我国0-3 岁婴幼儿照护服务制度变迁：轨迹、逻辑与趋势

□胡马琳

（华中师范大学 教育学院，湖北 武汉 430079）

一、问题的提出

2021 年7 月，《中共中央国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》（以下简称“《决定》”）的颁布实施标志着我国正式进入“三孩生育”时代。随着我国“三孩政策”的落地实施，0-3岁婴幼儿（以下简称“婴幼儿”）照护服务作为影响新时代人口政策顺利实施的关键性制约因素受到全社会前所未有的关注与重视。《决定》明确提出发展普惠托育服务体系是支撑人口政策落地的重点任务之一，确立了婴幼儿照护服务在我国当前和未来人口、经济、社会发展中的基础性、先导性战略地位。从民众需求层面来看，我国在进入中国特色社会主义新阶段后，人民群众对婴幼儿照护服务的质量要求越来越高，婴幼儿照护服务已成为当下众多家庭的一项刚性民生需求。据调查，48.2%的父母及准父母有婴幼儿照护服务需求。其中希望孩子能在2 岁半以内入托的比例高达70.4%。而在实际的供给层面，截至2020 年我国婴幼儿在各类托育机构的入托率只有4.1%，明显低于OECD国家32%的婴幼儿平均入托率。供需极为失衡的现状致使婴幼儿照护服务成为新时代民生领域供给侧改革的重点和主要难点。当前我国正处于“十四五”发展阶段初期，国家经济社会发展进入全面深化改革的新时期，在新形势新阶段下，如何把握好婴幼儿照护服务的发展方向并建构适应经济社会发展需求的制度体系成为亟待探索的重要时代议题。

自“全面二孩”生育政策实施以来，有关婴幼儿照护服务的研究重新进入研究者的视野，目前已有学者从理论、政策、实践等方面对婴幼儿照护服务进行了研究。在理论研究方面，研究者不仅从立法的视角界定了婴幼儿照护服务的概念与目标定位，而且从供给侧改革角度论述婴幼儿照护服务发展的供需关系，也有研究者以七要素的新公共服务理论为框架分析我国婴幼儿照护服务模式。在政策研究方面，研究者或者从历史的视角对改革开放以来我国婴幼儿照护服务发展历程进行阶段划分与分析，或从国际比较的视角提出我国婴幼儿照护服务本土化的发展路径。在实践研究方面，研究者主要以某个省市为例进行调查研究以了解婴幼儿照护服务的发展现状，如对广州、上海、沈阳等城市的实证调查研究。已有研究为丰富婴幼儿照护服务的研究内容，助力政策和实践层面的改革完善提供了有力支撑。但婴幼儿照护服务本质上是制度的产物，从制度理论的视角将婴幼儿照护服务视为一种制度供给，对其制度逻辑、动力及特征等进行历史梳理分析不仅在研究层面仍有较大的探究空间，而且对新形势下婴幼儿照护服务制度的系统改革有重要意义。历史制度主义作为中观层面的制度理论能对政策内容和政策进程进行重新诠释，为政策研究提供解释性意义、描述性意义和建构性意义。基于此，笔者运用历史制度主义的分析框架，系统梳理了新中国成立以来我国婴幼儿照护服务制度的变迁历程，深入分析影响其制度变迁的诸多复杂性因素，以揭示制度变迁的深层逻辑，打破制度的依赖路径，以期为我国婴幼儿照护服务制度的未来发展提出制度层面的优化路径。

