政府购买公共服务的研究进展与关键问题

吕俊艳，蔡建刚

（吉首大学 旅游学院，湖南 张家界 427000）

一、引言

作为西方民营化的产物，政府购买公共服务通过招标等方式让社会组织等私人部门承接公共服务的供给，实现了公共服务供给模式从传统政府权威治理向现代公私合作治理的转变。除了可以提高公共服务供给的质量与效率，政府购买公共服务还有效地盘活了社会富余资源、改善了社会治理方式、促进了政府购买公共服务管理能力的提升以及满足了大众的多元化和普遍化需求。正因为政府购买公共服务的诸多优点和作用，其已成为各国解决公共服务供给不足、质量不高、效率低下等问题的重要趋势，目前已被广泛运用于体育、公共卫生、居家养老等领域。在我国，政府购买公共服务是转变政府职能进程中一项必不可少的内容，其有效地应对了现阶段的改革需求，是一种新型的治理方式。在全面推进国家治理体系和治理能力现代化的新阶段，系统梳理国内外有关政府购买公共服务的研究进展，并把握关键问题、瞄准发展方向，对深化我国政府购买公共服务改革、实现公共服务高质量供给具有重要意义。

二、数据来源与研究方法

(一)数据来源

本文数据涉及国内文献和国外文献两部分，其中国内文献数据来自中国知网数据库，国外文献数据来自Web of Science数据库。考虑精确检索，笔者在中国知网数据库中输入“篇名=政府购买and公共服务”，时间范围为2000-2021年，运用CiteSpace.5.8.R3软件进行去重处理后，共得到1130篇有效文献，其中期刊论文为732篇、博硕士学位论文为240篇。从文献发布的时间来看，我国对政府购买公共服务开展研究始于2005年，近些年有加强的趋势。可见，政府购买公共服务在我国属较新的研究范畴，且已被普遍认可。

为了更好地展示政府购买公共服务的核心成果，笔者将中国知网文献数据限定在SCI和EI来源期刊、北大核心以及CSSCI、CSCD来源期刊，共得到240篇核心文献。同时，笔者在Web of Science数据库核心合集中就“标题”检索项输入“government purchase”和“public services”，对2000-2021年的文献进行检索，同样运用CiteSpace.5.8.R3软件进行去重处理后，共得到460篇有效文献。可见，国外有关政府购买公共服务的研究比国内更早，且成果更多。以下对上述检索到的240篇国内文献和460篇国外文献进行研究进展分析。

(二)研究方法

本文采用CiteSpace.5.8.R3可视化文献分析软件进行文献研究。CiteSpace.5.8.R3软件通过对特定搜索范畴的文献进行剖析，可以探测学科前沿科学知识，最终经由可视化手段获得相关研究的“科学知识图谱”。具体过程如下：

首先，将收集到的国内240篇与国外460篇文献的数据导入到CiteSpace.5.8.R3文献可视化软件中，再将文献分别进行WOS数据转换，并对关键词进行归并调整，如将“政府”、“地方政府”等类似关键词进行合并，从而避免出现关键词重复或雷同。

其次，运行软件并采用LLR算法生成“政府购买公共服务”的关键词聚类分析、研究作者共现聚类分析、发文机构聚类分析以及不同国家聚类分析的网络图谱，整体把握相关研究的进展情况。

