预算管理一体化改革对高校财务管理的影响及对策分析

王荣林（高级会计师）李雄平（正高级会计师）

（昆明学院财务处云南农业大学财务处 云南 昆明 650221）

一、引言

预算管理一体化，是我国财政工作开展中一次重要的改革举措，是顺应国家经济形势发展的新要求，是全面深化预算管理改革、建立新型财税体制的一次新探索，也是数字经济发展过程中，充分运用现代信息技术、不断完善财政管理机制、更加有效使用财政资金、提升管理水平的必然要求。

预算管理一体化的实施，是运用先进的信息技术手段，对财政资金从储备项目、编制预算、调剂预算、执行预算，到支付资金、会计核算以及最终的预算执行情况披露进行规范和统一，财政管理从规则制定到实际执行，达到一种既有系统化思维又体现现代化治理能力的较高层次，对财政资源的统筹、支出结构的优化、提高预算的硬约束力起着重要作用。通过系统的谋划，实现财政管理制度与现代信息技术充分融合，整合预算管理全流程各业务环节，通过统一的技术标准和业务规范，实现预算管理在财政各级部门之间管理模式和数据的统一，最终建成全国统一的预算管理一体化体系，切实提升服务水平和治理效能。

二、预算管理一体化改革的主要内容

按照财政部于2020年2月制定下发的《预算管理一体化规范（试行）》（财办［2020］13号）要求，预算管理一体化改革通过设计统一的业务规范和技术标准，实现各级预算主体管理模式和结果的统一，最终的目标是要在全国范围内实现预算的一体化管理。其主要内容包括三个方面：

（一）预算管理一体化的业务规范。一是规范管理机制，通过对预算项目库、编制预算、执行预算等核心业务管理要素的进一步梳理，建立统一的管理机制和一体化的业务规范。统一对基础资料、项目库、预算、支出、核算、决算、报告等方面的要素要求，通过层层审核、统一维护、实时更新，避免业务规范“政出多门”。二是优化支付机制，进一步细化对预算编制和执行的精细化要求。三是规范预算资金管理机制，明确对结转结余资金的规范要求。四是落实全面预算的要求，明确将全部收入和支出纳入预算，严格控制财政预算资金的编制、支出、核算。

（二）预算管理一体化的技术标准。一是建设统一的技术标准，实现全国范围内财政数据的一体化管理，实现财政数据可对接、可共享。二是建立统一的管理要素机制，根据财政核心业务的要素制定统一的要素标准，规范业务要素，解决各级财政部门之间业务的衔接。三是建立统一的预算指标体系，通过复式记账准确反映预算指标的来源、增减和实时状态，对预算资金实施全程监督控制。

（三）预算管理一体化的系统流程。一是业务层级间系统贯通，全面联通项目库建立、预算编制、预算执行、资产管理、债务管理等各层级业务，全面覆盖财政部门、预算单位、银行、支付方等各层级主体。二是项目周期一体化管理，建设一体化的管理系统，实现预算项目从规划储备、预算编制、实施终止各阶段的全周期管理一体化、全过程闭环管理。三是管理层级一体化流程，财政上下级部门之间相互衔接，实时掌握各级预算情况，最终实现全国范围内的预算管理一体化。

通过统一顶层设计、统一业务规范、统一技术框架、统一基础数据、统一支撑系统，确保财政业务流程、核心管理节点以及数据要素标准、规范、可控。

三、高校财务管理的现状及存在的问题

目前，全国范围内的预算管理一体化改革正在全面推进，高校和医院因为业务复杂等原因，暂未纳入一体化系统。从高校财务管理来看，在推进预算管理一体化的进程中，还存在诸多问题。