二、理论基础与分析框架：历史制度主义

自20 世纪80 年代以来，西方政治学研究中兴起了新制度主义（New Institutionalism）政治学，主要分为历史制度主义（Historical Institutionalism）、理性选择制度主义（Rational Choice Institutionalism）、社会学制度主义（Sociological Institutionalism）三大流派。新制度主义围绕制度如何生成与变迁以及制度如何影响个体行动两个核心问题而展开，对此做出“算计路径”和“文化路径”两种回答。其中，“算计路径”关注行动者的理性与利益，以微观层面分析为主，由此发展出理性选择制度主义，以博弈论为其典型代表；“文化路径”以宏观层面分析为主，重在从政治、经济、文化心理等宏观深层结构探究决策者的策略选择，由此发展出社会学制度主义，以结构主义理论为其典型代表。历史制度主义是以历史事实为基础，不局限于某个既定假设，运用时间序列剖析制度变迁所受到的动力影响及其本身表现出来的制度和行为的模式特点，有机联结了理性制度主义的“行动者”与社会学制度主义的“深层结构”，构建了极具特色的中层制度理论体系，搭建了政治科学研究内部宏观研究与微观研究的桥梁，形成了“宏观结构—中观制度—微观行动者”的分析框架。

历史制度主义分析框架主要有三个关键步骤，一是影响制度的宏观因素分析，即制度背后深层结构的分析，将对制度起支配决定作用的背景概念化为政治经济结构与文化心理结构，以此解释制度的生成与发展；二是制度演进的路径依赖分析，即一旦某种制度被选择之后，制度本身将会产生出一种自我捍卫和强化机制，使得扭转和退出这种制度的成本随着时间的推移而越来越困难，究其原因在于受高昂的建构成本或固定成本、学习效应、合作效应、适应性预期等因素影响，理性行动者更易维持原有制度，这一制度锁定现象可从行动者理性选择加以分析；三是制度变迁的动力机制分析，改变低效或无效的制度需要行动者敏锐捕捉历史发展和制度变迁中的关键节点，关键节点是一种制度变迁的断裂期，也是新的历史发展道路上的重要转折点。正如历史制度主义所强调的，我国婴幼儿照护服务制度变迁过程中受宏观经济、人口等因素影响，呈现出强劲的路径依赖，同时也在面临关键节点时经历了原有制度的断裂与新制度的生成，从制度的视角以历史制度主义的分析框架深入分析我国婴幼儿照护服务制度具有较强的适切性和指导性。

三、制度勾勒：我国0-3 岁婴幼儿照护服务制度变迁轨迹

（一）福利性婴幼儿照护服务（1949—1977年）

新中国成立之初，生产力较为落后的社会现状亟须包括妇女在内的广大劳动群众积极投身于各项生产建设之中以建立并巩固社会主义制度，这就迫切需要提供社会化的婴幼儿照护服务以解决妇女就业与育儿之间的矛盾。正是在这一目标的指引下，婴幼儿照护服务在国家政治体制的保障和统一规划下开启了制度化的发展路径，基本上形成了由企事业单位统一举办托儿所为职工子女提供托育服务、国家给予财政支持的照护格局，具有明显的单位福利性，制度辐射范围更多是有工业生产建设需要的城市地区，且城乡及不同单位之间的差异较为明显。

秉持解放妇女劳动力服务于社会大生产的制度目标，1949 年中国妇女第一次全国代表大会通过的《关于中国妇女运动当前任务的决议》提出“在有了初步工作基础的城市中，应围绕在生产事业的周围，逐渐解除束缚妇女的封建思想传统习俗和迫切的特殊的困难，改善妇女生活，提倡妇女儿童福利事业，举办托儿所、妇婴卫生及助产训练等”，妇女联合会作为婴幼儿照护服务制度建设的主要倡导者积极要求举办托儿所以解放妇女走向工作岗位。1953 年实施的《中华人民共和国劳动保险条例实施细则修正草案》第51 条规定：“实行劳动保险的企业的女工人女职员，有四周岁以内的子女20 人以上，工会基层委员会与企业行政方面或资方协商单独或联合其他企业设立托儿所。”至此，婴幼儿照护服务作为一项职工集体福利项目在劳动法中得以确立，拉开了我国婴幼儿照护服务制度化的发展序幕。1956 年教育部、原卫生部、内务部发布《关于托儿所幼儿园几个问题的联合通知》，教育部、教育工会全国委员会联合发布《关于中小学、师范学校的托儿所工作的指示》，文件均提及要为母亲们解决照顾和教育自己孩子的问题而增加托儿所，再次重申了婴幼儿照护服务公共化以助力社会主义建设的制度目标。

