江西省深化集体林权制度改革的实践成效及发展对策

刘彪彪，黎 璇，刘笑冰*

(1.北京农学院经济管理学院/北京新农村建设研究基地，北京 102206；2.中国农业大学经济管理学院，北京 100091)

江西省是我国南方重点林业省，林业用地面积达1 079万hm，森林覆盖率为61.2%，集体林分山到户率达82.5%，发放林权证613.4万本，产权明晰率达98.5%。但江西省丰富的山林资源并未发挥出应有的效益，林业发展呈逐年下滑趋势。2004年，中共中央国务院发布《关于加快林业发展的决定》，提出加强我国林业建设，维护生态安全。同年，江西省在全国率先开展集体林权制度改革，并于2008年完成新一轮集体林权制度主体改革任务，进一步明晰了省内林地林木的所有权、使用权，实现了“山定权、树定根、人定心”。在新一轮集体林权制度主体改革基本完成后，2014年江西省率先启动以促进林地流转为主的林权配套改革，通过积极探索推进林地流转、创新资源管理、推动产业发展等改革工作，形成了一批可复制、可推广的经验做法，为我国深化集体林权制度改革提供了实践基础。

关于深化集体林权制度改革的实践与探索，目前学界已有较为丰富的研究成果。在全国大力开展集体林权制度改革宏观大背景下，刘浩等通过分析全国代表性省区数据对我国集体林权制度改革取得的成效和现状进行了总结性客观评价，并提出当前存在的问题及相关对策；刘璨以我国集体林权流转制度为切入点，回顾集体林权流转制度改革的历程，提出集体林权流转制度改革的核心议题和未来发展路径选择。在全国各省市相继推进深化集体林权制度改革的进程中，张毓峰等对云南、新疆、福建等地区的集体林权制度改革的成效、问题及对策进行了系统性的梳理分析；齐联等梳理了浙江、福建、江西、辽宁等省推进集体林权制度的探索与创新成果，提供了丰富的地方创新实践素材。

集体林权制度改革是一个不断演进的过程。江西省作为我国林业大省，整理总结当前深化集体林权制度改革的经验和矛盾十分必要。目前，有关近年来江西省深化集体林权制度改革的实践成效研究尚鲜见报道。笔者基于江西省集体林权制度改革的相关文献和调研资料，介绍了江西省深化集体林权制度改革的实践经验及创新措施，剖析了江西省当前改革存在的问题，并提出了进一步改革的对策和建议。

1 实践成效分析

随着江西省深化集体林权制度改革的进程逐步推进，产权捆绑、相关法律法规未健全、流转信息不对称等林权流转问题逐步显现，降低了林业经营主体对林权流转的经营积极性，阻碍了适度规模经营改革进程。江西省以“三权分置”为突破口，建立健全林权流转新格局，大力加强服务水平，促进林权流转主体体系与配套体系协调发展。

实行“三权分置”。集体林权制度主体改革结束后，由于林地承包权和经营权被严密捆绑，经营权和承包权在部分林地流转行为中被共同流转，使农户丧失了与其集体之间的承包关系，脱离了集体，不利于农村集体公有制的发展。三权分置，是落实集体所有权，稳定农户承包权，放活林地经营权，积极引导和鼓励农户通过转包、出租、互换、入股等方式进行林地流转，引导和推进林地适度经营规模经营。其主要目的就是将林地流转经营权从承包经营权中分离出来，让农户在更广的范围内进行更灵活的规模化经营，不仅可以解决粗放经营、生存率低下等问题，还可以培育现代林业新型经营主体，提高林农劳动生产率、林地产出率和林业科技水平，进而提升林业的集约化、专业化、组织化、社会化水平。2016年，国务院办公厅颁布《关于完善集体林权制度的实施意见》，提出推进集体林地“三权分置”，推行林地经营权流转证制度，实现流转合同约定的林木采伐、林权抵押等权能，形成林地集体所有、家庭承包、多元经营的格局。据相关统计，江西省各县市按照产权规律和林业经营特点，建立健全“三权分置”运行机制，取得重大成效，截至2020年底，累计林地流转面积186.67万hm，占全省林地总面积的17.30%，累计发放林权抵押贷款252.79亿元，贷款余额86.87亿元，为1.6万户林农发放信用贷款5.25亿元。

