基层市场监管执法效能提升研究

王晓芳

山西省吕梁市临县市场监督管理局

市场监管执法工作在基层市场上的深入贯彻落实不仅有利于推动市场经济的高效发展，同时也能规范市场行为，为市场经营活动营造良好市场环境。对此相关监管执法部门应正视当前执法时存在的问题，同时制定相应的优化对策，以此来切实有效地提高市场监管执法效能。这也是笔者将要同大家分享的核心内容。

一、相关理论基础

(一)市场监管执法

市场监管执法是指承担监管职能的国家机关对市场主体所开展的经营活动是否遵循政府法制标准所实施的监管和指导，以及对违反市场规定的行为加以改正的综合执法机关。为进一步监督指导市场监管部门能够依法履行自身职责，对市场服务活动加以规范，保护在市场中自然人、法人或者任何机构的合法权益，国家市场监管总局颁布了《市场监督管理执法监督暂行规定》，以此来强化市场监管执法成效。

(二)效率与公平

效率是政府活动的关键所在，而公平则是所有政府活动所应秉承的重要理念，二者均为中国基层市场监管执法机构的价值导向。通过与市场监管部门的合并，既可以克服在该领域中出现的交叉执法、效率偏低等问题，也可以反映出对市场执法效能的价值要求。把传统模式下多个部门的行政执法职能进行整合，并将其交由同一机关进行统一管理和执行，有助于减少以往由于行政程序、执行规范而损害公平执法的情况产生，极大地彰显了监管执法机关对公平的价值追求。

(三)权利与责任

行政职权是指国家政府机构为了合理贯彻落实国家观念，而经过一定的强制手段对社会实践活动执行强制管理的一种能力。孟德斯鸠曾说过：“一切有权限的人都很便于损害权益，这也是永恒不变的一个经验。有权限的人民行驶权益一直到发生界线的地域才休止。”做为国家权力的一种，政府职权的行使需要国家承担一定的行政负担，而根据政府职权统一是对政府职权的定义范畴、特性，及其行驶方式的确定与牵制。管理权限和义务的确立对等，是法制社会的前提标准。怎样正确看待权利和义务，及其如何根据要求权利、明确职责创建责任统一的政府综合执法规章制度，都联系到实行市场管理政府综合执法的目标与实际效果是不是可以真正的意义上完成。

二、基层市场监管执法效能提升存在的问题

(一)执法依据存在冲突

对于一切一种违法行为，法律法规、政府规章、地方性规章等都是会有实际的条款，但由于立法技术、法律核心理念缘故，以上条款中间在实际处罚种类上面出现不统一，但此类情形并不是通过运用“上位法高过下位法”、“新法优于旧法”等法律适用标准就可以所有处理的。以“推行强制监管的检测仪器超过检定时间未开展检定”状况的行政部门处罚为例子，依据《中华民国测量法》是“责令其停止，可并处一万元以内的罚金”，根据《中国河南省测量监察条例》为“责成纠正，没收非法获利，并处以每台（件）二百元之上五百元以内的罚金”。在真正的执法实践中，如“责令其停止”则会对市场主体经营活动产生极大的影响，而“没收违法所得”则可以继续维持个体在市场上的经营活动。由此可见，市场监管执法人员如果秉承不一样法律依据则当事人会造成迥然不同的法律后果，因而执法人员经常会面临如何选择法律的困境。

(二)执法效果与法律目的存有差距

以某大型超市的食用农产品市场销售，抽查结论为杀虫剂残留超标准案为例。农业主管部门对进农贸交易市场的食用农产品市场销售实施快检，1 小时内能出检测结果，检测合格的能为其派发合格证实。大型超市在农贸市场交易批发市场购买蔬果，由交易市场监督管理对大型超市的蔬果实施抽样检查，10～15天出结果，但由于交易市场管理局的抽查规范远超过了农业主管部门快检规范，常常有农产品在流入农贸交易市场时快检结论为杀虫剂残余不超标，但该生鲜农产品在被大型超市购进后又被交易市场监管局抽查为农药残留超标的情形出现。在实际的市场执法工作中，因为大型超市经营者必须拥有农业生产主管部门对该批果蔬核发的质量合格证，因而在我国市场监管局通常依照《食品安全法》126条规定对大型超市经营户作出了免予惩处的与此同时规定大型商场经营户马上召回该批果蔬的行政工作决策，而像果蔬那样的可食用农产品被顾客选购后通常时下便会被服用，因而15天的召回趋于形式化，也无法真正意义上保障普通百姓餐食安全。