在福利性价值取向的引导下，单位举办的托儿所或托班是婴幼儿照护服务体系的主要构成部分。1956 年教育部、教育工会全国委员会联合发布《关于中、小学、师范学校的托儿所工作的指示》，要求在教育工会组织的积极协助下，继续依靠群众，举办各种类型的托儿所。同年，教育部、原卫生部、内务部发布《关于托儿所幼儿园几个问题的联合通知》，细化了城乡托儿所的举办单位，规定“在城市中由厂矿、企业、机关、团体、群众举办，在农村中提倡农业生产合作社举办”。同时，要求托儿所机构“发展重点应放在工业地区和大、中城市，至于农村，应根据需要与自愿的原则，提倡农业生产合作社或互助组办理季节性的托儿所和幼儿园”，凸显了城市优先发展的效率导向，城乡差异化发展。此外，划清了托儿所和幼儿园的界限，为婴幼儿照护服务发展的管理提供了相对独立的制度空间。托儿所由卫生行政部门统一管理，其经费、人事、房屋设备和日常行政事宜均由主办单位各自负责管理，在计划经济体制下实际上是由国家承担。这一阶段，托儿所数量呈现井喷式发展，在1958 年更是达到了峰值，广大城镇地区建立了相对完善的婴幼儿照护服务体系。

（二）市场化婴幼儿照护服务（1978—2018年）

20世纪八九十年代，我国婴幼儿照护服务在经济体制由计划经济向社会主义市场经济变革的时代背景下，逐渐引入社会力量走向市场化的发展道路，由单位福利性服务转变为市场竞价机制下的商品性服务，服务对象由单位职工转变为具有相应消费能力和经济水平的家庭，制度目标由重在解决女性工作的后顾之忧转变为提高人口素质。实际上，因婴幼儿照护服务市场化改革缺乏相应的配套政策以及未建立市场竞争机制和价格机制出现了较为普遍的市场失灵现象，婴幼儿照护服务被迫家庭化，尤其是贫困家庭与盈利潜力较差的农村地区。

十一届三中全会后，在党和政府的正确引导下，我国各项事业开始拨乱反正，并实施改革开放战略，婴幼儿照护服务事业也随之逐步恢复发展并开启了新的改革进程。1979 年，国务院召开全国托幼工作会议，要求各地恢复、发展、整顿和提高各类托幼组织，并首次提出坚持公办和民办“两条腿走路”的方针，强调托育事业是一项社会性的事业，允许之前单位制的托儿所向社会开放，释放出婴幼儿照护服务社会化的信号。1984 年，党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》认为，增强企业活力是经济体制改革的中心环节，应围绕这个中心环节调整国家与企业的关系，扩大企业自主权。在此政策导向下，原先作为职工福利费两项主要来源的企业基金和企业利润留成呈现出因企业而异的态势，投入托儿所的经费更是参差不齐，部分企业减少甚至取消对托儿所的经费投入。1988年原国家教委等八部门联合制定《关于加强幼儿教育工作的意见》，规定“养育子女是儿童家长依照法律规定应尽的社会义务，幼儿教育不属于义务教育，家长送子女入园理应负担一定的保育、教育费用”，明晰家长是婴幼儿照护服务的责任主体，由家长自主承担照护费用，政府基本终止对婴幼儿照护服务的经费投入。1992 年，在党的十四大确立了社会主义市场经济体制，要求剥离企业社会功能以减轻企业社会负担，紧接着各项事业的改革陆续开展，托儿所作为典型的单位福利事业首当其冲，加上市场化配套政策体系未有效建立、主管部门的缺位，托儿所数量于1993年开始骤减，被大规模关、停、并、转，公共婴幼儿照护服务机构近乎绝迹，主要以市场上的民办早教机构为主。

