新型城镇化进程中农业转移人口市民化公共成本测算及财政对策研究——以温州市“十四五”时期为例

吴明明

(中共浙江省委党校 平阳分校，浙江 平阳 325400)

新型城镇化是指人口完成从乡村到城镇的空间迁移、从农业到非农产业的就业转换、从农民到市民的身份转换且均等化享受城镇现代化的基础设施与基本公共服务的过程[1]。区别于传统城镇化盲目追求简单的城镇人口比重的增加和城镇规模的扩大，新型城镇化“新”在“以人为本”，更注重“人的城镇化”，本质在于实现城镇常住人口基本公共服务均等化，强调通过提升基本公共服务均等化水平，进一步促进“人自愿基础上的城镇化”和“从乡到城的转化”进而带动新型城镇化建设[2]。所以，推动新型城镇化发展，必须以城镇常住人口基本公共服务全覆盖为路径，提升农业转移人口享受城镇公共产品和服务的水平，促进农业转移人口市民化[3]。而实现农业转移人口市民化需要政府大量的财政投入，就业、社保、教育、医疗、住房等方方面面都需要政府财政支持。当前，中国处于经济转型的关键阶段，财政收入高速增长时代已经过去。应对农业转移人口市民化的支出压力，满足新型城镇化资金需要，是政府财政面临的极大挑战。

因此，有必要对农业转移人口市民化所需的公共成本进行科学界定，通过测算农业转移人口市民化公共成本，结合政府实际财政实力制定相应的财政政策，有效应对新型城镇化对财政体制机制的影响与挑战，充分发挥公共财政的保障作用。

1 新型城镇化进程中农业转移人口市民化的公共成本及其测算指标体系

1.1 新型城镇化进程中农业转移人口市民化公共成本的界定

农业转移人口市民化是指农业转移人口到城镇工作、定居、生活，在思想行为、生活习惯和就业方式等方面转变为市民，并与城镇居民享有平等的基本医疗、公共教育、保障性住房等基本公共服务的过程与现象。

根据上述“农业转移人口市民化”概念的定义，“农业转移人口市民化公共成本”可以表述为：政府在农业转移人口市民化的过程中，通过行使政府职能保障农业转移人口的现实需要，并推动农业转移人口实现身份、生活习惯、就业方式等转变所需投入的财政资金。

1.2 农业转移人口市民化公共成本测算指标体系构建

近年来，国内学者针对农业转移人口市民化成本测算问题做了大量研究，但在其成本构成、指标选择、测算方法等方面仍存在不少意见分歧。通过梳理汇总具有代表性的农业转移人口市民化公共成本的测算研究后发现，国内学者在测算农业转移人口市民化公共成本时使用率最高的方法是分类加总法，选取的测算指标基本覆盖了与农业转移人口日常生活紧密相关的教育、医疗、养老、城市管理、住房、公共服务等内容。

结合前人研究成果并基于当前城镇化现状，新型城镇化进程中的农业转移人口市民化公共成本可以从3个方面考虑：一是经常性支出，包括农业转移人口与城镇居民享受同等公共服务带来的公共财政支出、社会管理成本增加而带来的财政支出等，具体可细化为两个部分，因常住人口数量增加而增加的公共服务经常性支出和因支出标准提高而增加的公共服务经常性支出；二是基本公共服务设施建设投入，包括基础医疗、公共教育、保障性住房等公用事业设施扩建的公共支出；三是城镇因人口规模扩大带来的基础设施建设投入，包括公共绿地、排水系统、城市道路、污水和垃圾处理等基础功能性设施扩建带来的公共支出[4]。

因此，构建一个三维度的测算指标体系，见表1。

表1 农业转移人口市民化的公共成本指标体系

农业转移人口市民化公共成本 = 提供基本公共服务所需的经常性支出 + 提供基本公共服务所需的设施建设支出 + 其他城镇基础设施建设支出，即

C=C1+C2+C3

(1)

C=(C11+C12)+(C21+C22+C23)+C3

(2)

