长与生态保护的协调发展，“绿水青山就是金山银山”，走绿色发展之路已经成为当下中国的共识。2021年国务院政府工作报告将全国经济增长目标降到6%，同时提出要加强污染防治和生态建设，持续改善环境质量。绿色发展效率在经济增长的基础上，考虑了资源消耗、污染治理与生态保护，可以充分体现一个地区的绿色发展水平。中国经济由高速增长转入高质量发展阶段，绿色成为高质量发展的生态底色，需要通过转变地方政府治理方式，以促进产业结构转型升级、鼓励绿色新兴技术创新、发挥市场配置资源的决定性作用来提升绿色发展效率。

就文章研究主题而言，地方政府经济预期目标与其导致的地方政府经济行为的主要研究有以下三个方面：①地方政府经济预期目标设定与其对宏观经济影响的研究［16，18-26］。②地方政府经济预期目标对经济发展质量的影响研究，研究发现地方政府的经济预期目标可以促进地区的生产总值增加［27］，但是降低了全要素生产率［3，28-29］。③地方政府经济预期目标对生态环境的影响研究［30-34］。

已有研究中，尚未涉及地方政府经济预期目标与绿色发展效率之间关系的研究，文章的主要创新性及价值体现在：①在研究视角方面。文章聚焦地方政府经济预期目标对地区绿色发展的影响，同时将经济增长、资源消耗、污染治理、生态保护纳入评价框架，用绿色发展效率来衡量绿色发展水平，为新时代通过政府的目标管理促进高质量发展提供了理论基础。②在研究数据与方法方面。文章有别于已有研究，将水资源、土地资源等自然资源指标纳入绿色发展效率的评价体系，使用超效率SBM-DEA模型对2003—2018年中国285个地级市（因样本数据缺失，剔除了海南省的三沙和儋州，贵州省的毕节和铜仁，青海省的海东及新疆的吐鲁番和哈密，研究未涉及港澳台和西藏地区）的绿色发展效率进行了测算，并手动整理2003—2018年238个地级市（因部分城市政府工作报告和经济工作会议通报缺失，故进一步剔除了47个政府经济预期目标缺失的城市。为节省篇幅，详细的剔除名单从略，留存备索）的政府经济预期目标，进而对地方政府经济预期目标与绿色发展效率之间的关系进行实证检验，提高了结论的可靠性。③在研究意义方面。通过对地方政府经济预期目标与绿色发展效率之间的关系以及内在影响机制的分析，可以为新时代中国提升绿色发展效率与完善政府经济目标管理提供重要的经验证据，进而对中国经济高质量发展提供依据。

1 理论分析

制定经济发展规划是中国政府调控经济发展、管理社会经济活动的重要手段。与西方国家预计经济增长速度不同，中国政府会在每年年初制定全年的经济增长目标，并在人大会议与经济工作会议上公布。由于中国政府有极大的经济控制力［27］，因此，政府经济预期目标会对社会的经济发展产生重要影响。地方政府，尤其是市一级政府是促进中国经济发展的重要推动力量，地方政府的预期目标很大程度上决定了当地政府的经济行为，进而影响地区的发展水平。

中国地方政府制定经济发展目标主要受到三方面的影响，一是地方政府官员的自主意志；二是上级意志的反映；三是受到了同级地区发展水平和经济目标制定的影响［18，35-36］。这三方面的影响造成了地方政府之间的晋升锦标赛［6］与经济决策的同群效应［37-38］，进而导致了地方政府在设置经济发展预期目标时主要以GDP增长为主并层层加码，大量地级市工作报告中使用了高于本省经济发展目标与高于本省地级市平均发展速度等表述。文章手工收集整理了2003—2018年238个地级市政府工作报告与经济工作会议中的政府预期目标（图1）。首先，从整体来看，238个城市经济发展预期目标的均值远远高于中央政府制定的经济发展预期目标，其中差距最大的是2008年，高出中央政府计划5.56个百分点，在2012年后，二者的差距虽然迅速缩小，但2018年仍然高出中央政府计划1.25个百分点；其次，分区域来看，在2009年以前，中部地区政府的经济发展预期目标最高，其次是东部地区，最后是西部地区。在2009—2012年，西部地区的经济发展预期目标超过了东部地区。在2012年后，西部地区成为政府经济发展预期目标最高的地区。

