浙江省“千万工程”助推美丽乡村融合发展的经验普适性分析

郑宝华,梅长青

(1.云南省社会科学院农村发展研究所，云南昆明 650034；2.中共昆明市委党校，云南昆明 650504)

当乡村振兴战略把以加快农村基础设施建设和提升农村人居环境为主要内容的乡村建设提到当前工作重点之时，浙江省自2003年启动实施、并不断创新升级的“千村示范、万村整治”(以下简称为“千万工程”)人居环境建设工程再次成为社会关注的焦点。国家层面在2018年初推动实施的人居环境整治3年行动方案基础上，2021年的中央一号文件提出实施农村人居环境整治提升5年行动。各地也结合实际正在推动实施一些重大工程，如云南省2020年7月启动实施了爱国卫生“7个专项行动”。这个时候，更需要全面系统深入总结浙江省“千万工程”所形成的宝贵经验，探讨其可行推广路径。

1 浙江“千万工程”取得的显著成效

浙江省有关政府部门及一些学者把“千万工程”划分为以下4个阶段，即示范引领阶段(2003—2007年)、整体推进阶段(2008—2012年)、深化提升阶段(2013—2016年)和转型升级阶段(2017年至今)，并分别对应“千万工程”的1.0到4.0版本。这说明浙江的“千万工程”具有以下显著特点：一是系统性。先从广大人民群众最关心的农村基础设施落后、生活环境脏乱差开始，着手解决农村环境污染问题，随后扩大到全面改善农村人居环境，然后逐步提升到以美丽生态、美丽经济和美好生活健康融合发展阶段，具有系统性和整体性。二是持续性。浙江的“千万工程”始于2003年习近平同志担任省委书记时，到目前为止，已经经过了多任省委、省人民政府领导班子的更替，但仍然能够持续下去，并不断深入其建设内容。这背后所体现的就是实事求是的思想路线和工作作风。

浙江省美丽乡村建设之所以始于“千万工程”，基本原因还是长期过分注重经济建设、忽视环境建设，且经济建设带来了诸多环境问题，尤其是农村基础设施建设滞后，广大农村居民的生活环境脏、乱、差现象成为人民群众最关心的社会发展问题。“室内现代化，室外脏乱差”“出门穿雨鞋，进门换拖鞋”“晴天一身土，雨天一身泥”“许多外出打工年轻人连过年都不愿意回村，有的回老家探亲索性住在县城。城里的许多媳妇怕脏，不愿意到农村去看望公婆”。立足这一基本现实，浙江省“千万工程”最初所走的也是全国许多地方普遍所采取的“以点代面、典型示范”的路径，重点是“农村环境五整治一提高”，即整治畜禽粪便、生活污水、垃圾固废、化肥农药和河沟池塘污染，提高农村绿化。这不但有群众急切所盼的原因，而且有基层政府建设经验不足、财政资金投入有限等原因。当年开展示范村建设的市仅占全省地级市总数的一半。而环境整治村因建设要求较低，2004年就已经覆盖全省所有地级市，2005年达到30～60个村庄的县(市、区)约占全省县份的2/3。2006年，建设力度进一步加大，金华市金东区和东阳市的示范村数量达到最高值；绍兴市所辖的诸暨市的环境整治村总数达到了175个，一直处于领跑地位；湖州市的安吉县、金华市的武义县和永康市等已经全面完成了环境整治村建设任务。至2007年，全省开展农村垃圾集中收集处理的行政村占到了66.36%。该阶段的乡村建设重点是夯实基础，这既改变了农村较为低端的生活环境，又潜移默化地改变了各级地方政府的价值观，持续加大对农村建设的财政投入力度，更重要的是改变了广大村民的思想认识，由被动接受到积极主动参与，为后续的各类乡村建设奠定了坚实的群众基础。