2 温州市“十四五”时期新型城镇化进程中农业转移人口市民化公共成本的测算

2.1 温州市“十四五”时期农业转移人口市民化公共成本的测算思路

1)测算时段为“十四五”期间，即2021—2025年。选取2020年作为本次测算的基期年。

2)测算内容是温州市新型城镇化进程中农业转移人口市民化的公共成本。

3)测算方法采用分类加总法，指标体系见表1。

4)关于测算需要说明的几个问题：①仅测算能够被计算的、有形的成本，忽略了部分无形的社会成本，并且一些成本标准是估算的；②测算时假定所有农业转移人口对基本公共服务的需求相同，忽略了实际上不同年龄、职业等因素可能对此需求造成的影响；③由于无法获得足够的数据支撑，新增城镇人口中农业转移人口的占比并不清楚，所以将全部新增城镇人口都视作农业转移人口进行测算。测算结果虽然存在一定误差，但仍然具有参考意义。

2.2 温州常住人口数量预测与当前基本公共服务财政支出情况

2.2.1 当前温州常住人口现状及未来5年增量预测

根据《温州市2020年第七次全国人口普查主要数据公报》和《2020年温州市国民经济和社会发展统计公报》，2020年年末，温州市常住人口总数为957.3万人，其中户籍人口833.7万人，常住非本籍人口123.6万人。2020年温州市人民政府出台《关于打造千万级常住人口城市的若干意见》提出到2025年人口规模适度增加，保持人口净流入，全市常住人口达到1 000万人。要实现此目标，预计从2021年到2025年温州市常住人口需增加42.7万人，平均每年需净增8.54万人，年平均增速0.88%以上。

2.2.2 2020年温州基本公共服务财政支出情况

2020年温州市财政决算数据显示，2020年全市一般公共预算支出1 027.17亿元，涉及基本公共教育、劳动就业创业、社会保险、社会服务、残疾人基本公共服务、医疗卫生、住房保障、公共文化体育等基本公共服务经常性支出达478.58亿元，占一般公共预算支出的46.59%，其中按支出数额由多到少排序分别为：公共教育支出220.65亿元，社会保障和就业支出(涵盖劳动就业创业、社会保险、社会服务和残疾人基本公共服务等支出)109.20亿元，医疗卫生支出105.46亿元，住房保障支出22.73亿元，公共文化体育支出20.55亿元(图1)。

图1 2020年温州市基本公共服务占一般公共预算支出比重及其支出结构数据来源：《温州市2020年一般公共预算支出执行情况》。

2.3 “十四五”时期温州市新型城镇化进程中农业转移人口市民化公共成本的测算

2.3.1 提供基本公共服务的经常性支出(C1)

2.3.1.1 城镇常住人口数量增加带来的新增支出(C11)

2020年，温州市常住人口957.3万人，基本公共服务经常性支出为478.58亿元，以2020年温州基本公共服务经常性支出与常住人口比值为测算依据，每增加一个城镇常住人口，每年需要增加基本公共服务方面的经常性支出为4 999.27元。按温州市每年增加8.54万人测算，每年约新增财政支出4.27亿元，2021至2025五年累计新增支出(C11)21.35亿元。

2.3.1.2 城镇常住人口经常性支出水平提高而带来的新增支出(C12)

考虑到物价上涨、随着社会发展老百姓对政府基本公共服务的要求提高等因素，基本公共服务标准逐步提高，支出标准年均增长率以2016—2020年温州市地方生产总值年均增长率7.36%计算。表2显示，2021—2025年的基本公共服务支出标准分别为5 367.22、5 903.94、6 494.33、7 143.76元和7 858.14元，则城镇基本公共服务经常性支出分别比2020年增加0.31亿、1.54亿、3.83亿、7.32亿、12.20亿元，2021—2025年5年累计(C12)25.20亿元。

表2 2021—2025年新增城镇常住人口因支出标准提高而增加的公共服务经常性支出

综上分析，2021—2025年，温州市城镇基本公共服务方面的经常性支出(C1)共新增46.55亿元。

2.3.2 提供基本公共服务的设施建设性支出(C2)

2.3.2.1 公共教育设施建设支出(C21)

