扎实推进农民农村共同富裕

文_李 实

（作者系浙江大学共享与发展研究院院长）

（责任编辑 胡秀荣）

2021年中央财经委员会第十次会议提出“促进农民农村共同富裕”这一任务要求。这个要求具有两重涵义：一是缩小城乡居民收入差距，让农民与城市居民一样富裕；二是农村居民内部收入差距要进一步缩小，让全体农民都能过上富裕生活。缩小城乡之间收入差距需要做到农民收入增长超过城市居民，缩小农村居民内部收入差距则需要农村低收入人群收入增长超过农村平均收入的增长。为了实现农民农村共同富裕的目标，我们需要认清农民收入水平的基本现状，推进制度创新和政策调整，加快农民收入增长，特别是低收入农民的收入增长。

我国经济社会发展不平衡的一个突出表现是城乡发展不平衡，从而导致城乡居民收入差距过大。在过去40多年中，我国城乡居民收入差距经历了近30年的不断上升期，城乡居民收入比率从1983年的1.82倍上升到2007年的3.14倍。从2008年开始，在各种惠农政策和城镇化的作用下，农民收入出现了较快增长，城乡居民收入差距出现较长时期的下降，到2021年降为2.5倍。然而，现今城乡收入差距仍高于20世纪80年代初期的水平，与其他国家相比属于偏高水平。过去10多年城乡收入差距出现了较为明显的缩小，这主要归功于农民收入的较快增长，2008—2021年期间农民收入的年均增长率比城镇居民高出超过2个百分点。然而，近几年农民收入增长也出现一个缓慢下滑的趋势。这意味着过去20年实施的各类促进农民收入增长的政策功效开始进入递减阶段，需要寻求新的制度和政策创新，进一步激发农村发展活力，加快农民收入增长。

一、巩固脱贫成果，解决农村相对贫困问题

促进农村农民共同富裕，首先要巩固农村脱贫成果，防止大规模返贫。虽然在2020年底我国彻底消除了绝对贫困，但是一部分脱贫人口的收入水平只是刚刚超过绝对贫困标准，他们的收入水平和生活状态是不稳定的，在一些外来不确定因素的冲击下，随时可能重新陷入绝对贫困。而且，在消除绝对贫困之后，我们将面临解决相对贫困问题，缓解相对贫困也是缩小收入差距和实现共同富裕的应有之义。从最新的调查数据来看，按照全国居民收入中位数的40%为相对贫困标准，收入低于此标准的人群为相对贫困人口，2021年全国相对贫困人口大约为2亿人左右，其中近1.8亿人生活在农村。相对贫困人口也是需要特别关注的人群。在相对贫困人口中有近1亿人的月收入不足500元，他们中的绝大部分是农村居民。因此，在推进共同富裕的进程中，缓解相对贫困应该成为“提低”方略中的中心内容。缓解相对贫困需要一种新的战略谋划以及相应的政策体系，从解决相对贫困人口的基本生活保障到提升其发展能力，从促进其短期收入增长到阻断其贫困的代际传递，都需要不同的政策共同发力。

二、推进农村土地制度改革，增加农民的财产性收入

与城镇居民相比，农民收入水平偏低的一个重要原因是财产性收入增长缓慢。国家统计局的住户调查数据显示，2020年城镇居民可支配收入中财产性收入占比为10.6%，而农村居民的这一比例仅为2.4%。从绝对差距来看，城镇居民的人均财产性收入是农村居民的10倍以上，并且城镇居民的财产性收入还在快速增长，而农村居民的财产性收入却增长缓慢。农村居民财产性收入偏低，一方面与其收入水平低有关系，较低的收入水平不可能形成较高的储蓄率，不可能有较多的财产积累；另一方面与农民的财产积累来源不足有关系。城镇居民在过去20年中财产积累年均增长率超过13%，其中发挥主导作用的是房产价值的增加。相比而言，农村居民财产增长率要低得多，主要原因是农村居民的住房无法上市流通，不具备市场价值，不能从土地增值中获得财产积累，更没有从中获得财产性收入。乡村振兴需要城乡之间各种生产要素实现充分自由的双向流动，而实际更多是生产要素的单向流动。农村劳动力大量流向城市，而城市人口却很少流向农村；大量农民储蓄资金流向城市，而流向农村的资本却是少而又少。之所以出现这种情况是因为现有的土地制度制约着生产要素向农村流动，也就阻碍着农民收入增长。让农民从土地中获得实实在在的财产性收入，必须改革土地制度。