从2008年起，浙江省的“千万工程”逐步升级，2010 年提出实施《浙江省美丽乡村建设行动计划》，主要目标是建设“四美三宜两园”乡村，重点打造“千万工程”2.0版。也就是从这个时候开始，美丽乡村建设开始走出浙江，逐步影响全国。2012年，浙江省响应党的十八大提出的生态文明和美丽中国建设新要求，围绕“两美浙江”建设新目标，进一步拓展美丽乡村建设内容，致力于打造美丽乡村升级版，这是“千万工程”3.0版。2017年，浙江省第十四次党代会提出，要继续深入推进美丽乡村建设，并把推进万村景区化建设作为工作重点，目标是到2020年，累计建成1万个A级景区村庄，其中3A级景区村庄1 000个。这项“千村3A景区、万村A级景区”的“新千万工程”的核心，就是打造“千万工程”4.0版。

从1.0版本到4.0版本，浙江“千万工程”早已不再是单纯的农村环境整治，农村基础设施建设、城乡基本公共服务均等化配置、“两山”理论转化、乡村产业发展、乡村治理、农村文化礼堂建设等内容不断充实其中。乡村振兴战略总要求的“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”，都在浙江“千万工程”中得到了有益探索和充分实现。这种探索已经取得了显著成效，到2020年底，浙江省农村生活垃圾分类处理行政村覆盖率达到了85%，回收利用率达到了45%以上，资源化利用率达到了90%以上，无害化处理率达到了100%。农村生活污水处理设施行政村覆盖率达到了92.5%；农村饮水累计完成提标人口1 054万人，达标人口覆盖率达到95%以上、水质达标率90%以上、城乡规模化供水率85%以上。建设(提标)农村规范化公厕64 842座，平均每个行政村超过3座，创建省级星级公厕2 000座，其中示范公厕200座。新建和改造提升农村公路里程达到了1.3万km，建制村通客车率达到了100%。创建美丽乡村示范县(市、区)45个、美丽乡村示范乡(镇)500个、特色精品村1 500个，美丽乡村达标村11 290个。

同时，乡村公共服务设施进一步完善，乡村治理取得明显成效。全省乡(镇)公办中心幼儿园实现全覆盖，农村标准化学校达标率达到了98.61%；组建县域医共体161家，村卫生室规范化率达到了74.5%；农村文化礼堂1.78万家，新时代文明实践中心建设试点54个，文明实践所、实践站覆盖率达到了70%；城乡居民基本养老保险代缴政策对象扩大到全体持证残疾人和低保边缘农户，低收入农户医疗补充政策性保险实现全覆盖；符合社会救助条件的农村困难群众全部纳入救助范围；建成乡(镇)居家养老服务中心683家。“四治融合”乡村治理机制进一步完善，累计建成善治(示范)村6 036个。

浙江“千万工程”不仅被广大农民群众誉为“继实行家庭联产承包责任制后，党和政府为农民办的最受欢迎、最为受益的一件实事”；而且于2018年9月获得了联合国的最高环境荣誉——“地球卫士奖”。习近平总书记也作出重要批示：“浙江‘千村示范、万村整治’工程起步早、方向准、成效好，不仅对全国有示范作用，在国际上也得到认可。要深入总结经验，指导督促各地朝着既定目标，持续发力，久久为功，不断谱写美丽中国建设的新篇章”。

2 浙江“千万工程”的宝贵实践经验

习近平总书记要求“深入总结经验”。这既是源于浙江“千万工程”实践所取得的显著成效和所积累的宝贵经验，更是由于其经验具有普适性价值。此前，一些学者、政府官员和新闻媒体已经做过一些总结，如吉林省赴浙江专题培训班委会认为，浙江“千万工程”的宝贵经验在于：一是压实主体责任，二是建立工作机制，三是建立奖惩机制，四是完善建设机制，五是加大政府投入。

赵剑红认为，丽水市作为浙江省的山区和落后地区，“千万工程”的有效推进，不仅大大改善了村庄的人居环境，而且走出了一条生态宜居美丽乡村建设的有效道路，其基本经验是：注重科学规划引领，整体系统又不失特色；注重稳扎稳打，点线面循序推进；注重美丽环境和美丽经济互促，实现民富村美；注重传承乡土文化血脉，实现乡风文明；注重政府主导的同时尊重群众，依靠民资，实现共建共享。