（一）预算管理和核算控制的侧重点不同，会计核算与预算控制不匹配。根据目前的管理规定，高校在编制预算时，依据的是“政府预算支出经济分类科目”，而在进行会计核算时，科目的设置则是依据“部门预算支出经济分类科目”。尽管二者在科目的结构和定义上有很多相似之处，但是从高校的内部财务管理来看，预算侧重于筹集资金、控制额度，主要是对经费使用部门实施额度的控制；核算侧重于使用经费、细化支出，主要是对经济业务的具体内容进行反映控制。以办公费为例：预算方面，在校级设置“办公费用”科目，下达校内预算时实行额度控制，每一个“办公费”的使用单位都有一个“办公费”的经费指标额度。核算方面，则是要根据高校管理的实际情况以及满足各种教育经费统计的需求，考虑经济业务的不同类型，对“办公费”进行精细化核算，要区分为办公用品、书刊杂志、非资产软件购置及服务费、军训费、联合办学外方学费、实验实习费、教工文体活动费、实验费、招生费、资料费、退学费、退住宿费、学生培训费、搬运费、版面费、学生在线教育课程费、其他等明细项目。

（二）高校的预算和核算两个系统关联度不高，容易形成两套账。预算和核算系统是高校财务管理的重要系统，现实工作中两个系统之间的关联度不高，两个系统产生的数据格式不统一，预算和执行情况容易产生偏差。主要表现为：（1）各自为阵。预算和核算系统的不关联容易导致资金执行情况不清晰，核算只管资金的使用，不必知道经费因何而来；预算负责资金的来源，不关注资金去向何处，会出现已经发生的支出事项与预算安排情况不匹配，事后又需要根据支出调整预算指标的情况。（2）各自为战。通常情况下，预算将财政部门批复的指标额度在校内二次分配后下达各个部门，是一个静态过程；而核算却要面对日常纷繁复杂的经济业务，是一个动态的过程，容易形成预算和核算“单打独斗”，指标与执行效果不统一，弱化了预算的控制作用。（3）各享信息。两个系统不关联，会导致结果不统一，不能相互控制，造成核算信息与预算信息不能共享，使用时还需要转换，降低了预算控制的有效性。

（三）单位与财政两个系统不关联，导致财政部门对资金监管乏力。预算单位通过规定的流程向财政部门申报预算，财政部门批复预算，在预算执行时，财政部门无法在第一时间掌握预算单位的财务报表，要通过其代理银行的支付信息才能获取资金的支出情况，无法及时监控下拨资金的准确流向，资金如果发生支付偏差，不能在第一时间发现并提出预警、及时纠正。以高校零余额账户用款额度使用为例，零余额的资金额度一旦下达高校后，在高校的财务报表和代理银行的支付信息到达财政部门之前，财政部门对这部分资金的监控是缺失的。高校通过自身的业务流程，在额度内使用资金，如果改变了资金的用途，财政部门无法及时获知相关信息，会降低对这部分资金控制的时效性。

（四）预算与核算两个流程不统一，增加了管理成本。财政部门的国库集中支付系统中反映的是资金的预算指标数、付款数和剩余数，预算单位的会计核算系统不能反映预算指标及剩余指标，财政部门与预算单位工作流程不统一，造成数据重复核对、管理成本增加。从高校来看，财务部门为编报预决算需要花费大量的精力。年终时：对内，需要将所有经费指标的执行情况与预算指标进行一一核对，财务人员工作量较大；对外，高校的核算数据还要与财政部门的预算数据进行一一核对，重复的工作加大了管理成本。

（五）软件的不统一，不利于实现管理的一体化。高校为满足自身管理需求，通过自主开发的方式，由不同的软件服务商开发了各不相同的财务软件模块，一方面，财务软件种类繁多，操作流程各不相同，软件模块不统一，难以进行标准化的财务核算。如高校设置的符合高校管理的科目以及辅助核算项目体系，在推行预算管理一体化时，难以满足财政部门统一设置的科目和相应的辅助项目要求。另一方面，目前高校的财务软件与财政系统是不联网的，两个独立的系统各自运行，如果不打通系统之间的接口，不利于实现高校财务纳入财政预算管理一体化系统。

四、预算管理一体化对高校财务管理的影响

实施预算管理一体化，在预算控制的方式、预算资金的支付流程以及预算资金的拨付体系等诸多方面都有新的规范要求，对高校的财务管理特别是预算管理和会计核算方面提出了新要求。

（一）账务核算流程的改变带来财务管理模式转变。现行的高校财务核算流程一般是：会计核算（接单、填制凭证、复核）→出纳提出支付申请→财政检验审批→银行支付；改革后，高校的财务核算流程则是：单位支付申请→财政检验审批→银行支付→单位会计核算。改革后，从高校的角度来看，资金支付环节从业务流程的终结环节提前到了业务流程的前置环节，预算资金支付由财政部门直接控制，高校申请资金支付，财政部门通过审核校验实施明细控制，预算指标与资金支付可以实现无缝衔接。