最后，根据关键词聚类分析科学知识图谱，结合重要文献观点和公共服务实践，对政府购买公共服务的关键问题进行系统分析，以便为政府购买公共服务的具体实践提供重点和方向。

三、政府购买公共服务的内涵及研究进展

(一)政府购买公共服务的内涵

萨瓦斯认为，合同外包是指让私人组织、非营利组织等第三方组织成为外包对象。受其影响，现阶段的政府购买公共服务在大部分国家是由政府通过订立购买协议的方式将公共服务外包给社会组织、企事业单位或者第三方机构。我国学者对政府购买公共服务有许多表述，侧重点有所不同，大致可分为三个流派。一是以邓金霞为代表的合同契约论，其认为政府购买公共服务就是由政府利用财政资金等与社会组织订立购买协议，将公共服务供给相关事项转交给社会组织。在这种合同下，政府与社会组织之间是具有相同地位的契约关系，有清晰的协议条款来规制他们的行为，不存在一方干预另一方的情况。二是以项显生为代表的公私合作论，其认为政府购买公共服务是指公共服务从政府直接供给转变为私人部门承接，是由政府提供给社会组织财政资金支持的一种政府主导、社会协同以及公众参与的政府治理模式。三是以王浦劬等为代表的市场竞争论，其认为政府购买公共服务是指通过市场竞争进行招投标，政府将选取符合标准的社会组织来完成公共服务供给事项，从而支付服务费用。王春婷在此基础上做出归纳总结，认为政府购买公共服务的实质是通过利用财政资金，由政府进行出资购买，从而引入市场竞争，让社会组织等私人部门参与到公共服务供给的流程中。

综上所述，若没有市场竞争，公共服务供给的传统模式则相当于“政府垄断供给”，这对公共服务提供效率的高低以及质量的优劣具有很大的影响。因此相对于内部生产，通过引入市场竞争机制，外部购买可以解决公共服务提供效率低下的问题。因此，对于政府购买公共服务，不管是国外还是国内相关研究，均通过引入社会组织等第三方机构签订购买合同，将公共服务的供给方与生产方相分离，呈现出市场竞争模式，打破了政府的供给垄断，从而实现了公共服务的高效供给。

(二)文献可视化与研究进展

运用CiteSpace.5.8.R3软件，并经由LLR算法对相关文献进行聚类分析，结果见图1至图6。由图1可知，国内核心期刊文献关键词频次排前五位的分别是公共服务(99次)、政府购买(69次)、社会组织(27次)、政府(15次)以及承接主体(5次)。结合相关文献可以看出，目前研究大多关注在公共服务、政府以及社会组织这三者之间的关系方面。政府购买公共服务主要是政府出资，通过招投标等方式去选择有资质的社会组织，从而提供公众所需的公共服务，其核心利益相关者即为政府、社会组织以及公众。由图2可知，核心期刊类发文量排名前五的作者依次为：徐家良(6篇)、孙荣(6篇)、王春婷(5篇)、项显生(5篇)以及叶托(5篇)，这些作者就政府购买公共服务的内涵与本质、风险与责任、边界与监管等具体问题进行了深入研究。

图1 国内文献关键词聚类分析

图2 国内文献作者共现聚类分析

由图3可知，国外文献关键词频次排前五位的分别是 福 利(care)、影 响(impact)、服 务(service)、政 策(policy)以及模式(model)。根据纽约市政府购买公共服务的经验，不难发现其最重视的是福利问题，其不仅采取听证会的方式来鼓励民众的多元参与，而且会根据民众的需求反馈来购买公共服务。而且，国外大多数国家对于政府购买公共服务拥有成熟的政策与法律法规。结合相关文献可以看出，目前国外主要以福利为中心对政府购买公共服务开展研究。由图4可知，国外对于政府购买公共服务进行研究的作者联络紧密，以AYAKOHONDA的福利观点为核心开展研究，BRIANGODMAN、JOELKIMMONS等作者在其福利的基础上对相关政策进行了再研究。

图3 国外文献关键词聚类分析

图4 国外文献作者共现聚类分析

从图5可以看出，国外文献发文量最多的国家是美国(99篇)，其次是英国(37篇)、中国(34篇)、澳大利亚(29篇)以及巴西(15篇)等国家。可见，各国研究以美国为中心逐渐延伸，合作网络联系紧密。早在1861年，美国的联邦法案中就表明，如果政府的采购项目金额大于某一数值，就要通过公开招标进行采购。英国自1979年开始对公共服务进行改革，首相撒切尔夫人首先提出了必须推行公共服务改革的政策，并对立法非常重视，在公共服务部门中呈现竞争机制，且有着严格的监督体系；而澳大利亚作为英联邦成员，从西方应对福利危机的改革运动起始就逐渐推行政府购买公共服务。图6的发文机构显然是以哈佛大学为中心，牛津大学次之，且两所高校与伦敦国王学院、加州大学伯克利分校以及澳大利亚国立大学等高校合作紧密，共同对政府购买公共服务开展研究，主要集中于政府购买公共服务的政策治理方面。

