审计监督与竞争审查的互动关系研究

盛钧俣

（安徽省社会科学院 法学研究所区域现代化研究院， 安徽 合肥 230053）

审计监督与国家治理从社会、经济、政治等方面来看趋同性较高。审计监督加大了对贪污腐败的惩治力度，提升了政府信息公开透明度，增强了公众的政治信任，使善治得以实现。政府制定限制性政策措施、缓解竞争问题所进行的自我矫正，是公平竞争审查的本质，必须通过充分的“外部制约”对“自我矫正”予以正确的规范及约束，使公平竞争审查制度实施工作的有效性得到保证的同时，也避免了权力的滥用，进一步维护了市场秩序的稳定。

一、审计监督全面覆盖体现竞争审查公平性

首先，审计全面覆盖，该概念既要全面覆盖审计的对象，也要做到横向与纵向的立体式、全方位地覆盖。就横向而言，审计全面覆盖包括既定审计对象下审计范围、审计对象、客体等方面的全面覆盖；就纵向方面而言，审计全面覆盖包括审计深度、多层次审计目标的全面覆盖。

其次，从动态角度出发，审计边界会随着国家治理水平的提升而发展，由此可见，审计全面覆盖的内涵也在不断地变化和发展着。实际而言，审计全面覆盖是基于国家治理客观要求对国家审计对象的范畴做进一步拓展、以及审计环境的不断发展和变化而提出的。

最后，要想确保审计监督体系的“全面覆盖”，一方面，设计制度时应当对审计边界予以合理明确，此外，审计机关要扫除监督盲区，对审计监督范围内的所有单位及个人予以严格审计，以此来督促政府部门、各个责任主体履行好自身职责。另一方面，审计监督范围内的所有单位及个人都应当遵守相关法律法规、自觉接受审计，以此来保障审计机关审计工作的顺利实施。

二、公平竞争审查需要审计监督约束

公平竞争审查制度对政府自行纠正政策措施当中存在的排除、限制竞争等问题提出了要求，如果审查主体和被审查政策措施之间的利益关系较为密切，则会直接影响到公平竞争审查工作的成效。尤其是政策制定主体及其上级机关在进行自我审查时，在个别市场主体或其自身利益的影响下，造成公平竞争审查权行使不当或是权力滥用等问题，极易引发相关风险。而审计监督可以很好地杜绝滥用权力。将审计监督和公平竞争审查进行有机结合，对公平竞争审查权起到有效的约束作用，为审查主体合理行使公平竞争审查权提供了充分的保障。

从审计主体角度来看，在没有任何外部因素对审查主体所掌握的公平竞争审查权进行约束的情况下，如果公平竞争审查权可以为审查主体带来一定的“好处”或是经济利益，则会大大提高公平竞争审查权异化风险发生的概率，最终导致公平竞争审查权行使严重背离了公平竞争审查制度在建立初期所设立的基本目标。综上所述，公平竞争审查权具备的特点包括扩张性和易腐性，由于与政策措施存在利益关系的政策制定主体及其上级机关负责我国公平竞争审查制度中的“自我审查”，这更加凸显了审核主体公平竞争审查权行使不当的问题，因此，在公平竞争审查的过程中，应高度重视审计监督工作的重要性，建立健全审计监督机制，对公平竞争审查权起到有效制约作用，避免公平竞争审查权异化，从而尽快实现公平竞争审查制度建立初期的目标。

在公平竞争审查时严格执行审计监督，可以形成多形式、多角度的控权机制，有助于避免公平竞争审查控权失灵问题的发生，也有助于公平竞争审查制约机制的进一步完善。对公平竞争审查进行审计监督，有利于公平竞争审查权控权主体范围的全面拓展，防止由于控权主体单一所造成的“内部人陷阱”无法被识别的现象，避免审查主体和控权者形成利益共同体而对公平竞争审查日常工作的开展造成阻碍。除此之外，审计监督可以有效防止公平竞争审查权过度膨胀，避免审查主体为了谋取不正当利益而滥用公平竞争审查权对政策及措施的出台、实施等做出相关错误决定，也对公平的市场竞争环境造成严重破坏。