图1 2003—2018年政府经济发展预期目标

地方政府与中央政府经济发展预期目标的偏离反映了二者经济管理的目标差异：中央政府经济管理的基本目标是经济发展、资源有效配置、宏观经济稳定、社会再生产可以有效进行［18］，地方政府的主要目标是经济快速增长、资源充分利用、财政收支平衡［39］。这就使得地方政府在经济管理中，单纯强调地区生产总值的增长，调动一切资源来保证本地区的经济增长，以物尽其用为目标，地方政府所管辖区域内再生产的实现取决于产品价值的实现，只要有货币资本，就可以从外地购买所需要的生产资料，因此重视财政收支平衡而忽视了产业结构和产品的平衡。地方政府无论是从本地区的快速发展还是从官员的晋升激励来看，都会选择以保证GDP快速增长为主的经济管理政策，这就导致了在经济发展的同时，忽略了资源节约、污染治理与环境保护，造成了严重的生态破坏。

中国共产党十八届五中全会把绿色发展作为五大发展理念之一，绿色是推动国家经济转型的重要推动力［40］，地方政府必须以提升地区的绿色发展水平为经济管理的重要目标，因此有必要在原有仅用经济因素评价地方经济发展水平的基础上，考虑环境因素与资源因素［9，41-43］，构建新的评价指标。绿色发展效率在考虑经济因素的同时将资源消耗、污染排放与生态要素同时纳入了指标体系，可以较为科学准确地评价一个地区的绿色发展水平［44］。

地方政府经济预期目标对当地的绿色发展效率具有重要影响（图2）。一个地区经济预期目标的制定要依据地区的先天条件与内在潜力［39］，而当地方政府制定经济预期目标受到晋升锦标赛与同群效应干扰而选择对目标加码时，其所制定的目标往往偏离了地区的资源禀赋与环境承载力。而在后期执行中，当地政府一方面为了获得上级的青睐，在同级地区的经济增长竞赛中不掉队，以至于脱颖而出［35］，另一方面为了维持本地政府的信誉［39］，往往会采取一些激进的经济发展方式，重视短期利益忽视长期利益，重视经济利益而忽视了自然利益。而这种粗放的经济发展方式，短期内带来了生产总值的快速增长，却伴随着严重的资源浪费与生态破坏，造成了绿色发展效率的持续降低，是一种无效且不可持续的增长。

图2 政府经济预期目标对绿色发展效率的影响分析

地方政府的经济预期目标决定了地方政府的经济行为，进而影响了地区绿色发展效率。地方政府的经济行为可以分为两类：一类是政府直接参与经济活动，地方政府利用其所拥有的资源直接进行资源分配与投资，一类是政府的间接经济管理行为，政府利用其所拥有的行政权力，依靠制定相关经济发展政策来间接影响经济发展［45］。政府的直接经济行为主要通过财政支出来影响绿色发展效率。在经济增长预期目标的压力下，地方政府的首要任务就是保增长，因此，有限的财政支出必须有所取舍，短期内可以产生经济收益的投资成为首选，进而收紧环境、科技等周期长、见效慢的投资。地方政府的间接经济行为主要通过行政管理来影响绿色发展效率。地方政府要在短期内实现过高经济发展预期目标，就会利用产业政策、市场政策的导向性，改变要素的资源配置，将资源集中到短期效益显著的行业，忽视产业结构的转型升级与市场运行效率的提高。总而言之，过高的地方政府经济预期目标通过影响地方政府的直接与间接行为阻碍了地区绿色发展效率的提升。

2 模型设定与数据选取

2.1 模型设定

根据上文的分析，文章设定以下基准模型：

模型中：i表示城市，t表示年份。GDE代表绿色发展效率，FGDP代表核心解释变量，即地方政府的经济预期目标。Z代表除核心解释变量外其他一系列解释变量，包括：产业结构、市场发展水平、环境治理投资、科技支出。K代表其他一些控制变量，包括：人口密度、对外开放水平与经济发展水平。γt表示时间固定效应，μi表示个体固定效应，ε代表随机误差项。由于地方政府的经济目标往往是在年初公布，而绿色发展效率是根据年底公布的数据进行测算，基于时间的不可逆性，规避了模型中的内生性问题。已有研究发现前一期的绿色发展效率对当期存在显著影响［9，46］，因此，文章选择进一步构建动态面板模型，在模型中加入绿色发展效率的滞后一期作为解释变量，模型设定如下：