王微等认为，浙江省“千万工程”成功的秘诀在于思想上尊重人民群众的想法，做法上保障人民群众的根本利益。一是找准群众的关心点，着力解决群众的急难愁盼问题；二是找到与群众沟通交流的共鸣点，努力营造良好社会氛围；三是发掘多方利益的结合点，最大限度地调动一切社会资源。

李欢认为，浙江“千万工程”所积累的宝贵经验是：始终坚持以绿色发展理念引领农村人居环境治理；始终坚持农民主体地位，激发农民参与意愿；始终坚持因地制宜，规划引领；始终坚持有序改善民生福祉，先易后难；始终坚持系统治理，政策连贯。

黄祖辉等认为，浙江经验的核心在于：一是村庄规划立足现有基础、保留乡村特色风貌，既避免“千村一面”，又不搞大拆大建；二是公共基础设施建设着力推进往村覆盖、往户延伸，实现路、水、气、电、网等对村、对户的有效覆盖和科学管护；三是着重推进农村厕所、垃圾、污水“三大革命”，广泛开展村庄洁化、绿化、美化“三大行动”；四是着眼于城乡统筹与城乡一体的就业、医保、养老、文化等公共服务设施建设，努力实现标准统一和制度并轨。

习近平总书记新近批示之后，中央农办、农业农村部、国家发展改革委等部门在对浙江“千万工程”的有效实践及显著成效做了全面总结的基础上，对值得推广的基本经验做了系统概括，具体就是“七个始终坚持”，即始终坚持以绿色发展理念引领农村人居环境综合治理，始终坚持各级党政“一把手”亲自抓，始终坚持强化政府的引导作用、农民的主体作用和市场的主导力量，始终坚持因地制宜、分类指导，始终坚持系统治理和长效治理机制建设，始终坚持以点带线、以线扩面有序改善民生福祉，始终坚持真金白银投入和多元化投入机制建设。

在充分吸收以上学者和相关政府部门所总结的宝贵经验基础上，从指导实践的角度讲，笔者认为以下几个经验值得全面总结和积极推广：一是高位推动，二是尊重民意，三是系统推进，四是保障投入，五是奖罚分明。

浙江的“千万工程”由时任省委书记的习近平同志亲自倡导和推动，关键是省委、省人民政府把农村人居环境整治纳入为群众办实事内容，要求凡是“千万工程”中的重大问题，地方党政“一把手”都要亲自过问，且每年都要召开至少一次由省委、省人民政府主要领导亲自参加的现场推进会，把农村人居环境整治纳入党政干部绩效考核和末位约谈制度，强化监督考核和奖惩激励。更重要的是，浙江省历届党委和政府坚持农村人居环境整治“一把手”责任制，全省上下形成了党政“一把手”亲自抓、分管领导直接抓、一级抓一级、层层抓落实的工作推进机制。注重发挥各级农办的统筹协调作用，以及发展改革、财政、国土、环保、住建等部门的积极配合作用，明确责任分工，集中力量办大事，把好事办好、实事办实。这实际上就是黄祖辉、傅琳琳所强调的“党政合一”的科层治理结构。这种结构既做到了权责分工明细，党管干部、层级管理、责任到人，又在努力压实地方责任的同时，注重机制协同和地方创新。

浙江省的“千万工程”走的是一条“政府自觉引导、农民自主推进、市场自由运行”的道路，核心是始终把“注重衔接、因地制宜、突出特色、公众参与”作为村庄整治和美丽乡村建设的重要原则。政府自觉引导体现的是为人民服务的初心使命和有为政府的本质属性；农民自主推进是实施“千万工程”的有效社会基础，体现的是广大人民群众的主体性和主导性；而市场自由运行则是撬动社会资本的重要遵循，体现的是市场配置资源的决定性作用。这背后的关键在于尊重民意，所展现的正是2003年十六届三中全会所要求的：“权为民所用、利为民所谋、情为自民所系”的执政理念。用《农民日报》浙江城乡统筹调研组的话说，就是政府通过制订规划、制订政策主动发挥引导作用，目标是创造让农民自主创业，让市场自由运行的优良发展环境。政府通过市场化手段，充分发挥广大人民群众的主体作用。因为只要农民自觉自愿了，包括农村人居环境整治在内的农村发展进度自然就加快了。