如何通过农村土地制度改革和土地资源的配置来促进农民收入增长是当前亟须解决的问题。土地制度改革不仅可以给农民带来更多的财产性收入，而且还会激发农村产业的发展，给农民带来更多的经营性和工资性收入。在现有土地制度不变的情况下，农民只靠农业和外出打工难以致富，难以保持长期的收入增长。农村需要非农产业发展来带动农民收入增长。从一些地区发展经验来看，农村非农产业发展快的地方，农民收入增长就快，城乡居民收入差距就小。比如，浙江省是全国城乡收入差距最小的省份，主要得益于农村第二产业和第三产业的快速发展，使得农民从这些非农产业中获得更多的就业机会和收入。在2020年，浙江农村居民的经营性收入中来自第二产业和第三产业的收入已超过68%，远高于全国平均水平。浙江的例子表明农民的收入增长要靠农村非农产业的发展，靠非农就业机会的增加。而促进非农产业的发展需要土地制度改革，要激活农村闲置的土地资源，给投资、创业提供地理空间。首先需要考虑的是激活农村闲置的宅基地和集体建设用地，改进这“两块地”的管理办法，采取更加市场化的配置方式，让农民真正从中获得收益，增加其财产性收入。

三、城乡融合发展，加快农村流动人口市民化进程

乡村振兴和实现农民共同富裕，只是把眼光放在农村是不够的，需要着眼于城乡一体化发展的大格局。城市发展对农村发展的影响既可能是积极的，也有可能是消极的。在计划经济时期，城市的工业化过程给农村发展带来的更多是负面影响，为了推进工业化的资金积累，实行工农产品价格“剪刀差”，为了增加粮食产量，限制农村劳动力流动，严重损害了农民的利益。改革开放以后，虽然城镇化过程对农村发展和农民利益的不良影响有所减轻，但是在城乡关系中农民仍然付出多，收益少。因此，在实现农民共同富裕过程中，需要实现真正意义上的城乡融合发展，让农民从中获得更大的好处，分享到更多的发展成果。

从现代化的长期进程来看，我国现在农村人口还需要继续向城镇转移，不仅农村劳动力要向城镇转移，一些非劳动人口也需要转移，特别要减少农村的留守老人和留守儿童。在过去10多年，农村的老龄化速度超过了城市，一个很重要的原因是农村大量的中青年劳动力转移到了城镇，而老年人滞留在农村。许多老年人没有子女的照顾，加上农村的社会养老服务跟不上，他们生活困窘。这种情况应该加以改变，比如，一些老年人本着自愿的原则，去城镇与子女一起生活，这样会大大提高他们的生活质量。而且，一些低龄老年人到了城镇后还会有一些就业机会，可以增加收入。农村的留守儿童更应该转移到城市与他们的父母一起生活。从人的全面发展的视角来看，留守儿童现象应该说是一种社会“伤疤”，虽然它是一种社会各方不得已、很无奈的选择结果，也是在各种不合理的制度挤压下被逼迫的选择结果，但是它将会对未来社会的长期发展带来不可估量的负面影响。

解决农村非劳动人口向城镇转移的问题，需要在城镇给他们提供稳定的生活条件。首先是住房条件。由于城市中的非户籍人口不能享受保障房待遇，又没有经济能力购买商品房，大量的农民工居住在建筑工地和工厂宿舍，也就没有条件把父母和子女接到身边一起生活。因此，解决城市中非户籍人口的住房困难是实现农村流动人口市民化的必要条件之一。除了住房条件的制约外，解决留守儿童问题还需要城市给农村流动儿童提供更加便利的就学条件。至今仍有不少城市特别是大城市对农村流动儿童的教育没有给予足够重视，甚至采取一些歧视性政策加以限制。一些城市不给农村流动儿童提供公共教育资源，又不鼓励民间教育的发展，使得流动儿童无学可上，只好留守在农村。更需要改变的是禁止异地高考政策，它是一种歧视性政策，严重违背了社会公平原则，必须尽快加以废除。总之，实现城市中非户籍人口的市民化不仅会给这部分“新市民”带来更大希望，更大的幸福感，也有助于提高农村居民的收入水平和生活条件。