2.2 数据选取

2.2.1 绿色发展效率

文章选择使用数据包络分析方法来测算绿色发展效率［47-48］，已有研究多使用至前沿最远距离模型（SBM）对于包含能源消耗、非期望产出的绿色发展效率进行测算［9，49］，但是由于SBM模型测算得出的效率值在0～1之间，在后续计量分析中存在两个问题：一是无法衡量同处于效率前沿面的两个决策单元之间效率的高低；二是因为效率值是双向截尾因变量，限制了后续实证检验模型的选择。因此，文章在已有研究的基础上选择使用包含资源消耗、环境产出、非期望产出的超效率SBM模型来测算绿色发展效率［44，50-51］，具体模型设定如下：

模型中：ρ代表效率值，xik、yrk、brk分别表示模型的投入变量、期望产出变量、非期望产出变量为松弛变量，当松弛变量存在并且大于零时说明当前决策单元效率值存在改进的空间。

使用数据包络分析方法测算绿色发展效率需要设置投入与产出变量，有别于已有效率研究，文章在原有经济因素投入与产出变量的基础上，将资源投入、环境期望产出、环境非期望产出加入模型，进一步提高测算效率的真实性与科学性。根据已有研究与数据可获得性，文章设定投入变量为资本投入、劳动力投入与资源投入，产出包括期望产出与非期望产出。资本投入使用地区当年全社会固定资产投资额来衡量，以2003年为基期的固定资产投资指数计算实际投资额。劳动力投入使用当年全市单位从业人员来衡量。资源投入包含土地投入、水资源投入、能源消耗三部分，分别使用当年城市建设用地面积、当年地区供水总量、地区当年全年用电量来衡量。期望产出包含经济发展与环境改善，分别使用当年地区生产总值和当年地区园林地面积来衡量，其中当年地区生产总值以2003年为基期的不变价格计算实际生产总值。已有研究多使用工业“三废”排放量来衡量非期望产出，但是现实中各地区对于工业固体废弃物的处理已经较为完善，2017年，全国一般工业固体废弃物倾倒丢弃量仅占产生量的0.04%，对环境的影响程度较低，因此，文章选择使用工业废水排放量、工业二氧化硫排放量、工业烟尘排放量来衡量非期望产出。运用数据包络分析方法时，如考虑的投入产出变量过多，而决策单元数量不足，会导致模型出现不可行解，影响评价结果的真实性与准确性。为了缓解由于决策单元数量不足而造成的效率测算偏差问题，以及为了使相对效率测算结果更接近于真实情况，文章在收集238个地级市政府经济发展预期目标的基础上，扩展决策单元的数量，使用未包含港澳台（西藏）的285个地级市2003—2018年的面板数据进行绿色发展效率测算。文章对少量缺失数据使用线性插值方法进行了补充，运用Max-DEA 5.2软件测算绿色发展效率的结果（图3）。

图3 2003—2018年中国绿色发展效率

从绿色发展效率测算结果可以得出以下结论：①2003—2018年，全国整体绿色发展效率尚未到达前沿面，仍存在较大改进空间；②从变化趋势来看，全国及东、中、西部地区的绿色发展效率值在波动中上升，2016年后有下降趋势，但是各地区2018年的绿色发展效率值均高于2013年效率值，可见随着绿色发展理念的落实，经济增长与生态保护协调发展的理念已经开始逐渐深入国民经济的运行之中；③绿色发展效率在各区域之间存在明显差异，呈现出东部地区高于全国平均水平，中部地区与西部地区较为接近、与东部地区差距较大的状态，这与各地区的自然基础条件、经济发展所处阶段、技术水平、资源配置方式等众多因素相关。

2.2.2 地方政府经济预期目标

通过地方政府网站、地方年鉴，作者手动整理了2003—2018年238个地级市的政府工作报告与经济工作会议文件，相关文件在表述经济发展预期目标时多使用确保、大约、不低于、力争以上、最低、左右和上下等词汇，文章借鉴已有做法［19，22］，对目标值做以下处理：①如报告中使用左右、大约、以上、最低、不低于等表述，则以其中含有的具体数字为准；②如报告中同时使用确保和力争等词汇来表述区间值，则以区间均值代替［25］。

