深圳市实行最严格水资源管理制度的成效和经验分析

杨秋萍

（广东河海工程咨询有限公司，广东 深圳 518022）

深圳市深入贯彻习近平总书记“十六字”治水思路和关于治水重要讲话指示、批示精神，认真落实“四水四定”原则，在夯实基础、提升能力、强化监管、服务社会4个方面下功夫，推动建立水资源刚性约束制度，不断提升水资源集约节约安全利用能力，全力保障经济社会高质量发展。截至2020 年底，最严格水资源管理制度已完成“十二五”“十三五”两个五年考核周期，分析深圳市实行最严格水资源管理制度10年取得的成效与经验，具有一定的现实意义。

1 深圳市实行最严格水资源管理制度10年的考核结果

1.1 用水总量控制红线

最严格水资源管理制度，主要内容为通过建立用水总量控制红线、用水效率控制红线、水功能区限制纳污控制红线等“三条红线”，以及建立用水总量控制制度、用水效率控制制度、水资源管理责任和考核制度等“四项制度”，实现水资源开发利用和保护的目标。

根据深圳市2011—2020年水资源公报，深圳市用水总量（不含深汕，下同）基本保持平稳，2020 年深圳市用水总量20.65 亿m3，较2011 年仅增长6%。然而10年来，深圳市社会经济发展发生了显著性的变化，中共中央先后设立粤港澳大湾区和中国特色社会主义先行示范区，对深圳市全国性经济中心城市的定位和现代化国际化城市的期望，吸引越来越多的国际国内实力企业和人才落地深圳。2020 年深圳市地区生产总值达到27 670亿元［1］，较2011年增长141%，经济总量居亚洲城市第五位，全国第三位，其中规模以上工业居全国之首，工业增加值达到9528 亿元，较2011 年增长82%。先进制造业增加值、现代服务业增加值比重持续加大，分别占规模以上工业、第三产业比重超过7 成。战略性新兴产业增加值占地区生产总值比重近4 成，突破万亿元，居全国大中城市首位。2020年第七次人口普查结果显示，深圳市常住人口达到1749 万人［2］，较2011年增长67%。

10年来，在经济、人口高速增长的情况下，深圳市用水总量基本保持平稳略增状态［3］，用水总量控制效果较好。2011—2020 年深圳市社会经济发展与用水总量对比见表1、曲线图见图1。

图1 2011—2020年深圳市社会经济发展与用水总量曲线图

表1 2011—2020年深圳市社会经济发展与用水总量对比分析

2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020增长率1063 1078 1138 1191 1245 1295 1335 1749 67%14 500 16 002 17 503 19 493 23 280 25 266 26 927 27 670 141%5889 6911 7209 7695 8664 9254 9588 9528 82%190 666 193 441 199 042 199 342 201 650 207 156 210 577 206 505 6%

1.2 用水效率控制红线

1.2.1 2011—2020年节水效率变化

根据2011—2020年深圳市水资源公报，深圳市万元GDP 用水量从2011 年的17.00 m3下降至2020年的7.32 m3，降幅达到57%；万元工业增加值用水量从2011年的11.61 m3下降至2020年的4.66 m3，降幅达到60%；人均用水量从2011 年的511.68（L/人·d）下降至2020 年的315.83（L/人·d），降幅达到38%。2011—2020 年深圳市用水指标统计见表2，用水效率变化见图2。

图2 2011—2020年深圳市用水效率变化图

表2 2011—2020年深圳市用水指标统计

将2020 年深圳市用水指标与全国、广东省、北京、上海、广州城市相比（见图3，柱状图中左边为万元GDP 用水量，右边为万元工业增加值用水量）可得，深圳市节水水平仍具有领先优势。

图3 2020年用水效率对比分析图

1.2.2 2011—2020年节水潜力分析

节约用水可以促进城市用水系统对水的高效利用，充分挖掘用水户的自身潜力，从而达到控制区域需水量的盲目增长。深圳市的城镇化率为100%，不存在大中小型规模的农业灌区，农业用水为零星的种植业用水，占用水总量的比例不足10%，因此农业节水潜力可忽略不计，由于深圳市相关部门未公布管网漏失率、节水器具普及率等相关数据，本文仅对工业节水潜力进行分析。

