构建“1+5”数据要素融通体系促进数字经济发展

文_梁宝俊

（作者系中国联合网络通信集团有限公司副总经理）

（责任编辑 胡秀荣）

数字经济成为继农业经济和工业经济之后的新经济形态。习近平总书记强调，要“发挥数据的基础资源作用和创新引擎作用，加快形成以创新为主要引领和支撑的数字经济”。“十四五”规划纲要指出，要“建立数据资源产权、交易流通、跨境传输和安全保护等基础制度和标准规范”，“推进数据等要素市场化改革”。这为数据要素广泛融入社会生产生活，实现数据要素融通指明了方向。必须尽快消除数据要素融通所面临的各种障碍，建立具有中国特色的数据要素融通体系，促进数字经济快速健康发展。

一、数据要素高效融通的重大意义

党的十九届四中全会首次提出将“数据”作为生产要素之一参与分配。数据要素参与社会生产经营活动并带来价值构成了数据要素融通，包括数据要素供给、流通和应用的全过程。数据要素高效融通是释放数据价值、促进数字经济发展的关键。

建立完善的数据共享开放机制，保障高质量的数据要素供给是数据要素融通的基础。同时，在海量、多源、高质量数据要素供给前提下，数据要素高效融通可以实现数据融合挖掘，不断创新应用场景，提升数据要素价值，提高政府治理能力，促进经济发展和民生改善。

党的十九届五中全会提出：“发展数字经济，推进数字产业化和产业数字化，推动数字经济和实体经济深度融合。”数据要素融通是推动数字经济和实体经济深度融合的一个重要前提。一方面，数据要素融通催生新技术、新业态，加快数字产业化发展；另一方面，数据作为特殊生产要素，具有乘数作用，通过数据要素融通可以促进要素的流动，放大劳动力、资本等要素在经济发展中的价值，实现价值倍增。

数据要素高效融通推动构建完善的基础设施及运营体系，这是建设全国统一数据要素大市场的必要条件。通过建立统一的数据要素市场化配置制度和规则，打破地域和市场边界，促进我国由数据大国向数据强国转变，为高质量发展提供坚强支撑。

构建完善的数据治理体系与治理规则是数据要素高效融通的保障，同时为可信安全等技术保障提供充分实践的可能性。数据安全是国家安全的重要内容，要切实保障国家数据安全，加强关键信息基础设施安全保护，强化国家关键数据资源保护能力，增强数据安全预警和溯源能力。通过创新可信安全技术，强化安全管理责任，不断强化网络安全防护和数据全周期安全管控，进一步筑牢国家安全防线。

二、我国数据要素融通面临的挑战

加快促进我国从数据大国向数据强国转变，必须解决数据发展不平衡不充分问题，特别要着力破解数据要素融通所面临的一些发展环境与体制障碍。目前我国数据要素高速融通面临的挑战主要包括以下方面。

目前数据资源统一管理职责尚不明确，尚未建立促进数据要素融通的统筹机制。从国家层面看，尚未成立专门的数据资源管理机构，政务数据资源由各部门分别掌握；从省级层面看，虽然已陆续成立22个政务数据管理机构，但从职责定位、隶属关系以及与其他业务部门协同效能来看，统筹力仍明显不足。这些都明显制约了跨地区、跨层级、跨部门、跨行业、跨平台等数据要素融通功能的发挥。

一是存在数据孤岛与数据垄断情况。政府部门数据管理条块分割，仍存在数据孤岛；数据向平台集聚时，平台企业为保持竞争优势常常会提高市场进入成本，存在数据垄断风险。

二是社会数据存在供给数量不足和质量不高问题。数据时效性、一致性等也难以保障。目前地方数据开放平台中46%没有更新数据，只有8.5%的数据开放平台连续两年发布了新的数据集。据测算，每年全社会数据量增长率约40%，但真正被利用的数据量增长率只有5.4%。

三是企业存在数据泄露等安全担忧，开放意愿不强。工业互联网产业联盟一项调查显示，在推进工业大数据共享流通时，有86%的企业最担心泄露商业机密，有33%的企业担心会失去数据的控制权。

数字经济渗透率是数据应用水平的重要衡量指标，据统计，2020年我国农业、工业的数字经济渗透率仅为8.9%、21%，远低于服务业的40.7%；服务业内部数字化也不平衡，衣、食、住、行、玩等消费服务领域的数字渗透率已超过50%，其中网络购物领域渗透率高达85.2%，相比之下，教育、医疗等公共服务领域的数字渗透率仍较低，尚不足40%。