2.2.3 其余解释变量与控制变量

结合上文理论分析、既有研究与数据可得性，文章选择地方政府科技支出（TEC）、环境治理（ENV）、产业结构（IND）、市场化水平（MAR）作为机制变量，分别使用当年地方政府一般预算中科学支出额、当年地区环境污染治理投资额、第二产业所占比重、市场化指数来衡量。其次借鉴已有研究，文章选择人口聚集度（RD）、对外开放水平（FDI）、经济发展水平（PGDP）作为控制变量，分别用人口密度、当年实际利用外资额以及人均地区实际生产总值进行衡量。数据主要来源包括：《中国城市统计年鉴》《中国统计年鉴》《中国环境统计年鉴》以及各省份及地级市的统计年鉴。

3 实证结果与分析

3.1 基准回归结果

文章使用超效率SBM模型对被解释变量进行了测算，突破了受限因变量的限制，且在变量选择时一定程度规避了内生性，为了将绿色发展效率的滞后一期影响纳入分析框架与进一步缓解模型内生性对于计量检验的影响，文章在基础OLS检验的基础上，选择动态面板模型系统GMM估计来检验地方政府经济预期目标对于绿色发展效率的影响，估计结果见表1。

表1 基础回归检验结果

地方政府的经济预期目标显著抑制了地区绿色发展效率的提升。地方政府为获得上级政府的关注，完成地区经济追赶超越的目标，往往制定的预期经济目标高于地区的经济发展现状与自然条件限度。一味追求经济快速增长，完成既定预期目标，会导致地方政府在集中一切力量发展经济的同时，忽视资源高效利用、污染处理、生态保护，降低了地区绿色发展效率，短期的经济利益牺牲了长期的可持续发展，欲速则不达，得不偿失。地方政府一方面运用直接经济行为，扩大生产性的财政投资，减少环境、科学等非生产性公共产品的投资，抑制了绿色发展效率；另一方面运用间接经济行为，引导高污染、高耗能但是高附加值的第二产业快速发展，甚至吸收一些发达地区所淘汰的落后产业，并通过行政命令干预市场的要素配置，甚至进行地区的市场分割［52］，使市场上要素配置扭曲，过多的生产要素集中到短期经济利益显著的行业，造成资源浪费与新兴绿色产业发展迟滞，也不利于地区绿色发展效率的提升。

其他重要的解释变量检验结果显示：第一，前一期的绿色发展效率显著提升了当期的绿色发展效率，说明绿色发展水平的提升具有一定的路径依赖，如果地方政府下定决心改变地区的发展方式，提升绿色发展效率，之后地区的绿色发展可以进入惯性增长，绿色发展效率较高的地区提升速度会越来越快。第二，地方政府财政支出中科学技术支出额与环境污染治理投资额可以提高绿色发展效率。研发绿色技术投资具有所需资金高、周期长、风险高的特点，个人技术研发主要集中在短期可以产生经济利益的技术研发，因此，需要政府扩大对绿色技术研发企业的直接投资和财政补贴，绿色技术具有在保证经济利益前提下，提高资源利用效率、减少环境污染的效用［53］，科学技术支出额的增加提升了地区的绿色发展效率。环境污染治理投资额可以直接减少生产过程中的污染排放，保护生态环境，投资额的扩大可以提升污染处理率，在经济产出不受影响的前提下，减少非期望环境产出，提升绿色发展效率。第三，第二产业占GDP比重显著抑制了绿色发展效率提高，而市场化水平则提升了地区绿色发展效率。第二产业主要是以高污染、高耗能、高附加值的传统重工业为主，地方政府为了在短期内实现经济的快速增长，会在扶持当地工业企业粗放式扩大的同时吸收一些发达地区所淘汰的“三高一低”企业，不仅浪费了大量生产资源，产生了严重的污染与生态破坏，而且挤占了地区中其他企业，尤其是新兴绿色产业、高科技产业的发展空间，阻碍了地区内的产业结构合理化与高级化转型，抑制了绿色发展效率提升。市场化水平越高说明地区内市场配置生产资源的效率越高，一方面减少了企业要素搜寻成本，提高了企业的创新积极性，有利于绿色技术的研发；另一方面提高了地区内的要素配置效率，避免过多的资源集中在生产效率低下的粗放式生产企业中，减少了资源浪费，对绿色发展效率具有显著提升作用。