根据《节水型社会建设规划编制导则》，工业节水潜力涵盖了工程节水、工艺节水、管理节水3 方面。计算公式如下：

式中：dWg为工业节水潜力；Z0为现状水平年工业增加值；Wz0为现状水平年万元工业增加值用水量；Wzt为规划水平年万元工业增加值用水量。

2011年深圳市万元工业增加值用水量为11.61 m3，远高于2020年的4.66 m3，若以2011年为现状水平年，2020年为规划水平年计算2011—2020年深圳市工业节水潜力，则有：dW2020=Z2011×(W2011-W2020)=5229×(11.61-4.66)=6.41亿m3。计算结果表明，工业节水潜力达到6.41 亿m3，约占2011 年用水总量的33%，即深圳市10 年间，万元工业增加值增长82%，通过用水效率指标管控，节约工业用水超过3成。

10 年来，深圳市用水指标下降明显，节水效果明显，用水效率得到大幅提高，用水效率控制成效显著。

1.3 水功能区限制纳污控制红线

深圳市强力推进水污染治理工作，全面开展河道综合整治和治水提质工作，深入开展“铁线护水”和“正本清源”行动。创新推动河湖长制工作，强化制度创新，建立河湖长制工作述职机制，设立市、区、街道三级河湖警长。经系统治理，2020年，实现消除黑臭水体159 个、消除小微黑臭水体1467 个，茅洲河、深圳河等河道国考断面平均水质达到地表水Ⅳ类，观澜河、龙岗河、坪山河等河道省考断面平均水质达到地表水Ⅲ类。

“十二五”期末，深圳市水功能区水质达标率为75%，高于控制目标值70%，“十三五”期末，达标率为85.7%，高于控制目标值80%，考核均达标。

根据中山大学水资源与环境研究中心在第七届华南地区水论坛的研究展示，从水资源及其开发利用基础情况、区域经济社会发展和生态及水环境状况等3个方面，选取10个指标来分析水资源与经济社会发展和生态环境保护协调程度［4］，应用协调度模型计算广东省各地市的水资源开发协调度。计算结果表明，深圳市2011—2015年协调度0.981，综合评价为高开发基本协调。

综上所述，最严格水资源管理制度的实施，改善了深圳市水资源开发的协调状况，也缩小了与各地市之间水资源开发协调度的差距。

2 深圳市对实行最严格水资源管理制度的经验做法

10年来，在人口、经济高速增长的情况下，深圳市用水总量基本保持平稳略增状态，南山、福田、盐田区率先在全省建成县域节水型社会，用水效率达到全国领先水平。重点用水单位计划用水下达率、全市取水许可证发放率、非农取水许可监控率、水资源费征收率、集中式饮用水源地水质达标率、水源地水质监测覆盖率均实现100%。水环境得到明显改善，深圳市实行最严格水资源管理制度取得了良好的成效［5］，研究分析深圳市实行最严格水资源管理制度的经验做法，可从源头控制、中间规管和末端执行3个环节进行分析。

2.1 源头控制

2.1.1 以最严格水资源管理为抓手，持续推进水资源消耗总量和强度双控工作

（1）实施水资源统一配置。深圳属于水资源严重稀缺型城市，80%以上用水依靠市外东江取水。深圳市高度重视水资源的节约和利用，开源和节流并举，持续推进水资源消耗总量和强度双控工作，切实加强水资源管理。将水资源作为战略性资源，由市政府统一建设、管理、调配，目前已形成市外引水、本地调蓄和全市统一调配、统一原水价格的供水体系。

（2）推进节水型社会和节水型城市建设。深入贯彻落实国家、省节水行动方案，以《深圳市建设中国特色社会主义先行示范区节水典范城市工作方案（2020—2025 年）》为纲领性文件。编印《县域节水型社会达标建设工作指引》，积极推动各区开展创建工作，福田区、南山区顺利通过水利部复核，成为全国第三批节水型社会达标建设区，盐田区提前一年高分通过省水利厅验收。全市范围推进重点用水单位计划用水管理，2020年下达市级监管用户年度用水计划4200 家，现场核查单位700 余家，推进超定额、超计划用水加价水费征收规范化建设，完成《深圳市单位用户超计划用水加价水费核收细则》等文件编制工作，不断加强重点用水单位监管，建立市级重点监控用水单位名录。2020 年，将105家年用水量超过50 万m3的用水大户、高耗水行业用户纳入监管，推动91家用水户安装智能水表。