三、审计监督与公平竞争审查互动中存在的障碍

(一)审计监督方式传统联动不充分

就审计监督的典型性方面而言，各个地区都有所突破，但仍然采用较为传统的实现手段；以条块式、业务导向审计模式为主的包括：政府投资审计、社保资金审计、行政事业审计、经济责任审计、财政审计以及农业与资源环保审计等。财政资金的筹集、管理、分配和使用等方面缺乏全面的动态监督，联网数据的运用范围也十分有限。多数据、跨行业精准定位、综合分析以及重点核查等缺乏系统性。现有审计机关依然按照传统的方式下达、分派审计任务，必须按时进点审计，并且及时报送审计报表和审计报告。然而，依然存在以下两方面的问题：一方面，没有对上下互动时的审计完整度进行全面考虑，即便是实现了“1 拖N”的审计模式，基层审计任务监督缺位、审计结果没有充分规避地方利益等问题依然存在。另一方面，“上审下”的审计模式影响了整体审计结果的透明度，无法全面反映出基层执行过程中存在的问题，过于单一的基层对上层的监督反馈渠道也从一定程度上削弱了审计的透明性。另外，缺乏完善的上下分工机制，致使审计计划不够合理，而财政资金的条块、数据间的稽查复核、组织力量的不集中等因素都直接干扰到监督全面覆盖目标的顺利实现。

(二)审计监督创新性及效率欠缺

目前，依然是在授权部门的委托下才开始进行审计，由于授权难以实现全覆盖，所以监管盲区极易出现。现阶段尚未解决监督矛盾，审计业务条块也较为突出。与此同时，各地区之间没有进行有效的沟通和交流，已有工作数据和经验缺乏分享意识，审计监督合力尚未形成，从一定程度上造成了审计资源的浪费。尚未从根本上消除审计资源匮乏、审计人员压力过大等问题，资源配置、人才引进政策、激励机制等也缺少创新性。

在审计的过程中，存在尚未建立健全相关管理体制，各部门之间没有进行明确的职责分工、信息共享不足、协作效率不高、缺乏完善的考核机制、责任追究不到位等情况，同时政府职责和审计职责之间也存在矛盾及冲突，例如，河流涉及各省、市测量与资金使用方面的责任难题，会对审计结果、效率产生影响。

(三)审计监督对于外部环境要求高

首先，扩大的审计监督范围。随着国家治理进程的日渐深入，各个地区涉及政府财政资金状况的审计任务也越来越重，特别是扶贫、安居、社保等领域的重大任务越发繁重。此外，从深度、广度两个角度对审计事件与审计项目做了进一步拓展，强调对事前、事中、事后的审计监督三位一体共同推进；同时，投资类、经济责任类、财务收支类以及通用类的审计项目内容也非常繁杂。审计监督在传统审计方式与审计业务模式的局限下面临严峻的挑战，随着各地政府交办的审计任务的加重，审计监督全覆盖目标的实现也遭遇重重阻碍。其次，复杂的审计对象。(1)被审计单位具有较强的技术性、复杂性以及业务创新性。(2)随着政府改革进程的日渐深入，被审计单位也在不断调整自身法律规范及权责范围。(3)被审计单位财政资金使用的多样性尤为突出，对审计人员而言，联网审计、大数据、云计算等高技术、专业性较强的领域都对其产生很强的冲击力，致使经验不足的审计人员难以驾驭，无法及时掌握新情况、发现新问题。最后，更高的审计期望。有效性、及时性是审计工作中必须重点强调的，然而，期望值最高的审计有效性在我国大部分单位的审计工作中都没办法得到有效保证，这也对审计工作造成巨大的压力。各地在对审计监督全覆盖相关对策及措施的探索过程过于分散，不管是外部管理方面的人员、技术、模式，还是内部控制方面的动态监控、分析平台以及数据渠道等均没有按照“广、深、实、透、准”的要求做到审计监督的全覆盖。

