统筹推进应急法治建设的发展路径

樊晓磊

（责任编辑 胡秀荣）

大幅提升应急管理法治水平，要始终把人民根本立场体现在应急法治建设全过程；健全完善应急法治建设的法律法规架构；全面提升应急法治建设的执法司法水平；将应急管理行政决策全过程纳入法治化轨道；大力推进应急管理标准体系建设

国务院印发《“十四五”国家应急体系规划》（以下简称《规划》）提出，“到2035年，建立与基本实现现代化相适应的中国特色大国应急体系，全面实现依法应急、科学应急、智慧应急，形成共建共治共享的应急管理新格局”。应予关注的是，《规划》将“坚持依法治理”作为应急管理新格局构建的基本原则之一，并设定了“到2025年，大幅提升应急管理法治水平”的阶段性目标。更加重视应急法治建设是国家应急管理领域深入贯彻习近平法治思想的具体实践，也是确保应急管理体系和能力现代化快速实现的重要保障。

然而，现有应急管理基础薄弱，应急法治建设方面还存在一些突出问题，制约了应急管理体系和能力的现代化。第一，信息报告与通报、交通管制分级和管理权限、紧急征用调用及补偿机制等具体环节制度缺失，存在权力行使和权利保护的失衡状态；第二，围绕“一案三制”应急管理的基础法律体系虽初步建立，但现有应急法律法规体系依然存在覆盖面不够广，不同法律法规、部门规章规则设计对接不畅，单行立法不足和全灾种、大应急的综合立法缺失两种情形共存；第三，应急专业人才匮乏，基层管理和救援组织力量薄弱，应急执法能力总体低下，应急司法参与度和效益也尚需进一步提高；第四，领导组织重紧急应对策略、轻规范科学的法治思维，应急决策、信息传达与执行缺乏完善的法治程序；第五，事前的应急值守、预案编制和演练、物资储备与分布等，事中的现场指挥、力量调配，事后的损失评估、赔偿、救助标准规范化程度低，全面系统的应急管理标准体系没有建立。总体而言，常态化法治化应急管理水平不高，风险防控的难度总体较大，进一步凸显了应急法治建设的重要性和紧迫性。应急法治建设距离理想状态尚有差距。我们相信，《规划》的出台贯彻，将有力带动应急管理体系和管理能力的法治化水平提升，有效防范化解重大安全风险，全力保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定。

全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民，根本目的是依法保障人民权益。统筹推进应急法治建设，要牢牢坚持以人民为中心的发展思想，毫不动摇树立与安全发展相协调的应急治理理念，始终做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，始终把保护人民群众生命财产安全和身体健康放在第一位，全面提升国民安全素质和应急意识。针对重点领域突出问题，加紧完善突发事件中权力与权利的法治平衡机制，增加现有法律法规关于预警制度、公民权利保护等内容，分类分级明晰管理主体行使权力的依据和程序，规范其运行。明确应急信息公开标准和程序，提升信息公开的时效性和广泛性。依法赋权，合理创设医疗卫生、公安消防等一线救援机构和组织特殊情形下的救援救助决策权。着力增强全社会的应急法治意识。建立健全应急普法和应急科普的相关制度，推动宣传教育日常化、应急训练常态化、工作模式程序化，营造和形成领导干部带头执法、工作人员自觉用法、社会公众懂法守法的良好法治环境。

加强上位法对下位法的统合、同位法之间的衔接互补、中央立法对地方立法的统一规范，健全领导指挥体制，优化应急协同机制。一方面要重点加快完善安全生产法配套法规规章，出台传染病防治法、突发事件应对法等法律法规的实施细则，增强法律法规的现实可操作性；另一方面要务实推进制定、修订关于自然灾害防治、矿山安全、危险化学品安全等特定领域法律法规和关于应急救援组织、国家消防救援人员等应急管理主体方面的法律法规，推动构建具有中国特色的应急管理法律法规体系。同时，支持各地因地制宜开展应急管理地方性法规规章制定、修订工作。持续推进精细化立法，健全应急管理立法“立项、起草、论证、表决、颁行”等立法程序机制和立法后实施评估与修订机制。

应急体系法治化水平的大力提升，立法是前提，而监管执法、高效司法则是关键。全面推行“行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核”三项制度，以及公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查告知承诺制。健全安全生产行政处罚自由裁量标准，细化行政处罚等级。严格事故前严重违法行为责任追究，严格执行移送标准和程序，规范实施行政执法与刑事司法衔接机制。加强执法监督，完善内外部监督机制。系统落实执法司法工作专项治理行动，依托“打非治违”“疫情司法”专项行动，提升执法司法和服务水平，从严打击危害疫情防控违法犯罪，提升执法司法效能。多举措实施司法救助，运用电子诉讼等司法创新手段，便民惠民、稳定社会秩序。另外，以教育培训为主体，以引进专业人才、外联专家服务为辅助，构建高素质高水准的应急人才队伍，特别应关注和夯实基层应急管理组织的队伍建设，推动执法力量向一线倾斜，提升司法参与应急治理的综合效率。

对一般和重大行政决策实行分类管理；完善公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等法定程序和配套制度，健全并实施应急管理重大行政决策责任倒查和追究机制；定期制定和更新决策事项目录和标准，并向社会公布；建立依法应急决策制度，规范启动条件、实施方式、尽职免予问责等内容。增强领导干部的法治思维，将应急体系法治建设纳入领导干部考核评价内容，实现应急管理主体法定权责的具体化、可操作化、可量化，建立“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”的应急管理责任制，完善现有应急管理体系。赋予权威部门对新型突发风险、应急事件的判断和规范解释权力，弥补法律漏洞，避免应急管理于法无据、决策失灵，建构更全面优化的应急法治体系。

进一步细化落实《国家标准化发展纲要》，建立结构完整、层次清晰、分类科学的应急管理标准体系。加快完善应急管理、矿山安全等相关专业标准化技术组织的建设，针对灾害事故暴露出的问题和短板，加快制修订一批支撑法律有效实施的国家标准和行业标准。研究制定应急管理领域大数据、物联网、人工智能等新技术应用标准、应急产品标准及服务类团体建设标准。加快制定、修订安全生产、消防救援领域的强制性标准，健全完善应急管理相关国家标准并对其运行状况实施效果评估。促进企业标准化与企业安全生产治理体系深度融合，开展国家级应急管理标准试点示范。鼓励企业创建应急管理相关国际标准，推动标准和规则互认。