图5 国外文献发文国家聚类分析

图6 国外文献发文机构聚类分析

四、政府购买公共服务的关键问题

Hood指出，边界问题和问责问题是政府购买公共服务一定会存在的两个重大挑战，即政府不能购买哪些必须自身提供的公共服务，以及相关的系列责任如何得到保证。除此之外，在现代实践中，运行机制问题，即如何确保政府购买公共服务的有序、高效地运行，也成了关键要项。

(一)边界问题

边界或范围界定得不清楚会影响到政府购买公共服务的质量，因为社会公众真正所需要的公共服务政府可能无法提供。如果政府购买的公共服务范围太大，就会加大国家财政的负担，同时人民的利益也会受到损害；反之，就不能满足大众的普遍的需要。因此，边界问题就成为政府购买公共服务首要解决的关键问题。

一般来说，立法是世界各国大多确定政府购买公共服务的规模以及范围的方式。国外由于20世纪经济大危机的爆发，将目光聚焦到转变政府职能，实行政府购买公共服务这一改革措施。英国主要通过制定相关制度以及引入“市场检验”来对购买的边界进行界定，其在颁布的文件中做出了具体规定并且向社会公开。美国为减缓经济紧张，大多推行“负面清单”制度，而且详细列举了政府禁止购买的公共服务类型。日本则建立了较为完善的政府购买公共服务相关制度，其明确的规定了公共服务市场购买的边界，并建立了严密的筛选机制。由此看来，依靠法律法规规定边界或范围是政府购买公共服务的前提，其次则要列出政府不能购买的公共服务，及大多为社会公众不需要且加大财政负担的公共服务。

我国2015年颁布的政府采购相关法律法规主要是原则性的描述，并没有对“买什么”进行详尽的归类。有的学者认为，我国政府购买公共服务应以服务公众需求等因素为基础，通过分为禁止性、强制性以及裁量性购买来界定公共服务的边界。有的学者认为，政府购买公共服务的边界应从人民真正需求与政府购买职能两方面来考虑，建议通过确定公众需求偏好来精准购买所需要的公共服务。还有学者通过分析多重理论，并借鉴国外相关经验，提出我国政府在购买公共服务进程中，省级政府应以描述法为主，而市及县级政府应根据负面清单要求，通过列举法对其购买边界进行规定。由此看来，精准分析社会公众的需求偏好可对政府购买公共服务的范围产生很大的影响，是以社会公众的参与以及反馈是政府购买公共服务过程中必不可少的。

对于政府部门来说，其需要购买的服务首先是自己所必需的，其次是大众人民所需的，而且只能由政府来提供的公共服务。现阶段我国学者对政府购买公共服务的边界或范围认知，虽然侧重点不同，但是核心建议逐步趋同，即配合负面清单，列出我国必须由政府提供的或禁止购买的公共服务。除了购买主体和承接主体之外，我国2020年颁布的相关法律法规也规定了政府购买服务的监督管理和法律责任以及实行政府购买的服务事项范围等具体事项，这为规范我国政府购买公共服务实践提供了具体准则。

(二)问责问题

Willems认为，问责是一种政府与社会组织之间的特殊关系，社会组织有义务向政府解释公共服务提供相关事项，政府可以对其所作进行怀疑和评估。在政府直接生产并提供公共服务时，政府是唯一的问责客体，其承担相关责任，且被法律进行规制、公民进行监督。但在政府购买公共服务的过程中，问责客体就开始变得模糊，社会组织和政府都可以成为问责客体，这导致责任归属不清，并且存在互相推托责任的情况。此外，由于政府可以对公共服务进行设计、购买，以及对承接公共服务的社会组织进行监督、质疑等系列相关事项的主导，这也无形中提高了对政府的问责难度。

政府购买公共服务改变了政府直接生产并提供公共服务的传统模式，通过对服务购买方和生产方进行分离，从而引起市场竞争。因此，市场竞争是生产公共服务的社会组织签订购买协议的必经之路，且市场竞争也被新公共管理理论认为是最完美的问责机制。政府购买公共服务会存在市场失灵等风险，如Whitford认为，当公共服务供给的市场中只有少量的生产者时，一旦公共服务提供者中标，就会很容易形成垄断，即出现市场失灵风险。市场一旦出现被垄断的情况，公共服务提供的有效性以及经济性就难以得到保证。除了市场失灵风险，政府将公共服务供给委托给选择的社会组织，但社会组织可能会因为成本效益原则提供不好的质量，即会存在委托代理风险。而一旦没有严格的法律法规约束边界，政府可能会大肆利用财政资金对公共服务进行不必要的购买，行政自由裁量权滥用风险也随之而出现。这些责任风险固有存在于政府购买公共服务的过程中，因此问责问题则成为除边界问题之外的首要解决问题。