(四)公平竞争审查监管体系不健全

现阶段，我国公平竞争审查监督机制尚未完善，在与公平竞争审查制度有关的一系列配套文件中，外部监督和内部监督的依据分布较为零散，并且当前对公平竞争审查体系化监督缺乏细致的规定，公平竞争审查监督机制有关规定也更为原则化，监督工作路径及依据的合理性、可靠性及实际性都得不到有效保障。如果监督机制运行受到阻碍将会对我国公平竞争审查制度的深化发展造成不良影响，无法从外部管理层面对公平竞争的自我审查起到约束作用，最终导致审查主体在公平竞争审查过程中不按照相关审查标准进行，致使公平竞争审查制度的预期目标难以达成，而成为一张“空头支票”。

四、审计监督与公平竞争审查互动建议

(一)建立健全平台创新机制及协同组织联动机制

在大财政理念的基础上，要对审计对象的“动机、机会和压力”评估工作进行重点强调，建立健全联席评估机制，并做好技术目标的定位工作。此外，还必须制定横向项目轮审制度，审计对象分配应遵循“压力—状态—响应”的基本原则，在审计监督中充分运用好有限的技术资源，对审计平台及审计模式进行优化改革，以促进资源的高效运行，不断创新审计模式，推出“风险评估—风险控制—风险应对”的新型审计模式，设立必要的审计导向程序，推行“1 拖N”的审计模式，从而精准把握审计工作中的重点、难点问题。

尽快完善内部审计、独立审计以及政府审计中涉及的基本监督信息，对信息提供责任和财政资金审计的重要性做出进一步明确。加大对内部审计和独立审计的质量监督力度，强化协同意识，提高审计工作质效。充分利用工商、社保、税务等部门信息系统的作用，链接审计各组织部门之间审计要求的信息，确保组织合作的动态性。基于信息网络建设，对审计信息验证节点的权责关系予以整理和确定，加强部门间的协作配合，优化审计监督的组织协作机制。从微观角度强化现场审计、数据分析和审计制度间的联动性，及时评估业务的现状及特点，对审计的难点和重点问题进行深入核查。

(二)创新监督反馈机制，优化各种配置机制

第一，对公告制度的形式及内容予以丰富，从而提升审计监督全覆盖的多角度、多领域信息。第二，健全追踪审计制度。对下属单位变动情况和公共主体内部组织架构进行深入了解，及时掌握国家财产关联主体的变更动态，并将其纳入审计监督全覆盖的范围之内，防止出现实践操作的盲区。第三，完善现有的信息报告制度。构建新型国家整体财务报告框架，其中包括国有资产、国有资源以及公共资金等，并对审计监督全覆盖中的联合性信息予以重点突出。第四，健全相关责任制度，建立信用档案。第五，建立责任处罚机制。

审计资源配置的必备要件就是人、财、物，包括以下六个主要因素：(1)完善与审计相关的技术优化机制；(2)完善与审计相关的信息沟通机制和激励机制；(3)健全审计危机解决机制；(4)健全可持续审计机制，创新现有的培训制度及内容，确保其与审计对象动态发展相匹配；(5)建立技术互动发展机制，向审计领域合理引入重要的技术资源；(6)完善审计资源配置过程中的评估机制[3]。

增强信息沟通的有效性，便于形成有效合力，从而更好地应对突发状况：第一，明确审计时间、范围和性质，确保审计计划制定、实施、评价的全程都在透明公开的监督环境下进行；第二，完善人才需求信息、特长信息以及流动信息，从人员、组织和技术等维度建立审计资源配置，使人才得到全面提升，更好地培养审计干部；第三，建立严格的审计责任制度，强化执法依据，对追责作出明确界定，针对基层出现的权责问题及时提供解决办法；第四，健全审计公告机制。对审计报告的构架和内容进行改革，使审计报告上下级机关在审计信息方面更加的系统且全面。