控制变量的检验结果显示：人口密度抑制了绿色发展效率的提升，对外开放水平、经济发展水平对绿色发展效率具有显著的促进作用。首先，人口密度的增加造成了资源消耗与污染排放的增长。其次，对外开放水平的提高，一方面可以吸收外资，扩大地区的固定资产投资额，增加地区生产总值，另一方面可以吸纳发达国家的先进绿色技术，实现资源集约高效循环利用与生态环境友好，提升绿色发展效率。最后，经济发展水平促进了绿色发展效率的提升，说明中国作为世界最大的发展中国家，需要发展经济，改善人民生活，以生态保护为前提不是不发展经济，而是不以牺牲生态利益为代价发展经济，坚决不走“先污染后治理”的发达国家老路，中国必须坚持绿色发展的理念，以提升绿色发展效率为重要目标，在生态保护的同时促进经济高质量发展。

3.2 分时域回归结果

习近平在2014年5月考察河南的行程中首次提出“新常态”，标志着中国已经从追求经济的高速增长转向追求经济的高质量增长。地方政府经济预期目标的变化也可以看出，全国、东、中、西部地区经济预期目标均在2014年后有显著下降，与中央政府经济增长目标的偏离度明显减少，见图1。因此，文章以2014年为时间节点，分别对2003—2013年和2014—2018年地方政府经济预期目标与绿色发展效率之间的关系进行实证检验，估计结果见表2。

表2 时间异质性检验结果

不同发展时期地方政府经济预期目标对绿色发展效率的影响具有时间异质性。从核心解释变量来看，地方政府经济预期目标对绿色发展效率的影响，在2014年前为显著抑制，在2014年后变为显著促进。首先，回归结果说明地方政府的经济预期目标并非一定要与中央保持一致，各地只要根据实际自然资源与经济发展情况，将地方与中央目标值的偏离程度保持在一定范围内，制定合理的地方经济预期目标就可以促进地区绿色发展效率的提高。其次，在2014年“新常态”提出后，新发展理念已经开始成为地方政府经济发展的指导思想，地方政府不再单一追求经济的高速增长，转而追求经济的高质量发展，注重经济增长与生态保护的协调发展，绿色发展的理念已经开始深入地方经济运行之中，绿色发展理念在提升中国绿色发展中发挥了重要作用。

从其他解释变量来看，污染治理投资额对绿色发展效率的影响由负向转变为正向，说明中国地方政府长期以来污染治理投资的作用不明显，其中存在大量的资源浪费，甚至部分地区的污染治理投资流于形式，并未发挥应有作用。2014年后，随着中央政府对生态治理重视程度的不断加深，地方政府开始重视污染治理投资，提升了污染物处理率与生态修复，促进了绿色发展效率提升。第二产业占GDP比重对绿色发展效率的影响由正向转变为负向，说明在经济发展水平较低时，第二产业短期内带来的大量经济产出，促进了期望产出的增加，进而提升了绿色发展效率，随着发展的不断推进，传统第二产业高污染、高耗能的缺陷开始显现，造成了严重的污染与生态破坏，因此，中国需要促进第二产业的升级改造，实现第二产业生产过程的节能化、清洁化、绿色化。

3.3 分区域回归结果

鉴于中国地域辽阔，各地区之间自然条件与经济发展现状差距很大，官员在晋升压力与晋升动力方面也会存在较大差异［3］。为了深入了解区域异质性，文章在基准回归的基础上，按照东、中、西部的区域对238个地级市进行划分，并进行实证检验，估计结果见表3。

表3 区域异质性检验结果

分区域的检验结果与总体检验结果基本保持一致，其中东部地区的抑制性最强。这可能是由于东部地区经济发展水平较高，经济实力较强，但是东部地区在制定经济发展目标时受到晋升锦标赛与同群效应的影响，依然需要制定一个高出中央政府、省级政府的经济目标，而依照边际报酬递减定律，在东部地区经济发展方式短期内无法实现转型升级的情况下，地方政府为保增长，只能依靠传统粗放式的发展模式，不断扩大生产要素投入，这样造成东部地区生产总值每增长一个百分点，需要付出比中、西部地区更多地资源，相应也产出了更多的污染，因此，东部地区经济增长目标对绿色发展效率的抑制效果更强。其他解释变量的回归结果与基础回归的差异显示：西部地区的第二产业占GDP比重相较于东、中部地区显著提升了绿色发展效率，这可能是因为西部地区经济发展水平较低，第二产业短时间内迅速提升了生产总值，而西部地区生态环境基础较好，污染仍在可控阈值内，生态破坏仍不明显。但是西部地区应该抓住机会，发展第三产业和促进第二产业绿色转型，避免走“先污染后治理”的老路，实现起步阶段即进入绿色发展路径依赖，推动绿色发展效率持续提高。