浙江省“千万工程”推进过程中尊重民意、积极发挥引导作用最有效的办法，就是把村庄分成不同类型，并对不同类型的村庄给予不同的政策支持。最初进行环境整治时，把村庄分为示范村和整治村，且只覆盖了全省1/4的村庄；而在进入环境全面整治阶段，又把村庄分为待整治村和已整治村，并依据地形地貌各细分为一、二、三类县(市、区)；而在美丽乡村建设阶段，则把村庄分为待整治村(细分为整乡整镇整治和一般整治两个亚类)、中心村(细分为一般中心村和重点培育示范中心村两个亚类)和历史文化保护村落(细分为重点建设村和一般建设村)。不同阶段、不同类型的村庄给予不同的财政资金补助。这种有差别的财政资金补助政策，不仅压实了基层政府和村两委的责任，而且对于调动广大农民群众的积极性和创造性也起到了重要的引导作用，甚至倒逼作用。

浙江推动“千万工程”坚持了系统推进的理念。在整治内容上，本着先易后难的思路，先从广大人民群众急难愁盼的环境问题入手，通过打造宜居村庄带动美丽乡村建设，重点建设的是“点”；随后推进美丽环境建设，除了村庄整治外，还包括河流、道路等，试图把点连成线，以放大村庄的聚集和扩散效应，为新产业、新业态的植入和美丽经济的打造创造条件；进而把城乡融合发展作为基本目标，把线连成面，打造美丽浙江“大花园”，为美好生活创造条件，最终形成了美丽环境、美丽经济和美好生活融合发展的健康可持续发展局面。在整治路径上，以点开始，在探索有效做法和经验的同时，提振地方政府和广大人民群众的自信心、积极性和创造性；随后把点连成线，在增强点的辐射作用的同时，提高点的内生发展动能；最后把线连成面，既放大了点和线的聚集和扩散效应，又强化了工程本身的公平性。整治内容和路径的有效结合，既保证了“千万工程”横向到边、纵向到底的广覆盖，又使工程为共同富裕铺实了发展基础。

为了保证“千万工程”落到实处，浙江省构建了政府投入引导、农村集体和农民投入相结合、社会力量积极支持的多元化投入机制。省财政积极整合农田水利建设、农村道路建设、农村危房改造、农村环境综合整治等各类资金，专项投向“千万工程”。同时要求地市级和县级财政配套投入，并纳入年度预算，使各级财政为“千万工程”投入真金白银。据统计，2003—2018的15年间，浙江省各级财政累计投入村庄整治和美丽乡村建设的资金超过了1 800亿元，按第七次全国人口普查的乡村人口计算，人均超过了1万元。同时，浙江省还通过加大改革创新力度，下放项目立项权和审批权，调动基层政府的积极性和主动性，并把以奖代补作为主要手段，鼓励村集体经济组织加大资金投入，鼓励广大农户积极投工投劳，投资建设自己的村庄和自家的庭院。