(三)执法责任被追责常态化

综合执法工作实施“终生责任制”，在综合执法实践过程中，如果某些市场主体出现重大事故或是违规的营运情况被曝光，就务必追究综合执法工作人员是不是具备失职等关键义务，因而社会发展基层综合执法人员通常会承担很大的压力。近年来，市场管理工作人员因“未依法取缔无照经营”“食品监管失职”而被定罪的情况经常产生，此外也有因对食品卫生安全监督管理的存在的问题，工商局、质量监督工作人员等行政机关因监管不到位、查验工作中不紧而被溯责的问题，及其因对非法融资监督管理工作中不及时被追责法律责任的情况。这些问题的普遍发生使基层市场监管执法工作人员会对自己的执法工作造成一定的恐惧心理。

三、基层市场监管执法效能提升的途径探析

(一)完善市场监管法律法规制度

德国知名法思想家古斯塔夫?拉德勃鲁赫曾言：“法律法规的根本宗旨是公正、平衡下的公正。法制为什么是公正的？对行政性政策法规而言，因为它给出了一个有利于实施公正行为的范例”。因此完善法律规范必须在国家层面上进行综合考量，并坚持法律规定与市场监管实践的统一性原则。首先，相关部门应进一步加大对相关立法的完善力度。应当在经过充分评议和讨论的基础上，对不合理的立法条款加以调整或者取消，理顺相关法律法规、政策法规与规章中间在对同样事宜标准上的互相结合，以做到实体法上的一致性。第二，进一步推动相关立法解释、司法解释的制定工作，确定有关立法规则的具体内涵，以提高有关法规适用的可操作性。第三，完善地方随意裁量标准规章制度，并在制订时会综合考虑地方的经济发展、违法犯罪剧情、社会发展影响结果、市场运营状况等等。

(二)顺应改革形势，做好人员思想转变

“先照后证”、年度报告公示制等企业登记体制改革对策实施以后，工商局和市场监管机关单位对企业登记备案事宜的监管慢慢减弱，底层单位了解的根据行为主体备案、年检测照把握监管主导地位的传统监管方式早已淘汰。“双随机一公开”等个人信用监管、简洁监管、谨慎监管、智能化系统监管自主创新监管方式的实行，使基层干部也需要舍弃传统全覆盖的市场巡视方式。再再加上体系调节、组织合并，基层干部发生观念茫然，工作主动性、自觉性遭受影响。

重归地区之后，还产生了当地政府分配什么就做什么的情况，工商局和销售市场监管单位深陷沦落救火队员的窘境，日常监管工作中停滞，岗位职责执行缺位，监管山体滑坡，履行职责风险性增加，稽查效率遭受较大危害。要处理以上问题，重中之重理应做好基层人员的观念变化工作中。

一方面要对于底层加强培训学习，紧紧围绕新常态下的销售市场监管工作中，要加强对十八届四中、五中、六中全会全面依法治国、全面从严治党战略方针、当今是社会经济发展新常态的学习培训，使基层人员了解到新的监管规章制度、监管方法的合理性、重要性，摒弃旧的“重审批轻监管”“以审批代监管”的思维模式，把观念扭曲到政府职能转变，深入推进“放管服改革”、依法执政、个人信用监管上去。

另一方面，要使众多基层干部明白，企业登记改革创新以后，“宽进”环境下更理应“严管”，工商局和市场监管机关单位的产品品质管控、商标logo、广告宣传、知识产权侵权、消费者权利维护、打击传销、反垄断法等管控稽查职责不但未被消弱，还理应加强，要根据“严管”维护保养优良的市场需求纪律。要根据培训学习，让基层干部学习培训把握新修订的《商标法》《消费者权益保护法》《广告法》《流通领域商品质量抽查检验办法》等相关法律法规，了解做什么、如何干，再次塑造工作中自信心，提高机会观念，积极主动地推动体制机制创新变化，把工作中中心立即调节到执行本身岗位职责上去。要把进行当地政府分配的“创卫”、大气污染治理等工作中与市场监管岗位职责结合在一起，以严格履行职责的恰当方法服务项目区域是社会经济发展的必要手段。