3.4 内生性及稳健性讨论

为了规避由于内生性对实证检验结果准确性的影响，文章在被解释变量与核心解释变量选取时选择公布于年初的政府经济预期目标作为核心解释变量，而选择年底公布的地方经济数据测算的绿色发展效率作为被解释变量，基于时间的不可逆性，一定程度上规避了内生性，而且文章在模型选取时使用系统矩估计模型进行实证检验，也规避了内生性。在此基础上为了进一步验证内生性问题对文章研究结论的影响，文章选择在模型中加入工具变量，进行稳健性检验。首先，文章借鉴已有研究［3，54］，选择使用地级市所在省份的地级市数量作为工具变量（INS），因为同一省份同级城市越多，地方官员的晋升竞赛越激烈，同群效应越显著，地方政府越有可能制定高于辖区自然条件与经济发展水平的增长目标，同时又因为地级市的数量是一个非经济因素，其决定者为中央政府，且短时间内不会改变，估计结果见表4列（1）。其次，文章借鉴相关研究［55］，考虑与时间有关的工具变量，选择未来两年国家经济增长目标的均值作为工具变量，估计结果见表4列（2）。最后，同时考虑与个体有关的因素和与时间有关的因素，将所在省份地级市数量与未来两年国家经济增长目标的均值相乘，作为工具变量加入模型中，估计结果见表4列（3）。为了保证选择工具变量的合理性与准确性，文章对工具变量的外生性与相关性进行了检验，检验结果见表5。其中INS1、INS2、INS3分别表示地级市所在省份的地级市数量、未来两年国家经济增长目标的均值、所在省份地级市数量与未来两年国家经济增长目标的均值相乘，检验结果显示所有工具变量均通过了外生性及与内生变量的相关性检验，可以认为文章选择的工具变量合理有效。从加入工具变量后的实证回归结果来看，其结论与基础回归一致，且工具变量的有效性通过了Sargan检验，可以认为文章的实证结果具有稳健性。

表4 稳健性检验

表5 工具变量检验

为了验证文章研究结论的稳健性，文章运用以下方法再次进行了检验：第一，更换估计的方法：文章换用差分GMM估计对地区绿色发展效率与地方政府经济预期目标之间的关系进行检验，估计结果见表4列（4）；第二，更换被解释变量：重新使用超效率-DEA测算地区纯技术效率作为绿色发展效率，再次检验地方政府经济预期目标对地区绿色发展效率的影响，估计结果见表4列（5）；第三，受限因变量问题：虽然文章选择使用超效率-DEA模型对绿色发展效率进行测算突破了上限值为1的限定，但是绿色发展效率值最低仍然为0，存在一定的单向截尾因变量问题，因此文章分别使用Tobit模型和位似变换方法［56］对地方政府经济预期目标与绿色发展效率之间的关系再检验，Tobit模型估计结果见表4列（6），位似变换即将每个地区的绿色发展效率同时扩大100倍，再次使用系统GMM进行估计，估计结果见表4列（7）。第四，更换标准误：文章将稳健标准误更换为聚类标准误，使用双向固定效应的OLS回归，并将所在省份地级市数量与未来两年国家经济增长目标的均值相乘的结果作为工具变量加入模型进行检验，检验结果见表4列（8）。稳健性检验的回归结果与基础回归结果基本一致，说明研究结论具有稳健性。

4 机制分析

4.1 理论分析

从前文的基础回归结果可以得出，地方政府的经济增长目标对于地区绿色发展效率产生了明显影响，前文的理论分析说明地方政府将通过直接经济行为和间接经济行为影响地区绿色发展效率，文章进一步分析了地方政府经济预期目标对于绿色发展效率的内在影响机制。