根据《温州市教育事业发展“十四五”规划》,“十四五”时期，温州幼儿园在园幼儿、义务教育在校生数、高中段在校生数将分别增加0.1万、3.5万、2.4万人；2025年中小学校舍生均建筑面积为17.59 m2。那么，新增3.5万义务教育在校生和2.4万高中生分别需新建61.57万、42.22万m2校舍面积，合计103.79万m2。

温州市人民政府出台《关于基础教育学校建设标准的实施意见》规定，幼儿园生均建筑面积为15.06 m2(9班制)，新增0.1万幼儿园在园幼儿需新建校舍1.51万m2。以新建学校建设费用为5 500元/m2(1)温州市人民政府出台《关于基础教育学校建设标准的实施意见》规定新建学校按单方造价5 500～6 000元/m2进行概算审核控制，此处取5 500元作为新建学校建设费用标准。计算，建成103.79万m2中小学校舍、1.51万m2幼儿园校舍分别需要投入57.08亿、0.83亿元，共计57.91亿元。因此，温州市“十四五”时期在中小学及幼儿园等教育设施建设方面需新增投入(C21)57.91亿元(2)学校建设土地由政府划拨，因此教育设施建设支出数据仅计算了学校建设资金，并不包括用地成本。下文中的医疗卫生基础设施建设费用、保障性住房建设费用均如此。。

2.3.2.2 医疗卫生设施建设支出(C22)

健康是幸福生活最重要的指标。随着城镇常住人口规模的扩大和生活水平提高，广大人民群众对医疗卫生服务的需求一直在不断增长。“十四五”时期，温州市将持续加大医疗卫生投入。根据《温州市卫生发展“十四五”规划》，5年内温州将新建或改建包括温州医科大学附属第一医院改扩建、温州医科大学附属第二医院龙湾院区发热感染楼等在内的63个项目，共计建设面积335.69万m2，新增床位20 225张，合计需投资240.50亿元。因此，“十四五”期间温州医疗卫生基础设施支出共240.50亿元，而2020年年末温州市常住人口共957.3万人，则人均医疗卫生基础设施建设支出为2 512.27元。由此推算，“十四五”时期温州新增42.7万人共需新增医疗卫生基础设施建设支出(C22)10.73亿元。

2.3.2.3 保障性住房投资支出(C23)

按照2025年年末温州市常住人口总量1 000万人，比2020年新增人口42.7万人，以每户3口人计，折合新增户数约为14.23万户，按保障面30%测算，需再提供保障性住房4.27万套。

2021年温州市发布的《关于加快发展保障性租赁住房的实施意见》(征求意见稿)指出：“十四五”期间，新开工建设的保障性租赁住房，以建筑面积不超过70 m2的小户型为主。”以保障性住房造价成本3 500 元/m2、每套保障性住房70 m2测算，则每提供一套保障性住房需要24.5万元，则建设4.27万套保障性住房需104.62亿元。所以，“十四五”时期温州在保障性住房方面共需投入(C23)104.62亿元。

综上分析，加总公共教育设施建设支出、 医疗卫生设施建设支出和保障性住房投资支出，2021—2025年，温州市新型城镇化进程中提供基本公共服务的设施建设性支出(C2)共需173.26亿元。

2.3.3 “十四五”时期常住人口增加带来城镇基础设施建设投入(C3)增量测算

城镇基础设施是城镇居民正常生活和生产必不可缺的基本前提，它包括城市道路、公园绿地、排水系统、污水和垃圾处理等工程设施。随着城镇化水平提高，城镇常住人口增加必然要求政府在城镇基础设施方面提供更多公共产品。按照2019年年末温州市常住人口数(3)根据《2019年温州市人口主要数据公报》，2019年末温州市常住人口为930.0万以及2019年城镇基础设施配置标准(4)鉴于《2021年温州市统计年鉴》尚未出版，所以此处采用《2020年温州市统计年鉴》中的数据。，初步测算，每增加一个城镇人口，所需城镇基础设施投入约5.37万元(表3)，“十四五”期间，若常住人口增加42.7万将带来约229.30亿元的城镇基础设施建设投入需求(C3)。