在市场化发展阶段，越来越多的研究表明早期教育有着很高的投资回报率，社会对婴幼儿早期教育也愈发重视。婴幼儿照护服务制度目标转向关注人口素质的提高，侧重为家庭提供早期教育指导的话语也逐渐兴起，这为国家政策介入婴幼儿照护服务创造了新的制度空间。1996 年《全国家庭教育工作“九五”计划》、1999 年《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》、2010 年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》、2011 年《中国儿童发展纲要（2011—2020 年）》、2012 年《国家教育事业发展第十二个五年规划》均提出要重视0-3 岁婴幼儿教育，为0-3 岁婴幼儿及家长提供早期教育指导服务。2012 年教育部出台的《教育部办公厅关于开展0-3 岁婴幼儿早期教育试点工作有关事项的通知》更是要求从实践层面选择部分地(市)先行开展0-3岁婴幼儿早期教育试点工作。显然，这一阶段婴幼儿照护服务相对弱化照护和支持妇女就业的功能而着重发挥教育功能，婴幼儿照护服务更多是带有教育的色彩，并与教育问题缠绕在一起。

（三）普惠性婴幼儿照护服务（2019年至今）

自2011年以来，我国相继实施“双独二孩”“单独二孩”“全面二孩”的生育政策，然而并没有很好地达到预期的政策目的，其中的重要原因是与人口政策相配套的婴幼儿照护服务制度缺乏顶层设计而无法满足人们急剧增长的婴幼儿照护服务需求。供需矛盾尖锐的婴幼儿照护服务引发了社会舆论的广泛关注，为了更好地支撑人口政策落地，满足迫切的民生需求，婴幼儿照护开始以显性制度的方式回归到国家层面制度设计之中。2019年我国密集出台了一系列婴幼儿照护服务政策，指明了婴幼儿照护服务普惠性的发展方向，不断调整与优化婴幼儿照护服务管理、经费、人员等制度内容，力求婴幼儿照护服务制度走向系统化与适宜化。

2019 年5 月，国务院办公厅颁布的《关于促进3 岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》（以下简称“《指导意见》”）吹响了新时期婴幼儿照护服务制度改革的号角，该文件首次提出“婴幼儿照护服务”的概念，相比之前“托育”的表达而言，其内涵更具有包容性，涵盖的服务类型更多，不再是对家庭教育的简单补充，而是着眼于婴幼儿全方位发展的思考将婴幼儿家庭教育也纳入其中，强调由家庭、政府、市场、社会共同分担照护责任。此外，从国家层面提出“普惠优先”的基本原则，同年10 月就着力增加3 岁以下婴幼儿普惠性托育服务有效供给专门发布了《支持社会力量发展普惠托育服务专项行动实施方案（试行）》文件。2021 年3 月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》重申了婴幼儿照护服务普惠性的发展原则，要求“发展普惠托育服务体系，健全支持婴幼儿照护服务和早期发展的政策体系”；同年8 月，十三届全国人大常委会第三十次会议通过了关于修改《中华人民共和国人口与计划生育法》的决定，更是将“推动建立普惠托育服务体系，提高婴幼儿家庭获得服务的可及性和公平性”正式写入法律，普惠性婴幼儿照护服务制度获得合法性的地位，战略作用显著提升。

《指导意见》明确了婴幼儿照护服务由卫生健康部门牵头，发展改革、教育、公安等部门协同管理，实行“属地管理、分类指导”的管理体制，并首次明确了17个中央部门的职责分工。2019年6月财政部、税务总局、发改委等联合发布《关于养老、托育、家政等社区家庭服务业税费优惠政策的公告》，10月国家发改委、卫健委专门印发《支持社会力量发展普惠托育服务专项行动实施方案（试行）》，就婴幼儿照护服务机构如何享受税费优惠政策、中央预算内投资、用地保障做了详细规定。随后，国家卫生健康委颁布《关于印发托育机构设置标准（试行）和托育机构管理规范（试行）的通知》《关于印发托育机构保育指导大纲（试行）的通知》《关于印发托育机构婴幼儿伤害预防指南（试行）的通知》《关于印发托育机构负责人培训大纲（试行）和托育机构保育人员培训大纲（试行）的通知》，国家卫生健康委办公厅、中央编办综合局、民政部办公厅、市场监管总局办公厅联合制定《关于印发托育机构登记和备案办法(试行)的通知》，住房和城乡建设部组织修订了《托儿所、幼儿园建筑设计规范》，多个政府部门共同构建婴幼儿照护服务制度体系，制度内容涉及机构设置与管理、从业人员培训、服务内容指导等方面，为新时期我国婴幼儿照护服务事业健康有序发展提供了有效的政策依据和合理的制度空间。