规范林权流转。一是健全法律法规。农户作为林地流转的主体，文化素质普遍偏低，在流转程序不规范、相关法律法规不健全的情况下，部分权益并未得到落实，在有些人的非法利用下，农户合法权益容易成为部分不法分子牟取暴利的工具。为确保林权流转程序的公正、公开、真实，2016—2019年出台《江西省集体林权流转管理服务体系建设指南》《江西省集体林权流转管理服务平台操作细则》《江西省林业局关于加强集体林权流转管理积极推进过渡期林地经营权登记工作的通知》《江西省集体林权流转管理办法》等文件，从总体要求、总体目标、主要工作内容等方面提出了具体的管理办法与规范措施，规范全省深化集体林权制度改革的工作，同时明确林权流转办理要求及程序，为进一步深化集体林权制度改革提供了有力的政策保障，也促使江西省林地流转顺利进入常态化管理。二是健全林权流转服务体系，提升服务水平。为确保相关政策落实到位、农户权益得到有效保障，江西省以林业审批程序为切入点，推进各级林权流转管理服务体系建设，启动开展乡、村两级服务平台试点，同时按照“放管服”要求，实行林业审批一站式办理服务，促进林地流转更加顺畅、规范、有序。

森林作为陆地生态系统的主体，在物质生产、生态防护和社会公益等方面发挥着巨大作用，不仅能为农业、工业生产提供原料，还能通过净化空气、防风固沙等有效改善地球生态环境。面对酸雨、沙尘暴等自然灾害，兴建森林将有效地改善自然环境。在森林建设方面，森林面积的扩大更受人们关注，森林质量的提升往往被忽略，这也导致了森林质量出现了一系列问题：长期不合理采伐导致林木生长不良，人工林生产力下降，天然林退化；“只造不管”，低质低效林改造工作之后，导致林分生产力低，生态功能差。江西省从森林管理制度出发，建立森林示范基地，提升森林资源监管水平，精准提升森林质量。

开展森林经营样板基地建设。2017年，江西省林业厅发布《关于做好省级森林经营样板基地建设工作的通知》，在崇义县等20个县(市、林地)开展森林经营样板基地建设，旨在进一步提升江西省森林质量，推动低产低效林改造和森林抚育工作。示范林的类型以森林质量提升为主，选择不同林分在各个生长周期阶段中采取的森林经营措施作为示范林的主要建设内容，为江西省精准提升森林质量提供可复制的有效经验和措施。崇义县作为试点县之一，根据其森林资源状况和现有林地经营水平，以及不同经营主体、森林类型、林分状况等因子，分别设立了六大类13小类的森林经营样板林，积极探索总结推广了适合南方林区丰产高效的经营理论和技术模式，建成了3.4万hm森林经营样板示范林基地。

实行森林科学经营模式。一是全面实施林业分类经营。2015年江西省林业厅发布《江西省林业发展“十三五”和中长期规划》，提出坚持政府主导和市场调节相结合的原则，实行林业分类经营。按照分区施策、分类经营的要求，江西省将全省林区划分为生态公益林和商品林，管严管住生态公益林，放开放活商品林。二是以县为单位制定森林经营方案，明确森林经营方向。以崇义县为例，该县在县级层面编制了《崇义县级森林经营规划(2016—2050年)》。乡镇林场层面自2013年全面启动了国有林场、商品林场、民营林场、乡镇和经营大户的森林经营方案编制实施工作，其中，国有林场和2个较大型的民营林场制定实施了标准的森林经营方案，其他经营大户、民营林场和村集体制定实施简易森林经营方案，从而使森林经营开启科学经营模式。