第一，环境投资挤出效应。过高的经济预期目标迫使地方政府将有限的财政支出集中于生产性投资，减少了地区的环境污染治理投资。地方政府为了完成加码后的经济预期目标，将有限的财政支出集中于生产性投资，通过建设大型项目争取上级政府的财政倾斜、改善当地基础设施建设来实现更快的经济增长［57］，完成经济预期目标以实现政绩改善，而环境保护投资所需投资量大、见效慢，短期经济增长效应不显著，甚至阻碍了经济增长。所以地方政府通常选择减少财政支出中的环境污染治理投资［4］，这种对环境投资的挤出效应不仅不利于生态保护和环境修复，同时也对粗放式扩大生产导致的污染排放产生了放大效应，阻碍绿色发展效率的提高。

第二，创新投资挤出效应。由于地方政府完成经济预期目标的期限仅有一年，因此地方政府选择扩大投资周期短、见效快、风险低、不确定性小的生产性投资［39］，而创新性投资主要是科技投资，具有周期长、风险高的特征，而且研发的新兴绿色技术具有高生产率、低排放、低资源消耗的特点，可以提升地区的绿色发展水平。虽然长期来看可以促进地区的经济增长，但是由于短期内无法带来经济快速增长，无法转换为地方政府的显性政绩。对短期收益的偏好挤出了创新投资尤其是新兴绿色技术的投资，阻碍了地区绿色发展效率的提高。

第三，产业升级迟滞效应。过高的经济预期目标导致了地方政府在发展产业时的短视行为，阻碍了地区产业结构的高级化进程。首先，地方政府倾向于发展高污染、高耗能但是高附加值的第二产业，虽然短期内带来了生产总值和就业率的迅速提升，但是长期来看粗放式生产的传统工业严重抑制了绿色发展效率的提升［41］。其次，在第二产业内部，地方政府热衷于发展传统大型国有工业企业与房地产产业。国有工业企业因其赋税高、地方政府控制力强成为政府政策的重点扶持对象［39］。国有企业凭借有利政策集聚了土地、资源等大量生产要素，形成了过剩产能挤占了非国有企业的发展空间，而国有企业在政府扶持下容易偏离利润目标，生产效率低下，资源浪费与生态破坏严重，阻碍产业转型升级与绿色发展效率提升。最后，房地产作为地方政府土地财政的核心产业，对地区生产总值和财政收入在短期内具有显著的拉动作用，是地方政府政策扶持的热点。但房地产的快速扩张会对地区的技术创新活动造成负面影响［39］，而房价的快速上涨也通过挤占效应抑制了地区的人力资本积累与绿色技术创新，进而抑制绿色发展效率提升［58］。

第四，市场扭曲效应。过高的经济预期目标促使地方政府通过市场管理将有限的资源集中于生产性投资，造成要素市场的扭曲，形成资源错配，抑制绿色发展效率。地方政府在经济预期目标的驱动下，为拉动地区生产总值的快速增长，过度介入市场的运行，对土地、资本、劳动力、能源等生产要素进行干预和控制，导致要素市场在价格和配置上的扭曲，阻碍市场高级化的进程。要素市场的扭曲，一方面增加了企业的融资成本和生产成本［59］，减弱了企业在绿色技术创新上的积极性［60］，另一方面造成劳动力无法得到合理报酬，在降低劳动积极性进而影响生产效率的同时，挤压家庭的人力资本投资，不利于地区人力资本的积累［61］，进而抑制绿色技术创新，降低绿色发展效率。因此，不合理的地方政府经济预期目标会抑制企业进行绿色技术创新的积极性和人力资本积累，阻碍市场高级化进程，抑制地区绿色发展效率的提升。

4.2 实证检验

为验证上述机制，文章借鉴Bai等［62］和刘瑞明等［63］的做法，将地方政府科技支出（TEC）、环境治理（ENV）、产业结构（IND）、市场化水平（MAR）作为被解释变量，地方政府经济预期目标（FGDP）作为解释变量，实证检验地方政府经济预期目标对地区绿色发展效率的影响机制。与前文保持一致，运用系统矩估计进行实证检验，估计结果见表6。

表6 影响机制检验结果

地方政府经济预期目标对地方的直接经济行为存在显著影响，通过环境与创新投资的挤出效应抑制了地区绿色发展效率的增加。地方政府的经济预期目标显著抑制了政府在财政一般预算中科技支出和污染治理投资额增加，进而阻碍了地区绿色发展效率的提升。地方政府在有限的预算约束下，为了完成预先制定的经济增长预期目标，倾向于减少科技、环境治理等短期效果不显著、投资量大的支出，将有限的财政支出集中于生产性投资。虽然短期内增加了生产总值，但是导致地区发展的不可持续，地区绿色技术研发动力不足、污染治理与生态修复资金不足，进而抑制了绿色发展效率的提高。