四、制度阐释：0-3 岁婴幼儿照护服务制度变迁的逻辑

（一）深层结构：经济发展和人口政策的双重驱动

我国婴幼儿照护服务制度主要由国家主导并基于社会变迁而动态调整，将其制度的失衡、缓和、重塑嵌入到社会的宏观背景之中，不难发现宏观的经济体制、人口政策深刻地影响着其制度演进，并在不同历史时期表现为不同的价值取向和特征。经济体制是我国婴幼儿照护服务事业发展的经济基础，同时婴幼儿照护服务事业也在一定程度上助力了我国经济的发展，故其不仅是社会上层建筑的构成内容，从某种程度上看也是潜在的社会生产力。新中国成立至改革开放前，婴幼儿照护服务制度源起于国家经济建设对妇女劳动力供应的需要，因此政府在计划经济体制下以行政命令的形式要求由联结国家、家庭和个人的单位提供婴幼儿照护服务，并给予制度与资金保障。城市地区因工矿、企业聚集对劳动力的需求更为旺盛，相对于农村地区更加需要妇女劳动力的供给，这种经济发展格局也在很大程度上型塑了婴幼儿照护服务城乡二元发展的格局。1978 年改革开放以来，经济体制逐步由计划经济向社会主义市场经济转型，要求改变与生产力发展不相适应的生产关系和上层建筑。原有单位福利性质的婴幼儿照护服务制度作为服务和根植于计划经济体制基础之上的一种上层建筑也必须适应社会生产力的发展，加之当时我国劳动力过剩的现实，为父母和家庭分担婴幼儿照护负担逐渐从制度话语中隐退，婴幼儿照护服务中的教育功能则被摆在首要位置，强调为经济发展储备高质量的人力资源。党的十九大报告提出要进一步完善社会主义市场经济体制，这在客观上需要突破制约新时期经济全面深化改革的困境，婴幼儿照护服务因作为刺激人口生育、激发国内市场的有效路径受到高度重视，被视为一项社会公共服务事业而由市场化转变为普惠性制度供给以充分发挥婴幼儿照护服务对经济社会发展的促进作用。

人口政策调整是我国婴幼儿照护服务事业发展变动的直接诱因。中华人民共和国成立后，面对百废待兴的经济局面，充足的人口是战后恢复经济制度的重要条件，因此在新中国成立初期鼓励性的人口生育政策成为主导。同时，又需要现存劳动力全力投入战后的经济恢复与发展之中，为了解决工作与育儿之间的矛盾而大力支持婴幼儿照护服务事业的发展，注重照料功能的发挥。20 世纪70 年代末计划生育逐渐成为基本国策后，紧缩性人口政策的实施转为注重人口质量的提升，为社会发展积蓄人力资本成为婴幼儿照护服务制度关注的焦点。1979年国务院的《政府工作报告》提出做好托幼工作是教育工作和提高人口素质的重点，对婴幼儿照护服务提出了新的、更高的要求，从注重生活照料转变为重视早期教育。2006年中共中央、国务院《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》要求“大力普及婴幼儿抚养和家庭教育的科学知识，开展婴幼儿早期教育”。进入21 世纪后，党和政府为了积极应对人口老龄化问题，相继出台“单独二孩”“全面二孩”“三孩”政策不断调整和优化我国人口结构，由紧缩性人口生育政策转变为宽松性人口生育政策。为有效发挥新的人口政策在缓解我国低生育率、少子化和老龄化并存的人口新常态等问题中的积极作用，国家层面重新审视了婴幼儿照护服务这一影响生育意愿和生育行为的基础性和前置性事业的性质定位和发展方向，提出发展普惠照护服务体系以提高优生优育服务水平，婴幼儿照护服务被列为国家人口战略实施的重要配套政策之一，并在这一性质定位下开启了后续系列的制度构建与改革。