(三)加强执法人员队伍及业务能力建设

基层所处于销售市场监管稽查第一线，大多数遭遇人员少、监管任务重的难点，要科学、有效融合基层所的设定和人员，才可以融入“严格管理”新形势下。基层所的组织机构和人员定编大多数在垂管之初设置，是以那时候的社会经济发展水准做为关键根据的。在地理位置优越、通信方便快捷的今日，已必备条件再次融合基层所的定编和人员。基层工商局和销售市场监管单位可以要求当地政府适用，在用心调查的根基上，探寻将辖区总面积相比较小、是社会经济发展水平相仿的邻近所合并，开设辖区经营规模有效，各职位人员完备的所，处理当今基层所设定偏多，但每人必备欠缺、履职能力不够的问题。在所日常监管中，根据职责在设定对应的业务流程税管员，如商标logo管理人员、消费者保障消费者维权管理人员等，不限于一人一职，可以一人多职，在日常监管中与局机关业务流程组织齐抓共管，完成监管职责及时，提升稽查效率。根据不同领域的执法特色制定训练规划，定期举办省级市场监管体系的综合执法专项培训班，并且运用好“食药法苑”、“管控之声”、“市场监管零半月沙龙”、“市监业务学习角”等微信公众平台，对典型案件阐述刑法适用情况、分析法律法规裁量依据，以提升基层一线工作员的依法办案工作能力。此外，上级领导主管机构也理应做好审理案件正确引导。例如，由北京食品类药监局制订的食品类有关办案管理引导意见，对提升政府依法行政管理水平、提高政府市场监管效率、统一政府审理案件管理方式充分发挥着积极主动功效，并提议上级部门在职能合并初期多制定这样的办案管理引导意见，以推动执法队伍由“物理叠加”到“化学融合”的发展历程。

(四)合理设定行政人员执法责任

有效、适当的责任明确，是政府对行政主体的一种负责。政府责任的制定必须坚持适度性原则，从政府主体是不是具备故意和过失状况、违法犯罪的环境、动因、社会发展风险水平、造成的法律法规结果等层面进行充分考虑，对不会有滥用职权、玩忽职守等情形的完成了容错纠错和尽职免责。例如，浙江省买卖市场监管局《有关确保市场监管行政部门执法人员依法履职的许多要求》已确立23种情况执法人员不用承担责任，应正确引导别的地方制订此类各项政策，为推动市场监管稽查给予完善制度确保。

(五)推行专项监管，增强监管效能

“双随机一公开”是工商局和销售市场监管单位进行事中过后监管的主要方法，随机抽取，最大限度地确保客观性与公平，可是也难免会发生针对性不够的问题。小编觉得，在“双随机”前提条件下，可以探寻以系统化、针对性强的专项监管，来提高监管的针对性和实效性，进一步提高监管效率。就是以管辖区销售市场目前出现的首要问题为导向性，明确一个执法主题，进行专项查验、具体指导、标准、依法查处等有关执法行动。底层工商局和销售市场监管机关单位理应把双随机抽查与投诉处理、数据分析等别的发现问题方式结合在一起，依据对管辖区特性的整理剖析及其上级领导分配、投诉处理网络热点、流通业产品质量抽查结果等，多种渠道、多方位明确专项监管主题，依据确定的监管主题进行任意抽查，进行统一的环节专项执法行动。为了更好地更有针对性，可以考虑到以县局为企业机构专项的“双随机”抽查。

在进行重点管控全过程中，要本着系统、有目的性地处理市场秩序存在的问题的标准，灵活运用查验、具体指导、规范、查处等行政手段，既审理案件、又规范。对普遍现象或情节恶劣的地区性问题，如假冒伪劣农业生产资料、“傍知名品牌”、危害消费者权利、商业贿赂、传销组织、虚假宣传等个人行为，要严格依法执政，在案子查处的与此同时，重视做好领域规范，规范与查处并行处理。对无主观性故意、社会发展不良影响较小、可以立即改正的小问题，要在法律法规容许的范畴内勒令其改正，关键给与行政检查，协助其提升运营水准，主动维护市场秩序。

(六)规范市场监管领域权责清单

权力清单的有效设置有利于市场监管机构科学确权。在权力清单的设定上，从农业市场监管工作实践中入手。按照现有权力清单，由农业主管部门对农产品流通的市场准入环节实施监督管理，由交易市场监管对已步入商业流通领域的农产品销售实施监督管理。从市场监管公正与高效率使用价值角度考虑，对于可食用农产品的市场监管规范宜由统一机关单位管理，实行统一的规范，以规范地方政府稽查职权运行。

四、结论

虽然目前我国市场监管执法人员在实际开展执法作业的过程中依然会遇到执法依据存在冲突、执法队伍不够强大、执法效果与立法目的存在差距以及执法责任被追责常态化等问题，但相关部门可通过完善市场监管法律法规制度、加强执法人员队伍及业务能力建设、合理设定行政人员执法责任以及规范市场监管领域权责清单等方式来解决这些问题，为塑造良好的基层市场环境添加助力。