浙江省“千万工程”最重要的一条经验是在充分保障各级财政投入的同时，建立了完整的奖罚分明的资金使用制度。这种制度既包括省对市、县(市、区)的资金投入和奖励，也包括县(市、区)对不同类型村庄的奖惩。同时，这种奖惩制度还考虑到了不同地区、不同村庄整治类型的差别，从而在坚持公平公正的同时，使投入效率得到了有效保证。如2008年省财政安排到一个待整治村的补助资金一、二、三类县分别为14万、11万和7万元，一个已整治村的补助资金一、二、三类县分别为6万、5万和4万元；2009年增加绿化项目后待整治村分别提高到15.4万、12.2万和8.0万元。同时规定，立项后只先拨付40%的奖补资金，考核合格的村拨付剩余60%的奖补资金，不合格的不拨付，并给予半年时间整改，对退出年度建设计划的村，每村扣减7万元的补助金。同时，对于考核为优胜的县(市、区)，每个县(市、区)给予5万元的奖励，并获得通报表扬，2009年增加到每个县(市、区)10万元。美丽乡村建设时期，到村项目资金先拨付60%，考核通过后拨付剩余40%的资金；考核不通过的，暂不拨付剩余40%的资金，但给半年的整改时间，整改合格的，也只拨付剩余40%资金的60%；整改不合格的，不拨付剩余40%的资金。同时，加大了中心村培育建设和历史文化村落保护利用的扶持力度，如一类县(市、区)的重点中心村建设财政补助资金可达每个村60万元，二类县(市、区)也可达40万元。一类县(市、区)的历史文化重点村每个村的财政补助资金可达700万元，二类县(市、区)也可达500万元。

3 浙江“千万工程”经验的普适性分析

“千万工程”是浙江省创造的许多在全国有重要影响的实践之一，但一些地方官员和少数学者认为浙江的上述经验在全国很多地方，尤其是西部地区学得到、却做不到，甚至连学都学不到。其理由是浙江“千万工程”之所以能够有效实施，或者是因为其经济较为发达，干部素质高；或者是因为浙江特殊的区位，使其以环境整治为重点的“千万工程”收到了聚集放大效应，不仅带动了美丽经济的发展壮大，而且促进了城乡协调发展。笔者认为这些认识都有所欠妥，浙江“千万工程”取得的显著成效，固然与浙江特殊的区位、较快的经济发展和较高的干部队伍素质紧密相关，但所积累的宝贵经验还是具有很大的普适性的。

浙江启动“千万工程”的2003年，人均地区生产总值为20 147元，在全国31个省(自治区、直辖市)中处于第4位，比当年全国平均水平的10 542元高出了91.11%，但比全国2008年平均水平的22 698元低了11.24百分点。2003年，浙江省的人均财政总支出为1 970.24元，比当年全国平均水平的1 680.40元高出了17.25%，但比全国2004年平均水平的2 030.69元低了2.98百分点。2003年，浙江省的农村常住居民人均可支配收入为5 431元，比全国2009年的平均水平(5 153.17元)略高，但比全国2010年的平均水平(5 919.01元)低了8.24百分点，比西部12省(自治区、直辖市)2011年的平均水平(5 246.7元)略高。也就是说，浙江当年启动“千万工程”有其经济发展总体水平较高的因素，但不是决定性的，因为当年浙江的人均经济规模低于全国2008年的平均水平，财政总支出低于全国2004年的平均水平，农民常住居民人均可支配收入也低于全国2010年的平均水平。当年浙江省委、省人民政府领导就决定拿出真金白银来治理农村环境，但时至今日，不少省份上述经济指标都远远优于浙江当年的水平，但多数省份实施农村人居环境整治3年行动方案也没有明确具体的投入规模和资金来源，一些地方只把建设任务安排下去，但却没有明确资金从哪儿来？且很少形成有效的激励奖惩机制，能否保证建设需要就是一个大问题。

笔者认为，从前者来讲，确实是生产力决定生产关系，即任何生产关系都是一定生产力发展水平的必然结果，生产力水平决定着生产关系的产生、性质和发展方向。换句话说，浙江较快的经济发展水平使得省委、省人民政府能够把解决农村广大人民群众最关心的环境问题放在重要位置。但这只是必要条件，因为当年比浙江经济发展水平更高的省份，也同样面临严峻的农村环境问题，尽管可能不是最突出的问题，但并没有采取具体措施。而当前的农村环境问题与当时相比，更是有过之而无不及，而国家及各地的宏观经济环境及政策导向比当时要好得多和清晰得多，但人居环境整治仍然面临投入不足等实际问题。从后者来讲，体现的就是浙江省委、省人民政府能够想人民之所想，急人民之所急，谋为人民之所盼，适时调整生产关系，使生产关系起到了促进生产力发展的作用。正因为如此，所得到的回报才是：“千万工程”被当地农民群众誉为“继实行家庭联产承包责任制后，党和政府为农民办的最受欢迎、最为受益的一件实事”。更加可贵的是，浙江省委、省人民政府能够从体制机制等方面对“千万工程”一如既往地关注和支持。这实际上就是顾益康同志总结浙江农村发展较好的经验之一：浙江农村发展较好较快是“导出来”的，即“浙江各级党委政府坚持解放思想、实事求是、与时俱进的思想路线，不唯上、不唯书，只唯实，以‘三个有利于’为标准，尊重、支持、引导、推广农民的创造，适时地、不断地推进制度创新”。