2.1.2 从源头开始，大力推进水资源保护工作

（1）全面调整水资源规划布局，建设公明、清林径等大中型水库，将供水水库尽量集约，仅保留29个大中型及重要小型水库作为饮用水源水库，方便强化管理，同时为城市发展留出空间。

（2）以环保督察整改为契机，强力处置一级水源保护区全部1069 栋违建，将一级水源保护区的42.2 545 km2全部土地征转清理干净移交水务部门统一封闭管理，有效形成了水质安全的天然屏障。

（3）以水库为单元，流域统筹、系统治理、综合施策，开展水质保障工程建设，对保留的建成区全面实施正本清源、雨污分流，对不满足饮用水源水质保障要求的汇水全部截排至水库流域外，确保水质安全。

（4）理顺体制机制，强化监管责任，专门设立饮用水源保护管理办公室，对每个饮用水源水库均设立在线水质监测点，建立库区风险源台账和突发污染应急应对机制，切实保障水源安全。

2.2 中间规管

2.2.1 搭建制度框架体系，为实行最严格水资源管理制度提供保障

从“十二五”开始，深圳市成立了水资源综合管理试点工作领导小组，构建工作联动体系和联动机制，明确责任分工，形成各部门齐抓共管的合力。与此同时，按照水利部“四个率先”的要求，深圳市陆续出台《深圳市实行最严格水资源管理制度考核细则》《深圳市建设项目用水节水管理办法》在内的7 项规范性文件。完善管理责任制和考核制度，落实和细化最严格水资源管理制度的各项着力点，有力的保障试点工作的顺利推行。

“十三五”期间，深圳市最严格水资源管理制度框架体系日趋完善，公布、修订了《深圳市小型水库管理办法》（2017 年）、《深圳市节约用水奖励办法》（2017年）、《深圳市计划用水办法》（2017年）、《深圳市节约用水条例》（2019年）、《深圳经济特区城市供水用水条例》（2019 年）、《深圳经济特区排水条例》（2020 年）等多部条例和办法；印发《深圳市地下水禁采区和限采区划分方案》（2018 年）等，从严格使用地下水到严格取水许可管理等方面，不断强化水资源管理措施。

2.2.2 系统发力，全面推进水环境治理工作

（1）开展河道综合整治和治水提质攻坚，实行河长制湖长制工作机制，推动“正本清源”“雨污管网分流”“消除黑臭水体”等行动，全面改善水环境。

（2）组织编制《深圳市饮用水水源保护区隔离防护系统设计指引》，指导督促各水源保护管理单位完善封闭管理设施。

（3）开展全市18 个市管及以上一级水源保护区的现场检查，指导各水源保护管理单位强化管理。召开市管供水水库水质分析大会，监督指导供水水库水质检测监测工作。

（4）出台《生活饮用水水质标准》《二次供水设施技术规程》等4 部地方标准，其中《生活饮用水水质标准》为国内最严水质标准。

2.3 末端执行

（1）依托广东省《水法》实施办法，规范统一全市取用水管理要求，进一步明确取水许可办理主体，提高取水用户办理取水许可的积极性、主动性，实现“应办尽办”。

（2）将取水许可审批权限下放至各区，并进一步明确市区权限，强化各区水务部门的监管责任，达到“应管尽管”。

（3）全面安装取水量监控监测设施，建设水资源管理系统，全面在线监控取水用户的取水情况，确保“应控尽控”。

（4）在全市范围内划定地下水禁采限采区，建立全市地下水监测网络，委托第三方开展地下水日常监督和管理工作，坚决取缔违法取用地下水行为，发现一起查处一起，做到“应查尽查”。

（5）全民参与，首创志愿者河长学院和“民间河长”护水模式，成立150 名民间河长、702 名志愿者河长、1万名红领巾小河长、10多万名“河小二”等组成的护河队伍。创新推行“志愿者河长+检察长”公益诉讼机制，推动人大政协、专家学者、媒体记者等积极参与治水工作。

3 结论

深圳市从源头控制、中间规管、末端执行3个环节，多举措、多方位、多层次实行最严格水资源管理，10年来，在人口和经济高速发展的情形下，深圳市用水总量基本保持平稳略增状态，万元GDP用水量、万元工业增加值用水量、人均用水量得到大幅降低，节水水平大幅提升，水功能区水质达标率达标完成要求。最严格水资源管理制度的实施，改善了深圳市水资源开发的协调状况，也缩小了与各地市之间水资源开发协调度的差距，取得了良好的成效。