公路建设项目前期工作办理流程分析

郑茗之

（甘肃省交通投资管理有限公司，甘肃 兰州 730030）

0 引言

在社会经济发展和城乡建设中，不同等级的公路及城市公路作为重要基础设施，是公路网络结构的重要组成部分。近年来，我国大力推进公路工程建设，在取得喜人成绩的同时，也存在一些管理方面的问题，例如前期研究不足、规划不科学、建设资金缺乏等问题，严重影响交通路网建设，其中前期工作对项目建设有重要影响，本文主要阐述公路建设项目中前期工作难点及相关办理流程的优化建议。

1 公路工程标准

首先，随着城市化进程的加快，公路建设的范围也越来越广，这不仅为城市居民提供了极大的便利，也对我国的交通运输业起到了一定的推动作用。公路等级不同，所需的技术标准也不尽相同，进行公路的前期预测时，往往会受到各种外界因素的影响，导致公路预研究工作存在不确定性，阻碍公路的标准和模式的判定。当前，在环境、经济等方面的压力下，公路建设项目的需求必须得到综合考虑，如果公路工程的建设标准不能满足工程使用要求，就必然对公路覆盖城市的经济发展产生一定的影响。

其次，公路线位与城市规划要充分衔接。随着城市的发展建设，土地资源逐渐成为稀缺的资源。从城乡一体化的角度来看，不难发现在公路设置与城市规划之间有许多冲突。公路属于典型的线性工程，工程规范与规划应互相匹配。此外，如果公路布设在城市范围内，就会牵扯到公路与城市各种管线的互通关系。从技术上来说，公路建设工程量较大，线路较为复杂，很可能会影响到城市的建设。因此，必须将公路建设作为城市规划的重点内容之一，公路建设成果直接影响着城市规划的顺利完成。在城市规划中要重视公路线位设计，公路线位与城市规划的有效衔接对城市未来发展非常重要。公路建设既要满足交通需要，又要满足城市规划设计需求。

2 公路工程项目前期工作难点分析

第一，群众对公路工程前期工作期许较高。公路的建设势必会影响项目沿线群众的正常生活，致使公路规划建设的初期筹备工作较为复杂。如果没有得到相关部门的足够关注，很有可能引发严重的社会问题。项目建设对周围环境的生态和噪声都产生很大影响，在征地拆迁中群众的住房、耕地等将受到不同程度的影响。达不到群众预期或协商不到位，群众的满意度就会降低，有可能影响项目建设进度，使项目征地拆迁工作变得更加复杂，直接影响项目的建设进度及工程质量。部分施工单位的管理者没有彻底理解征地拆迁政策，对项目的前期筹备工作没有进行充分研究和及时、高效地处理，使项目进展缓慢，投资增加，难以达到预期的社会效益。

第二，前期工作没有充分考虑后续发展需求。目前，我国的公路建设发展较快，但社会经济的发展更为迅速，需要适度超前规划。因资金匮乏等，项目总体规划弱化了科学合理的统筹，使公路规划理念未在工程实践中得以发挥。公路的作用在于满足社会经济发展及广大群众的生产、生活便利，但很多客观原因导致未考虑到后续发展需求。以农村公路为例，由于地理环境的限制以及土地资源的影响，群众为了生产生活，在居住地选择时往往倾向于距离土地较近的区域，导致群众居住较为分散，当地政府在实施乡村公路建设的时候，由于资金限制及缺乏对公路运输研究的系统性，使得修建常常无法满足今后的发展需要。

第三，审批部门多、进度慢。公路是线形工程和基础设施服务项目，重要特点就是综合性。随着现代都市的发展，公路建设也越来越复杂，涉及的行业也越来越多，比如国土、环保、水保、压覆矿、地灾、铁路、文物、林地及项目沿线城市及乡镇规划等。审批部门较多，每个程序都是从乡镇一级层层审批至省级部门，审批环节非常繁杂，用地、规划选址及特殊环境敏感点等又是项目可研立项的前置手续，其他手续办理中存在调整路线的风险，周而复返，对公路工程建设进度造成严重的影响。

3 公路建设项目前期工作办理流程

首先，项目前期工作具体内容。各级公路建设项目的前期工作涉及范围很广，主要包括：项目的可行性分析，方案的制定和审批，项目选址的综合审核，土地预审工作的审批，社会稳定性分析评价审批，地质灾害风险评价与预报，压覆矿产资源情况调查，水土保持方案审批，环境影响评价审批，安全性评价，占用林地、草地、耕地等审批。部分项目的路线会涉及与沿线铁路的交叉、文物保护、穿越地质公园等情况，只有做好充分的前期准备，取得各项审批文件，方能确保工程的顺利进行。

其次，前期手续办理的意义和必要性。必须掌握公路工程建设有关法律、法规和职责，合理地规划时间，明确项目建设程序，只有这样，才能对项目的整体建设进行优化，掌握项目进度，并根据实际情况进行改进和调整。有关部门可以运用流程管理的方法，对公路工程项目建设的推动给予支持。在研究公路工程项目的建设流程对开发环节的影响时，可以采用综合分析的方法进行分析，在这个过程中，有关部门针对项目立项审批，对整个项目进行合理优化，形成完善的、完整的流程管理系统。

最后，办理流程存在的问题：

一是技术标准难以确定，由于我国高速公路建设力度不断增加，对研究交通流量的分布与规律造成了一定的难度，导致数据的精确度难以得到充分的保障。在实际应用中，必须对未来的交通流量进行合理的预测，并对未来的建设规模进行合理的规划。然而，由于前期工作的复杂性，使预测在后期不可避免地出现偏差，难以进行动态管理和调节，这已成为目前高速公路项目前期筹备工作的一个难题。