浙江省2003年启动实施“千万工程”后，习近平同志于2005年在安吉县余村提出了“绿水青山就是金山银山”的理念。浙江省上下深入学习和认真贯彻落实这一理念，在推进以“千万工程”为重点的美丽环境建设过程中，让美丽经济驶入美丽环境建设的康庄大道，在丰富和不断满足人民美好生活追求的同时，不仅转化了“绿水青山就是金山银山”理念，而且推动了美丽环境→美丽经济→美好生活→美丽环境的良性循环和持续健康发展。2003—2019年，浙江省的地区生产总值在全国31个省份中始终保持在第4位，但农村常住居民人均可支配收入从第3位跃升至第2位，且一直处于全国除上海市以外的省份之首。在这期间，浙江省农村常住居民人均可支配收入的年均名义增速达到了11.24%(从5 431元增加到29 876元)。同时，农村常住居民人均可支配收入结构明显改善，2003年家庭经营性收入占到了42.62%，工资性收入占到了48.04%。2020年，浙江省农村常住居民人均可支配收入达到了31 930元，其中家庭经营性收入占比下降到了23.81%，工资性收入占比上升到了61.10%。农民收入结构的持续改善，得益于人居环境的改善，从而培育了农村新产业和新业态，仅以2017年为例，浙江省的农家乐共接待国内外游客3.4亿人次，比上年增长了21.6%；实现营业总收入353.8亿元，比上年增长了20.5%；农产品网络零售额达到了506.2亿元，比2016年增长了27.8%，建成农村电商服务点1.64万个，建制村的覆盖率达到了60%。

城乡融合发展的关键是城乡发展要素的双向自由流动。这就要求持续改善农业农村发展环境，而基础设施和人居环境是其中最重要的两个方面。浙江“千万工程”的推动实施和不断升级，在持续改善了农村基础设施和人居环境的基础上，还带动了城市生产要素向农村的自由流动，促进了农村居民收入水平的快速增长，并带动城乡居民收入差距的持续缩小，目前正在向着共同富裕目标豪迈进发。这背后暗含的是，“千万工程”已经成为探索城乡融合发展道路、实现共同富裕的有效抓手。2003年，浙江省城乡常住居民人均可支配收入分别为13 180元和5 431元，城镇常住居民是农村常住居民的2.43倍，随后缓慢上升，2006年和2007年达到新中国成立以来最高的2.49倍。但可喜的是，随着农村环境整治向纵深推进所带动的农村常住居民人均可支配收入的快速增长，这一差距逐步缩小，2020年分别为62 699和31 930元，差距缩小到1.96倍，仅次于天津市，在全国31个省份中居第2位，比全国城乡常住居民的收入差距2.56(城镇常住居民)∶1低了23.44百分点。其中最核心的原因就在于农村常住居民人均可支配收入的快速增长，2003—2020年期间，年均名义增速达到了10.98%，而城镇常住居民年均为9.61%，农村常住居民收入每年快于城镇常住居民1.37百分点，而同期全国农村常住居民收入增速仅比城镇常住居民快了0.53百分点(分别为10.20%和10.73%)。这其中的关键因素是随着农村人居环境的全面改善，农村就业机会越来越多、越来越好，许多长期外出打工的年轻人选择回乡就业创业。2020年，浙江省新增返乡留乡就业农民工48.8万人。这部分人的返乡留乡创业就业，带来的不仅是农村就业结构的改善，而且导致生产要素在城乡之间的自由流动。