(三)扩大监督深度广度，推行多维度绩效审计

在私人经济部门中一般根据市场需要来确定审计监督的对象。而要想审计监督更具全面性，就必须保证审计内容及对象的普遍性和广泛性，涉及方方面面，涵盖到各个领域，贯穿到整个过程。改革审计管理体制的目标任务就是要做到“应审尽审、凡审必严、严肃问责”，为国家审计机关依法行使审计监督权提供有力保障，使审计监督的全面性得到显著提升，扫除监督盲区，不断提高审计监督治理效率，确保权力运行的规范化，推动廉政建设走深走实。此外，在审计监督模式与审计管理体制不断改革创新的过程中，通过区块链、云计算和大数据等高新技术手段，使审计监督的深度、广度得以扩大的同时也进一步增强了审计监督能力，使审计监督职能作用得到充分发挥。

审计机构既要满足利益攸关方的需求及期望，也必须保持自身立场的独立性，两者间要维持平衡状态。党的领导是审计事业发展的根基，新时代中国特色社会主义背景下的审计监督要牢牢把握正确的政治方向，切实保障依法独立行使审计监督权。与此同时，国家审计机关应大力推行多维绩效审计，以适应外部环境的变化，增强政治责任感，推进廉政建设。随着国家治理现代化的推进，政府行政责任各项制度中也加入了审计监督制度，例如，行政机构首长经济责任审计、行政机构绩效审计等。因此，只有确保审计监督的多维度和全方位，并坚持权责对等原则，才能全面履行受托公共责任，切实保障委托人的利益。

(四)完善公平竞争审查及内外部审计监督机制

公平竞争审查的内部监督主要是程序监督，一是对公平竞争审查后政策措施的评估时间周期予以确定，要以一定时间内的数据作为审查后定期评估的主要支撑，如果定期评估时间周期过短，有效数据则不足，时间周期过长，则无法清楚地辨别政策措施对市场的影响，综合考量下，定3 年一次为定期评估周期较为合适。二是确保竞争评估报告的科学性和可信性，为定期评估提供有效依据，定期评估工作可以引入第三方评估机构，并且明确规定第三方评估机构选择及确认等问题。定期评估政策措施不可以只做表面文章，而是要通过定性和定量有效结合的评估方式展开深入审查，定期评估结果应由政策制定主体通过书面报告的形式递交至同级联席会议，并及时优化调整相关政策措施。对政策措施定期评估的过程中，审查主体应面向社会公开征求意见，并将评估情况及结果等信息及时向社会公开。

当前，我国公平竞争审查外部监督机制存在以下三大问题：社会公众举报渠道不畅且效率低下、审查案例文书撰写缺乏规范性、审查案例公开不充分。对上述问题进行优化可以显著提高外部监督机制的运行质效，强化公平竞争审查工作的监督作用。首先，要在相关补充文件中进一步明确举报人提供的事实、证据等基本信息内容。还要在举报信息接收主体内部设立专门处理公平竞争审查举报信息的机构，做到对举报信息及时接收、审核、传送、反馈，以保证社会公众举报渠道的通畅性和高效性。除此之外，可以建立公平竞争审查信息互动处理平台，鼓励公众广泛参与，为接收、反馈举报信息提供助力。通过信息平台将中央、地方和社会公众紧密相连，促进了信息互动的准确性和高效性。其次，要及时且全面的向社会公众公开我国公平竞争审查案例信息，既可以让社会公众严格监督审查结果的公正性，还可以让公众及时了解政府对审查结果的回应，提高了公平竞争审查案例信息的规范性和充分性。