一是缺乏清晰的产权规则。数据权属包括国家主权、产权、人格权。数据安全法和个人信息保护法从立法层面对数据国家主权和人格权进行了说明，但与市场化流通紧密相关的产权问题尚未明确定义。各地在积极尝试通过交易数据使用权来替代所有权，并探索数据资产证券化等收益权交易，但由于缺乏立法支撑，进展缓慢。二是数据商品化体系、市场定价机制尚未成熟。从目前数据交易产品类型及定价模式来看，解决方案等数据增值服务是主流产品，呈现高度定制化特征，难以规模化流通和定价；数据集交易隐私安全风险较高；API（应用程序编程接口）、咨询报告等产品类型，标准化程度相对高，且一定程度保护了用户隐私信息并降低了二次利用可能性，但同时也降低了多源数据融合的可行性。三是流通服务不完善。由于缺乏市场化流通专业运行服务机构，致使流通效果低于预期，创新活跃度不够。目前北京交易所探索建立中间服务商体系，上海提出建立数据服务商生态，但真正实施到位还存在不少障碍。四是市场监管难度大。一方面由于确权、定价等交易条件不完善，导致市场监管缺乏依据；另一方面传统监管模式难以适应数据要素市场所呈现的线上、线下、跨域、实时等结合的特征。

一方面，安全保护机制不完善。现有数据安全保护策略未能按照数据分级分类进行有针对性的防护，且缺少统一的数据安全运营管理能力。另一方面，可信技术支撑不足，相关技术面临性能瓶颈和运营成本高等问题。

三、构建“1+5”中国特色数据要素融通体系

构建中国特色的数据要素融通体系，必须坚持两大原则：一是坚持党管数据，明确数据是党治国理政的重要资源，把党对数字经济发展方向的战略引领、对数据战略资源开发的战略把控、对数据安全纳入总体国家安全观的战略保障要求，落实到数据资源顶层规划、机构设置、完善立法、培养人才、安全合规等各个方面；二是既要发挥数据要素市场的决定性作用，又要更好发挥政府作用。各级政府要积极出台政策，推进数据融通制度创新，在发展中完善规范，同时营造公平有活力的市场竞争环境，大力推进数据要素市场化进程，发挥数据资源价值链的倍增效应，培育壮大供需畅通的大数据要素市场。

因此，应构建“1+5”中国特色数据要素融通体系，“1”为制定数据要素融通顶层规划；“5”为建立数据要素供给体系、市场流通运行体系、数字化应用体系、市场监督管理体系、安全保障体系等五大体系。在具体措施上，要加快推进数据要素流通、应用，畅通价值双循环，保障数据安全，同时平衡国家、企业和个人利益，鼓励企业创新发展、释放平台集聚数据价值，并确保公平竞争，维护社会公共利益。

一方面，国家数据资源管理机构负责制定中长期数据要素融通顶层规划，确定跨层级、跨区域、跨系统等统一数据资源标准，提升数据要素标准化、规范化水平，构建全国一体化数据资源管理体系，推进数据资源开发与利用。另一方面，在数据资源管理部门与拥有数据资源的业务部门之间建立有效的协同机制，发布数据融通目录，促进数据共享、互通。

一是建设数据、连接、存储、计算一体化数字信息基础设施。加快建设国家“东数西算”重大工程，提高网信企业在算力、网络、大数据、人工智能、区块链等一体化服务支撑能力，推动算力、算法、数据等资源集约化和服务化创新。二是推动政府、企业建立首席数据官（或总数据师）制度，设立数字化相关部门，落实数据要素有效供给及共享、融通，提升数据治理和应用水平。三是国家及省数据资源管理机构统筹推进公共数据共享开放。加快建设国家公共数据共享开放平台，建立公共数据质量标准体系与共享开放标准体系。

一是在国家数据资源管理部门统筹下建立数据交易机构，确立统一的市场规则，推动数据要素规模化市场流通。对数据交易机构之外的公共服务数据共享机构，进行审核管理。二是推动数据确权、定价机制等基础保障制度建设。探索建立数据产权制度，以区隔责任、保证利益、明确义务为目标，推动数据所有权、使用权、收益权等有序分离。同时加强数据产品定价机制研究，针对生产、采集、处理、使用等不同环节价值贡献，决定权益分配的比例。根据数据资源的稀缺性、实时性、完整性等特点，以及数据产生或者加工成本、潜在应用价值等，构建数据价值评估指标，形成交易数据产品的定价规则。三是在数据交易所和公共数据开放服务机构，建立中间服务方生态。建议由国企牵头，承接专业化运营工作，提供包括技术服务、数据经纪、合规评审、资产评估、交易争议仲裁等服务，逐步完善市场生态体系。

一是实施大数据创新应用示范工程。政府设立扶持专项资金，金融机构加大对企业数据要素融通项目支持力度。二是发挥产业链龙头企业数字化转型带动作用，推进企业内外部数据要素应用，带动产业链上下游协同创新。培育“专精特新”数据应用创新型企业，鼓励创业投资，培育新技术、新产品、新业态。引导大型互联网平台企业开放数据作出表率，为产业链上下游获得数据提供支持。三是产业联盟和行业协会等中介组织要探索搭建有特色的产业集群公共服务平台，促进产业数据深度开发应用。

一是加快国家统一立法，形成数据资源、数据产权、数据交易等基础性法规体系。二是完善数据资源融通监管体系。一方面，明确基本执法标准，构建公平有序、动态运行、灵活高效的竞争环境，推动建立数据要素价格监管和信息公示制度。另一方面，建立数据市场准入机制和备案制度，依法营造包容、有活力的数据要素市场环境。