提高森林资源监管水平。一是建立数字管理监测平台。为加强森林资源档案建设，江西省林业规划院开发了资源管理地理信息系统、公益林管理信息系统，森林资源数据管理和信息查询、伐区作业设计、公益林管理等初步实现了数字化。同时，建立营林档案电子数据库，真实、准确、清晰地记录森林资源从造林、设计、抚育到采伐的一系列营林活动，为林业生产经营提供第一手资料。二是全面推行林长制，严格森林资源保护管理，提升森林资源质量，提高森林资源监管水平。截至目前，江西省的省、市、县、乡、村五级林长共有将近5万人，还有基层监管员5 000余人、专职护林员2万余人。

以“明晰产权，承包到户”为主要任务的集体林权制度主体改革使广大农户成为集体林地经营的主体，但分散的林业经营模式极大程度地制约了现代林业专业化、规模化、集约化的发展之路。扶持培育新型林业经营主体，能够突破小规模、分散经营的格局，增强林业规模化经营，使林农享受到改革带来的巨大红利，提高林农经营的积极性，增强林业改革的内生动力。江西省以政策优惠为主，科学引导为辅，创新发展模式，大力扶持新型林业经营主体发展，提高全省林业规模化经营。截至2021年，江西省共培育林业专业大户4 637户、家庭林场660个、农民林业专业合作社2 700个。

“优惠”“优先”政策吸引。2017年，江西省林业厅颁布《关于印发江西省林地适度规模经营奖补办法(试行)的通知》，安排资金对林地适度规模经营进行奖补，发挥林地适度规模经营财政奖补的积极导向作用。同时，对以建设新型林业经营主体为目的的流转，优先解决木材指标，优先纳入项目造林计划，优先开展林权贷款评估，优先办理流转登记政策，免费提供合同鉴定，免费提供流转表册，免费办理抵押登记，办理流转实行上门服务的“三免两优先一上门”服务，切实解决经营主体发展中存在的实际困难。

科学引导。2015年，江西省林业厅颁布《关于印发江西省林业科技发展规划(2013—2020)的通知》，提出林业科技特派员指导创业行动，培育科技示范大户，转化推广科技成果，组织林业科技人员深入生产第一线，开展多种形式的科技下乡行动。以遂川县为例，近几年该县在每个村、每个新型林业经营主体都安排了县科技特派员和乡镇技术推广员，免费提供技术支持，指导经营规划，免费编制经营方案，按精准帮扶的要求进行“一对一”产业帮扶，推动产业的发展。

创新林业经营主体发展模式。一是抱团经营模式。以崇义县为例，该县为积极引导经营主体创新发展，组建民营林场抱团经营，打造了小林农户和现代林业发展有机衔接的“崇义样板”。现已组建民营林场43个，林业专业合作社194家，经营总面积达7.2万hm。通过探索“民营林场规模化经营、小林农户得益”的抱团发展新模式，有效地将分散的林地集中起来，使原本分散的无人经营管理的低产低效林得到精心的经营和管理，每年新增造林面积约0.2万hm，林地产出率与靠天取予时期相比提高了2～3倍，民营林场在培育、保护等方面的生产成本比一般户低10%，产量提升12%，产值增加15%，民营林场产值达40亿元，实现了经济效益、生态效益和社会效益同步提升。二是创新国有林场管理体制。在森林资源培育上注重“质量优、可持续”，坚持生态优先，加大低质低效林改造力度，着力改善林分结构，大力发展场外造林；在森林经营上注重“长短结合、多种经营”，巩固和完善现有多种经营模式，大力发展林下经济，积极探索发展森林旅游产业；在国有林场管理上注重“稳中求进、精简高效”，加大技术人员的培养力度，调整和完善森林经营规划，建立健全国有林场管理体制机制。

以丰富的林地资源和良好的森林生态环境为依托，我国林下经济产业在种植规模、产品品质及结构等方面正朝着生态化、高质量的方向发展。近年来，江西省着力开展林业生态建设，使绿色生态效益得到进一步发挥。