二是办理程序较慢。公路项目的前期办理通常要经过立项、规划、土地、建设等多个程序和环节，办理行政审批、中介服务、相关政府部门出具意见、政府内部工作、召开相关会议等多项手续和环节，部分项目的土地报批手续需要国家相关部委审批，单项手续审批用时需半年甚至更长，周期十分漫长。

三是办理内容重复，审批程序烦琐。目前的行政审批程序中，有些事项是类似的，甚至是重复的、可以统一实施的。

四是部分内容归口管理界定不明确，办理过程中常常会出现在两三个审批部门之间来回沟通协调的情况，无形中延长了办理周期。

4 公路建设项目前期工作办理流程优化

4.1 提升工作办理人员的专业水平和沟通能力

一是工程施工需要制定工作流程和操作规程，相关人员掌握公路工程的知识，熟悉施工行业的相关规定和管理制度。公路项目建设需要多个方面的配合，因此工作人员必须具备良好的沟通和协调技巧，每个前期工作人员都应认真负责，主动与业主单位、各参与单位交流，提高工作效率，确保项目建设的顺利进行。

二是对项目方案及图纸进行严格审查，特别是在保护区、风景区、水源地、压覆矿等敏感地带，要通过走访、调研、座谈以及函件征询等方式，进行充分的沟通与协调，严格审查对比，保证项目建设不会对其产生影响。否则项目审批施工后，造成停工、路线调整、手续补充办理等一系列复杂的问题，将直接影响项目的投资和效益。

4.2 优化前期工作办理机制

一是政府要加强统筹能力。公路前期手续办理涉及多个部门，对项目可实施性及进度起到决定性作用。建议政府加强统筹，成立项目前期审批领导小组，进行统一研究、统一推进、统一审批，避免反复修改，提高审批效率。

二是政府部门之间要加强沟通协调。公路前期手续涉及发改、自然资源、环保、交通、水利、文旅及文物等10 余个部门，针对各自规划范围及敏感点互相沟通，提前协调，避免出现互不相容的矛盾。

三是业主单位要进一步提高前期管理人员专业水平，熟悉办理流程及重要节点，采用穿插办理、互联互动、统筹推进的方法，优化前期工作。

四是要对公路工程项目的现状进行调查，排除影响项目设计的各种因素，并对其在后期施工过程中可能遇到的各种环境影响因素进行记录，提前应对。

五是建立审批专家库，选择专业对口、能力突出、理论实践结合较好的专家、学者，组建成为专家库，在项目前期工作中提出合理的改善方案和针对性意见，避免再研究、多次论证等时间损耗，促进项目的完善和进度的加快。

4.3 实现前期办理工作的绿色化和信息化

在信息化的大背景下，线上、线下的前期办理工作逐渐得到认可，不但节省了人力物力，还节省了纸张，节约了时间，提高社会整体效益。有关主管部门要持续加强线上软件的研发，实现自动化办公，研究出公路项目报批及前期工作管理系统软件，既能提升工作效能，又能极大地节省人力资源。同时，也为有关建设主管部门提供一个全新的、便捷的、易储存查阅的信息通道，方便对建设项目进行监控和跟踪，使项目资料管理工作更精准、效率更高。

5 公路前期工作难点问题的解决方式

5.1 优化前期工作程序

根据项目的实际情况，进一步简化前期手续办理程序，除对核心敏感点等加强研究外，其余手续可合并办理或者延后办理，在开工之前完成审批即可。近些年来，国家及相关部门已进行了很大力度的变革，下放审批权限至省、市、州政府，将用地和规划选址调整为自然资源厅统一办理，大大方便了程序办理，提高前期手续办理效率。非敏感区域的压覆矿、地灾、防洪等手续，可延长审批时间，在项目开工前办理完毕，节约了前期手续的办理时间，有利于项目快速顺利推进。

5.2 加大资金投入，完善项目的前期工作

公路建设过程中，必须加强前期工作，及早进行项目的前期勘察、资料办理，结合城市的总体发展规划、路网规划、城市现状和发展需要，做好相应的储备，实现公路建设前期工作流程化、精细化。同时，要切实加强前期工作人员力量，增加前期工作投入，了解掌握各类最新交通基建的政策法规及发展趋势。具备充分的资金，前期的筹备工作才能稳步快速发展。

5.3 加强环境因素分析，不断提升前期工作质量

在前期工作中，地质灾害、矿产资源、占用农田耕地、水土保持、环境保护方案等方面的调查、研究和编制深度，将直接影响工程可行性研究的可批性和项目的可实施性，也将影响线路布置、工程建设质量、造价和使用效果。因此，在开展前期项目可行性研究时，要尽量绕行保护区、敏感区、规划区。相关管理部门也在积极推动可持续发展，两者将会紧密结合，将环境保护措施纳入项目全过程管理中，及时采取措施，既解决项目成本问题，又保障项目的顺利进行。

5.4 政府部门之间加强沟通协调

在前期工作中，涉及10 余个政府部门的审批，手续较为复杂，需要团结一致，进行系统的沟通和统筹，对公路项目建设中的各个环节、重点部门加强前期沟通汇报，发挥协调和纽带作用，促进政府部门的沟通，进一步简化审批流程，提升前期工作办理效率。

6 结语

综上所述，随着交通网络体系的不断完善，公路建设规模还将继续扩大。在整体建设流程中，公路建设项目的前期工作是建设管理的重要内容。前期工作的质量、研究深度、充分性对整体项目方案的合理性、建成通车后发挥的社会效益有直接影响，关系着项目建设成功与否。因此，加强前期工作是公路建设的重要保障，必须不断优化完善机制体制和工作方法，才能不断提升前期工作的质量与效率。