地方政府的经济预期目标对地方的间接经济行为存在显著影响，通过产业升级迟滞效应与市场扭曲效应抑制了地区绿色发展效率的增加。地方政府经济预期目标显著提升了第二产业占生产总值的比重，降低了所在地区的市场化水平，不利于地区绿色发展效率的提升。在晋升锦标赛和同群效应的影响下，地方政府的经济预期目标往往超过了地区的经济发展水平与自然资源基础，为了完成这一脱离实际的目标，地方政府不得不运用行政手段干预地方经济发展，一方面是大力发展短期内可以显著提升生产总值的第二产业，另一方面是运用行政手段干预市场的要素资源配置，将有限的资源集中到可以快速提升GDP的工业企业。地方政府的干预导致高附加值、高污染、高耗能的第二产业快速发展，降低了市场的资源配置效率，部分产业存在资源过剩、资源利用率低，而绿色产业、高新技术产业、循环产业则面临资源不足的困境。因此地方政府虽然完成了较高的经济增长预期目标，却降低了所在地区的绿色发展效率，阻碍辖区的高质量发展。

4.3 稳健性检验

为了验证文章机制检验结论的稳健性，文章运用以下方法再次进行了检验。第一，运用双向固定效应模型对机制变量与核心解释变量之间的关系进行了检验，检验结果见表7模型（1）；第二，运用差分矩估计对机制变量与核心解释变量之间的关系进行了再次检验，检验结果见表7模型（2）。表7的检验结果与机制检验结果保持一致，可以认为文章的研究结论具有稳定性。

表7 稳健性检验（2）

5 结论与政策建议

制定经济发展规划是中国政府干预经济发展的重要手段，因此地方政府的经济预期目标会显著干预地方政府的经济行为，而绿色发展是新时代中国政府干预经济发展的重要目标。文章在分析地方政府经济预期目标对地区绿色发展效率影响机制的基础上，运用2003—2018年238个地级市的面板数据实证检验了二者之间的关系，并进一步研究了地方政府经济预期目标对绿色发展效率的内在影响机制。研究结果显示：①基础回归的研究结果说明：地方政府经济预期目标显著抑制了地区绿色发展效率的提升，过高的经济增长目标导致地方政府过度追求经济快速增长，忽视资源高效利用、污染处理、生态保护。②异质性检验的结果说明：时间异质性显示地方政府经济预期目标2014年后显著促进了绿色发展效率的提升，说明在“新常态”提出后，新发展理念已经开始成为地方政府经济发展的指导思想，地方政府不再单一追求经济的高速增长，开始追求经济的高质量发展，注重经济增长与生态保护的协调发展；区域异质性检验显示东、中、西部地区的政府经济增长目标抑制了绿色发展效率，东部地区的经济增长预期目标对于绿色发展效率的抑制更强。③内在机制的检验结果说明：地方政府经济预期目标通过缩小政府的科技支出、减少污染治理投资、干扰市场的要素配置、集中发展高污染、高耗能的第二产业显著影响了政府的经济行为，抑制了绿色发展效率的提高。以上结论通过了稳健性及内生性检验，可以认为具有较高的准确性。

根据以上研究结论，文章提出以下政策建议：①地方政府应制定多元化的经济发展目标，不能用单一生产总值来衡量经济发展程度，应该根据本地的经济发展现状与自然资源客观条件，将污染治理、环境保护、生态修复等自然因素纳入经济发展预期目标，提高地区的绿色发展效率，实现经济发展与生态保护协调发展；②调整官员考核与晋升机制，弱化经济增长速度在考核中的重要性，减轻地方政府官员保增长的压力，促使地方政府官员重点施行完善市场环境、培育创新能力、升级产业结构、保护生态环境等对长期经济高质量发展具有重要影响的工作内容；③提高对外开放水平，充分利用绿色生态技术的扩散效应，利用外来资本发展地区经济，但不能牺牲生态利益为代价发展经济，要坚持绿色发展的理念，以提升绿色发展效率为重要目标，在生态保护的同时赢得经济高质量发展。