四、加大农村公共服务投资，实现城乡基本公共服务均等

制约农民收入增长的另一个因素是农村缺少高质量的公共服务和社会保障。与城市相比，农村的基本公共服务和社会保障的可及性和质量都有很大差距，严重影响农民收入增长。在本世纪的20年中，农村的基础设施建设有了很大改进，基本公共服务和社会保障体系已初步形成，但是服务水平和质量有待进一步提高。从健康水平来看，农村居民绝大部分健康指标水平都落后于城市居民，如农村居民的预期寿命、婴幼儿的死亡率、儿童发育迟缓率等，这都反映了城乡医疗服务水平的差异；从居民受教育水平来看，农民的受教育年限、农村生源考试入大学比例、农村学龄前儿童接受学前教育的比例都明显低于城市的相关指标，更重要的是城乡教育质量的差异，这些都反映了农村生均教育资源和教育经费支出严重低于城市水平。

一个人的健康水平和受教育水平和质量都是其人力资本的重要组成部分，直接影响其就业能力和机会，进而影响其职业选择、收入水平和收入增长。我国农村居民收入水平低的一个重要原因是其人力资本积累不足，因此提高农民及其子女的人力资本投资，特别是公共人力资本投资无疑是促进农民收入增长的一条有效路径。

基本公共服务包括“老有所养”“困有所助”等项目，都与财政公共转移支付密切相关。农村中的一些老年人属于相对贫困人口，在丧失劳动能力后生活会陷入困境，需要子女赡养和社会救助。而农村养老金待遇水平偏低，不仅大大低于城市居民养老保障的待遇，而且明显低于农村的绝对贫困标准。从提高农民收入的角度考虑，提高农村老年人养老金水平是一条有效路径，更重要的是这对于缓解农村老年人口相对贫困也会发挥积极作用。

五、加大农村教育投资，提高农民发展能力

为了使得农民收入增长具有长期可持续性，能够在实现共同富裕的两个时间节点，即2035年和2050年，明显缩小与城市居民的收入差距，在实施一些收入再分配政策的同时，还需要提高农民的长期发展能力，特别需要在农村教育发展上做足文章。从长期来看，未来人与人之间的人力资本差异会成为影响收入水平、收入增长和收入差距的最重要因素。近期一些研究发现，教育投资给个人带来的收入回报是不断上升的，高学历人群与低学历人群的收入差距是不断扩大的。相对于城市而言，农村教育发展的短板主要表现在两个方面，一是学前教育普及率不高和教育质量低，二是义务教育质量偏低。现在农村中仍有近40%的学龄前儿童没有机会进入幼儿园，即使一部分进入幼儿园的儿童，也没有享受到高质量的学前教育。农村义务教育质量不高更是一直以来存在的问题。这些情况长期得不到解决势必会影响未来农民收入的长期增长潜力。

提高农村教育质量需要增加投资。这种教育投资一般来自两部分，公共投资和私人投资。对于绝大多数农民来说，由于受到其收入水平的限制，指望他们自己在教育上大幅度增加投资显然是不现实的，需要增加教育的公共投资。农村教育投资应该投到什么地方呢？最应该考虑的是提高师资水平，采取多种措施吸引更多优秀教师流向农村学校，包括大幅度地提高农村优秀教师的薪酬水平，设置对农村青年教师的奖励基金，大幅度增加对农村落后地区教师的教学补贴。

六、发挥第三次分配的作用，引导慈善组织下乡行善

我国慈善事业发展与经济发展不相适应，其主要原因是社会对慈善事业在调节收入分配、缩小收入差距方面的积极作用认识不足，从而没有及时形成促进慈善事业健康发展的制度和政策体系。随着经济发展和收入水平的提高，慈善事业会有更大发展空间，慈善组织和个人在扶弱济困方面会有更大的作为，这也是一个现代化社会的重要特征。在鼓励慈善事业发展的过程中，应该引导社会组织和慈善机构去农村发展，下乡行善，因为农村最需要第三次分配的力量。鼓励社会慈善组织下乡需要一些制度安排和激励机制。比如对农村公益事业和困难群体进行捐款救助的企业或组织可以享有更加优惠的税收政策，又比如对于设立在农村并以农村农民为服务对象的社会组织和慈善机构，可以给予一定的启动资金和补贴。总之，通过鼓励和激励性的政策措施将社会慈善组织吸引到农村，为农村的第三次分配作出贡献，有助于缓解农村低收入人群和困难群体的困难，提高他们的收入。