（二）支付方式的改变带动核算方式的转变。预算管理一体化改革后，不再区分直接支付和授权支付，统一规范为国库集中支付。预算单位在支付资金时，通过一体化系统提出支付申请，经过财政和主管部门审批后，由系统直接向代理银行发送支付令。这一改变，在会计核算时无需进行零余额用款额度核算，在发生支出的同时核算收入。举例说明：某高校教师出差，费用20 000元，改革前后的核算方式变化如下页表1所示。

表1

改革后，打通了预算单位的会计核算和财政的总会计核算，将预算单位的会计核算体系纳入到预算管理一体化系统，自动实现会计核算和预决算编报功能，还能避免预算单位人为修改会计核算结果。以高校资产配置为例：改革后，资本性支出在申请项目预算时，首先要按项目库的资产信息安排预算。学校在储备项目和编制预算时，应该明确该项目支出的经济分类和功能分类，对会计科目的归属做出预判。资产从项目库的建立到预算编制、审批、执行、调整到最后的决算报告，整个业务周期均在一体化系统中自动传递。整个资产的配置信息只需填报一次数据，就能满足资产购、置的全过程需要，避免资产部门建立项目库、预算部门编制资金预算、核算部门报账算账的各个环节间数据不一致、重复核算的问题，保证了核算质量，提高了管理的效率。

（三）精细化管理的要求，带动预算管理能力的提高。预算管理一体化改革后，要求预算科目与核算科目设置一致，也就是要按照核算科目的要求提前设置预算科目，两者在经济科目分类上保持一致，提高了预算的精细化管理要求。一体化改革后，通过项目的预算指标来控制资金的支付，支付时要对应具体明细的预算指标，财政部门下达明细到经济科目的预算指标，单位使用预算资金时无需再报送新的用款计划，直接按照财政部门下达的明细指标提出资金支付申请，不再通过零余额账户下达用款额度，由国库直接支付，可满足财政部门、预算单位对预算资金的总体情况、执行情况、实时余额的有效监控，最大程度地实现对财政预算的刚性监管，硬化预算的执行。

对高校的会计人员来说，预算人员负责的是资金的校内分配，核算人员依据会计准则制度、财经纪律、学校的报销规定记账算账，预算人员不清楚资金的使用情况，核算人员不掌握资金的预算情况。预算管理一体化下，科目的设置、指标下达、经费使用、支付、核算、对账整个业务的流程均能保持在一条线下完成，对财务人员的要求进一步提高，会计核算人员要清楚地知道资金预算情况，清楚经费中的预算项目，保证预算执行的准确性，专款专用，杜绝无预算支出、超预算支出。预算跟着项目走，要按项目安排经费预算；核算跟着预算走，要按项目使用预算经费。

（四）预算核算一体化管理，提升高校财务信息化水平。预算管理一体化下，资金的整个生命周期通过一体化的信息管理系统实现，从项目的提出、资金的安排、预算的申报、经费的使用、会计核算均能在同一个信息化管理系统中自动完成。从录入预算信息到支付再到核算，各环节所需信息可以从一体化系统中自动获取，减少经费报销、经费支付和会计核算的重复录入，避免大量的人工算账过程。预算核算的一体化，能确保所有支付信息与财政部门的对账单一致，系统可以自动获取财务报表，财政部门则可以通过一体化系统实时掌握预算单位的各项收支数据，且能随时获取各种统计数据，真正实现“制度+技术”的高水平预算管理。

五、高校适应预算管理一体化改革的方法

目前高校在推进预算管理一体化改革进程中，存在系统对接难、软件不兼容、人员水平低、指导不够等诸多困难。高校应结合工作实际，积极应对预算管理一体化改革。

（一）提高顶层站位，完善内控机制。高校推进预算管理一体化改革，要立足全局，做好顶层设计。除了财务部门以外，学校所有的业务部门也都是预算管理一体化改革系统的重要组成部分。从项目的规划、提出，项目库的建设，到编制项目预算，再到财政预算批复、资金支付、会计核算，牵涉到学校管理的各个层面。学校的业务部门与财务部门要充分融合，系统联通，共享数据，实现对业务活动生命周期的一体化全流程控制。为此，学校层面作为改革的强力推手，应从指导思想、总体目标、工作任务、实施方式、业务内容及有关的规范要求等方面进行统一的安排，避免落实中认识不到位、执行时走样、系统跟不上、信息不共享、数据不共通等问题，确保改革的顺利进行。