公私合力是政府购买公共服务的表现之一，通过购买合同，社会公众所需公共服务的供给从政府转为由私人部门提供，因此政府应当承担转变公共服务供给模式而引起的相关风险。作为政府购买公共服务责任转型的政府保证责任，通过监督和管制，其可以保证参与招投标的社会组织在有限竞争的环境下提供良好质量与适当价格的公共服务以及让公共服务的需求者了解相关信息、参与服务反馈。对于市场失灵风险，政府应该保证有限竞争与严格监管，确保社会组织进行公平竞争。对于委托代理风险，社会组织因为受到服务成本与价格管制影响，其所提供的公共服务质量则会降低。因此，政府应该确立一套相关的公共服务质量与价格管制保障机制。对于行政自由裁量权滥用风险，政府则必须利用管制手段，合理规定购买服务的范围，并进行有效的监督。

(三)运行机制问题

自政府购买公共服务在世界各国大力发展后，实践中还存在着许多需要完善的地方。特别地，政府购买公共服务的制度目标依赖于相关政府机构的设置，是以政府管理的不当则会影响购买目的的实现。因此，国外许多国家会为政府购买公共服务专门设置一个或者多个机构，如美国的行政管理与预算局、新西兰的公共服务管理委员会以及韩国财政经济部下的“采购厅”等。我国目前大多是牵头管理的模式，没有全国性的相关管理机构，因而难以通过总体性的计议来提高政府购买的效率。因此，要想获得优质并高效的公共服务，相关部门机构的建构则显得迫切且必要。

政府购买公共服务的购买过程需要优良的法律法规建设并指导。除了管理机构的建立，政府购买公共服务的承接机制、监督机制以及评估机制等也是其运行机制的重要构成部分，而作为购买方的政府、通过竞争得到公共服务供给的社会组织以及使用并评价公共服务的民众则是政府购买公共服务运行机制构建的三个不可或缺的主体。是以在考虑边界问题和问责问题后，承接机制不仅要提供公共服务的内容、方式以及程序，而且在招投标前需要对进入竞争的社会组织进行调查，确保其有足够的能力提供优质且高效的公共服务，从而打好承接程序的前提，做好进行购买合同签订的准备。监督机制通过政府、社会组织以及公众的三方监督，依靠法律法规管制与公众参与反馈，可以令政府购买公共服务顺利进行并可持续健康地发展下去。评估机制可以对购买的公共服务的质量进行衡量，政府对社会组织提供的公共服务进行评价与质疑，大众对政府购买的公共服务进行参与并反馈。因此，政府购买公共服务的运行需要承接机制、监督机制以及评估机制的支撑，从而促进公共服务供给逐渐高效，并确保其进行高质量发展。

五、结语

政府购买公共服务已经成为近年来公共服务供给模式创新和政府职能转变的重要趋势，得到了社会各界的一致认可和普遍关注。虽然现有研究已经对政府购买公共服务的内涵、要义等基本问题以及体育、公共卫生、居家养老等公共服务的购买等具体问题进行了深入探讨，但存在的问题还有不少。比如，在政府购买公共服务过程中，社会公众的参与还不够多元与普遍。社会大众是政府购买公共服务中核心的利益相关者，也是公共服务供给中最终的受益者，其感知和评价集中体现了社会福祉，应该积极参与到公共服务的购买、建设以及评估过程中来，这是提升政府购买公共服务质量的重要保障。此外，政府购买公共服务的制度制定与执行、效果评估与反馈等均需要进一步加强和完善，从而为政府购买公共服务改革提供强有力的政策支持和制度保障，而这些也是政府购买公共服务未来研究与具体实践中的重要方向。

[注释]

①《中华人民共和国政府采购法实施条例》

②《政府购买服务管理办法》、《关于印发中央本级政府购买服务指导性目录的通知》