加大产业扶持力度。《江西省林业发展“十二五”规划》中明确提出林业产业扶持体系，大力发展林业特色产业。近几年，江西省大力推广油茶“五统一分”精准扶贫模式，大力实施千家油茶种植大户、千万亩高产油茶和千亿元油茶产值的油茶产业发展“三千工程”，分别提高新造高产油茶、改造低产茶油林补助标准到15 000和6 000元/hm，掀起全省油茶产业高质量发展的新高潮，迎来油茶产业新机遇。目前，江西省油茶林面积达106.5万hm，产业总产值达383.5亿元，面积和产值均居全国第2位；全省林下经济总规模达到262.3万hm，林下经济产值达2 034亿元，产业和产值规模均居全国前列。

开展生态旅游业。随着旅游业飞速发展，江西省因地制宜，大力开展生态旅游，依托天然优质生态资源，创新开展生态节日活动，吸引公众走进江西、体验自然、乐享生态，为打通“绿水青山”与“金山银山”双向转换通道提供了新路径。近年来举办的“中国森林歌会”“江西森林马拉松系列赛”等活动，成功吸引大众走近森林，带动江西省森林旅游业全面复苏。

发展林业经济，不能仅仅依靠财政资金补贴，因此林业金融服务对于林业经济的助推力是必不可少的。目前我国林业金融体系构建不完善，由于林业发展周期长，成本回收慢，不确定性强，且林权流转制度尚未构建完全，林业金融服务质量长期低下。江西省从林业金融服务平台入手，搭建投融资平台，提升投融资服务，努力扩大林权抵押贷款渠道和规模。

建立银林合作双赢机制。银林合作双赢机制，即与国家银行、地方银行、农商行等多家银行沟通协调，帮助林业经营主体实现林权贷款抵押。江西省通过建立银林合作双赢机制，与多家银行合作，创新林业金融服务模式与产品，扩大了林权抵押贷款渠道和规模。截至2021年，江西省与多家银行建立协同机制，在崇义等地建立林权收储中心以及收储基金，同时开发了多种林农信用贷款产品，为林业发展注入了强劲的活力。截至2020年，全省林权贷款新增35亿元，同比2019年增长将近70%。

开展森林保险业务。由于自然灾害的突发性和不确定性，正常的森林经营过程中难免会出现经济损失，森林保险在一定程度上保护了林农的风险经济利益，但林农对森林保险有效需求不足，森林保险产品种类单一，财政补贴压力过大等问题限制了森林保险体系的发展。2017年江西省人民政府办公厅颁布的《关于完善集体林权制度的实施意见》提出，建立健全森林保险费率调整机制，落实保费补贴政策，积极开展政策性保险试点。以江西省兴国县为例，该县出台《兴国县商品林保险工作实施方案》，由政府代林农散户缴交保费，并纳入财政预算；公开公平公正确定投保、缴费、理赔及恢复造林单位；多部门协作，各乡镇召开森林保险专项工作会议布置，由林业局、财保公司的领导进行业务培训，确保森林保险工作的顺利推进。

2 存在的主要问题

集体林权制度主体改革后，江西省林地碎片化较为严重，林农经营成本较高、收益较少，加上政策和管理上的障碍，导致“天种天养”现象严重。

林地承包期延期政策不明确。按照《农村土地承包法》规定，草地、林地承包期届满后依照耕地进行相应延长，即延长30～70年，但目前农业农村部门已经开始部署耕地承包到期延期工作，林地承包延期工作尚未明确如何开展，这样既不利于承包农户开展新的营造林特别是培育珍贵阔叶林，也难以调动承包农户追加投入的积极性。据不完全统计，江西省剩余承包期不超过一个轮伐期的林地面积达173.33余万hm，占家庭承包总面积的31.7%，导致社会资本对林地经营预期收入存在顾虑，不愿意流转林权，不利于发挥林地规模效益。

林权确权登记不顺畅。2016年国家实行不动产统一登记之后，林权权属证书等由不动产登记机构统一登记发证，虽然江西省进行了一些有益探索，但仍存在权籍调查测绘落宗难、测绘费用高、登记时间长、部门之间衔接不畅等问题，严重影响了林地确权登记发证工作，不利于工商资本“进山入林”，也不利于林地流转，妨碍了林地规模化经营。