（二）调整完善高校财务管理机构。预算管理一体化给高校财务管理带来变革，要求财务管理的观念革新，通过不断调整完善财务管理机制来应对变革。（1）会计核算工作前置。预算管理的精细化要求下，要加强预算岗位，将核算系统中的账套管理人员前移至预算岗位，整合预算、核算、复核、出纳、决算各岗位，核算人员要了解资金的预算情况，预算人员要掌握资金的执行情况。（2）以预决算统领财务管理大局，既掌握预算安排又清楚核算信息，懂预算会核算，指导科目设置和经费报销。

（三）加快财务人员转型。改革后，所有通过一体化系统处理的经济业务，会在系统中自动产生会计凭证和报表，总的来说会减少会计人员的核算工作量，提高核算的质量，提高管理效率。对高校财务人员来说，人员的轮岗变动，势必要求现有的会计人员学习新制度、新业务，掌握新的专业化业务知识。由于基础的记账算账工作被一体化系统取代，财务人员要提高分析判断能力、挖掘运用数据能力，熟悉并参与会计规则的制定，未来需要的是既懂得会计工作流程又具备会计信息化使用能力的综合型财务人员。

（四）通过数据交换，实现高校财务系统与预算管理一体化系统无缝衔接。实施预算管理一体化改革，标准化和规范化是核心。由于高校资金体量大、核算管理精细的特点，核算业务比较复杂，目前的财政预算管理一体化系统尚不能满足高校会计核算和财务管理的需求，高校的财务管理及会计核算与财政预算管理一体化系统之间在管理的维度、层次上还存在差距，两者之间要实现统一的标准和规范，可以通过现代化的信息技术手段，实现两者的有效衔接。

方案一：系统替换。高校完全放弃现有的财务管理系统，全面使用财政预算管理一体化系统。这样做的好处在于，高校无需为了推行预算管理一体化改革而单独购买、更新开发改造现有的财务会计核算系统，也减少了系统维护的费用。但高校与财政部门之间对管理的深度、核算的维度存在不一致的地方，势必需要对一体化系统进行再开发，增加了开发成本。

方案二：结果推送。将高校会计核算系统的结果（凭证、报表）按照财政部门的要求导入一体化系统，实现预算管理一体化。这样做的好处是保留两个系统，可以保留高校现有的核算模式和管理机制，但会造成核算工作量的增加，数据在转换的过程中也会产生不统一，不利于提高管理效能。

方案三：系统联通。通过建立数据交换平台，使系统间的数据自动交换，实现预算管理一体化。将高校的预算核算系统全面融入一体化体系中，可以实现高校核算体系中的科目与财政预算管理一体化系统的科目体系相互匹配，既保留高校财务管理和会计核算的维度，又满足预算管理一体化规范要求。开放数据接口后，高校的核算系统和政府部门决算系统、财务报告系统、资产管理系统、绩效管理系统连成一体，再与银行等部门联通，可以形成一个真正的大数据预算管理一体化系统。其难点在于需要打破系统开发商之间的技术壁垒，打破数据在不同的业务、系统、层级之间协作的障碍，财政系统需要开放接口，高校财务系统需要开发接口，才能保证两套系统无缝衔接。从长远来看，这种应对方案也将是高校推行预算管理一体化的趋势。

六、结束语

预算管理一体化的实施，有助于构建高效的财政管理体系，有效监控业务闭环管理，提升财政资金使用效率和会计工作运行效能，对全面反映政府的财务状况、预算运行效能，对会计核算特别是财务管理工作将带来较大转变。高校作为财政资金的重要使用部门，规范的管理势必带来财政资金使用的高效益。面对改革，高校应直面挑战，积极投身到财政预算管理一体化的改革中。