表3 2019年温州市每万人城市基础设施建设成本测算

3 基本结论和对策建议

综上所述，按新增42.7万人测算，“十四五”时期温州市新型城镇化进程中新增的农业转移人口市民化公共成本包括：提供基本公共服务所需的经常性支出(C1)46.55亿元，提供公共教育、医疗卫生、保障性住房等基本公共服务所需的设施建设支出(C2)173.26亿元，及其他城镇基础设施建设支出(C3)229.30亿元，合计农业转移人口市民化公共成本(C)449.11亿元，平均每年需要89.82亿元。“十四五”时期，温州市新增农业转移人口市民化所需的人均公共成本为10.52万元 。

2020年温州市实际一般公共预算收入602亿元，每年新增的新型城镇化公共服务支出89.82亿元占到了2020年预算收入的14.92%，显而易见，新型城镇化建设所需要投入的大量资金对于温州市政府财政收入形成了较大压力。对此，为顺利推进温州市在“十四五”期间的新型城镇化建设，提升财政资金使用效率，提出以下建议。

3.1 因地制宜，有序推进农业转移人口市民化

立足温州市情，综合考虑温州市地方区域功能定位、经济发展和财政收入实际情况，有序推进农业转移人口市民化[5]。进一步完善公共服务体系，加快探索建立人地钱挂钩、以人定地、钱随人走制度，完善财政转移支付和新增城镇建设用地规模与农业转移人口市民化挂钩政策，使基本公共服务跟着人走，凸显新型城镇化“以人为本”的本质特征，逐步实现全市常住人口基本公共服务全覆盖并相应提高基本公共服务水平和标准。

3.2 拓宽基础设施建设和公共服务投融资渠道，构建政府、市场与社会组织共同参与的新型城镇化投融资机制

一是创新基础设施和公共服务的供给模式，鼓励民间资本积极进入该领域[6]。运用财政投资补助、贴息、税收等多种手段，吸引民间资本以PPP、BOT、BOO、TOT、BOOT等融资模式进入基础设施和公共服务领域。如污水处理厂、高速公路等新型城镇化建设项目，可以探索实行PPP模式，将政府部门一次性的资本投入转化为长期固定费用支出，既能缓解地方政府短期财政预算所受到的制约，化解地方政府融资能力不足的难题，又可以快速提升地方政府的基础设施建设和运营的质量、效率和管理能力，一举两得。二是审慎适度发行地方债券，补充建设资金的不足。发行地方债券必须健全完善债券为主体的政府债务管理制度，科学量化评估未来一个时期再融资的合理规模，“量入为出”，防范财政风险。三是建立健全政府购买公共服务机制。借鉴发达国家购买公共服务的先进做法与经验，不仅可以以有限的财政资金为杠杆撬动更多的民营资本和非政府组织参与公共服务提供事业，而且可以优化资源配置、促进社会公平。国际上政府购买公共服务的主要领域有教育、公共卫生、社会服务、养老服务等。

3.3 明确优先保障顺序，提高财政资金使用效率

精准、精确使用财政资金，提高资金使用效率。明确新型城镇化进程中基础设施和公共服务的财政保障优先顺序，根据支出类型，应优先保障基本公共服务经常性支出，城镇基本公共服务设施投入需求按照“政府投入为主、引导社会资本”的原则予以保障，其他城镇基础设施投入则尽量按照“政府引导、多元投入”的原则予以保障；根据支出领域，要优先保障教育、医疗、养老等重点民生领域建设的资金，做到有重点、有倾斜地使用财政资金。

3.4 财政资金重点向县城及小城镇倾斜，推进以县城为重要载体的新型城镇化建设

充分发挥县城及小城镇低成本的优势，通过财政资金重点向县城及小城镇建设倾斜，推进县域城镇化降低农业转移人口市民化的公共成本[7]。同时，以小城镇产业培育与发展为契机创造就业机会，逐步增强小城镇的经济实力和集聚辐射带动能力，引导农业转移人口就地、就近转移，实现就地城镇化以缓解市区压力，走城乡一体化协调发展的道路。