林业经营者的收益权、处置权易受政策限制。林业经营者作为林木的所有权者，理应享有林木的占有、使用、收益和处置权，但是在实际经营过程中，易受政策影响，导致收益权和处置权难以实现。比如，有些林业经营者投入了大量人力和财力开展森林经营，但因政策调整被划为公益林、天然林或者实行全域封山，导致林木到了成熟期却难以采伐获取收益，得到的补偿远远低于采伐林木带来的经济收益，甚至还低于前期资金投入。

新型经营主体扶持力度不够。由于受林业经营政策限制，林权市场流动性弱，农村年轻人口外出务工多、林业生产条件艰苦及林业经营效益不高等多种因素的影响，林业市场主体发育不完善，加之国家对林业新型经营主体培育缺乏资金和政策扶持，使得林业新型经营主体发展明显滞后于其他行业。

近年来，中央财政对江西林业给予了大力支持，“十三五”期间累计安排林业投资138亿元，这有力地促进了江西省林业发展，但江西省有70%以上县在山区林区，全面实现乡村振兴战略很大程度上要依赖于林业产业发展，加之林业产业自我发展能力较弱，从林业发展需求来看，国家对林业政策和资金扶持仍明显不够。

林业资金投入不足。目前，国家对林业的投入主要以补助性质为主，且标准偏低。林业资金投入主要集中在第一产业，缺乏对林业二、三产业投入，林业企业缺乏动力、活力。如中央财政对农业部门发展农民合作社、示范园区等新型经营主体予以资金支持，但对林业部门发展造林合作社缺乏扶持政策。此外，采购林业机械设备没有补贴等不利因素，这些都制约了林业现代化、产业化水平的提升。

林业金融支持有待加强。目前，国家在林业金融支持方面只有林业贴息贷款一项政策支持，且贴息规模小、范围窄。近年来，虽然江西省创新推出了面向林农的林农快贷、网商林贷等信贷产品，但受林业周期长、回报低、监管难等行业特性的影响，大部分的银行、金融、保险等部门对开发适用林业的金融保险产品积极性不高，林业融资难、融资贵、贷款周期短的问题仍普遍存在。

3 对策与建议

集体林权制度改革的实践证明，集体林权制度改革是一项得民心、顺民意的重大改革举措，为促进山区农民增收致富及服务脱贫攻坚作出了重要贡献。为确保集体林权制度改革取得实效，笔者认为江西省在未来的改革发展中可以从以下几方面进行改进：

适度放开南方集体林区森林经营限制，除自然保护区林木、生态区位重要、敏感、脆弱地区林木(生态公益林)不得经营采伐外，对其他地区林木可以开展科学经营，放开林木采伐管制。充分利用南方气候条件，大力发展国家储备林(速生丰产林)，维护国家木材战略安全。

《民法典》规定租赁合同最长不得超过20年，而20年对于林业来讲还不到一个轮伐期，20年后经营权益又难以受到保护，因此有必要适用《农村土地承包法》规定，到不动产登记机构办理林地经营权不动产证明，以便，保障经营者合法权益。建议自然资源部、国家林草局及有关部门加强协调研究，出台适合林权类登记、抵押、资产评估等政策，除工本费外，不收取任何费用，真正做到便捷高效、惠民利民。

加大政策支持力度，积极扶持林业专业大户、家庭林场、农民林业专业合作社和林业产业示范园区建设；培育壮大林业龙头企业。

一是提高造林补贴标准，特别是要大幅提高油茶造林补贴标准。二是对造林、林产品加工、林业资源开发利用、森林康养和生态旅游等贷款进行贴息。三是支持设立林权抵押贷款风险补偿金，引导建立林业金融服务平台和林地收储托管平台。四是引导银行保险等金融机构“进山入林”，开发符合林业生产特点的政策性金融产品，简化贷款手续，优化金融服务。

尽快将森林碳汇交易作为抵消机制纳入全国统一碳市场。支持江西开展森林碳汇交易试点，让林农从碳汇林业中得到收益。