（二）路径依赖：沿循社会价值优先而遮蔽儿童本位价值

历史制度主义以制度为因变量，认为制度变迁受制于行动者的理性算计与观念认知。回溯婴幼儿照护服务制度变迁历程可发现，其制度价值取向历经“福利化—市场化—普惠化”的曲折变化过程，这背后深刻蕴含着政府在不同历史时期作为关键行动者所进行的理性选择逻辑。婴幼儿照护服务制度变迁深深嵌入社会改革之中，作为服务于经济发展与人口政策调整的重要手段，在较多时候表现出被动应付、消极防范的制度状态，如1979年在国家层面成立了托幼工作领导小组，1982 年国务院又以精简机构提高政府工作效率为目的将其撤销，从其存废来看并不取决于婴幼儿照护服务制度自身的发展需要。在福利化阶段，为了释放更多妇女劳动力，1956 年教育部、原卫生部、内务部发布《关于托儿所幼儿园几个问题的联合通知》，提出“又多、又快、又好、又省”的发展方针，要求积极发展托儿所，到1956年底，全国城镇各种托幼机构约26700 处，收托儿童125 万余名，比1949 年增加了260倍。1958年中共中央、国务院在《关于教育工作的指示》中更是提出“全国应在3—5年的时间内基本完成使学龄前儿童大多数都能入托儿所、幼儿园的任务”。在市场化阶段，为了适应经济体制改革和计划生育政策实施，由市场所提供的早教服务注重教育功能的发挥以开发适应未来经济发展所需要的人力资源。在普惠化阶段，为利于国家人口战略的转型发展提出构建普惠性的婴幼儿托育服务制度以释放生育率。总而言之，这种“工具性”的僭越易导致婴幼儿照护服务侧重追求经济或人口效益而忽视婴幼儿个体的价值与内在需求，甚至成为成人社会实现自我利益和社会利益的工具。工具价值取向使得我国婴幼儿照护服务具有明显的路径依赖，已成为客观层面阻滞我国婴幼儿照护服务制度变迁的深层原因，致使其制度变迁深度依赖国家经济与人口的制度安排，较少将婴幼儿放在优先考虑的位置，尚未遵循婴幼儿照护服务事业自身发展的内在规律与要求而设计制度。

（三）关键节点：博弈与冲突中三次制度革新与转型

根据历史制度主义的观点，制度变迁的过程可划分为制度存续的“正常时期”（Normal Periods）和制度断裂的关键节点时期（Critical Junctures）。制度存续的正常时期体现制度演进的承接性，而关键节点的制度断裂期是指当外部宏观环境出现重大变化时，现行制度要素与实践环境会发生强烈冲突，需经过关键领域博弈后产生新的依赖性推动新一轮正常时期的渐进式发展。纵观我国婴幼儿照护服务制度的演变历程，可发现曾先后出现三次关键节点或历史否决点，促使婴幼儿照护服务制度根据时代背景与实践需要及时调整改革。

第一次关键节点是1953 年《中华人民共和国劳动保险条例实施细则修正草案》的实施，在法律层面确定了婴幼儿照护服务是一项职工集体福利，婴幼儿照护服务由“家事”转变为“国事”，确立了为女性劳动或职业发展提供支持保障以缓和家庭生活和职业生活之间矛盾冲突的制度发展方向。在其后续的制度变迁历程中，无论外部社会环境如何变迁，婴幼儿照护服务制度始终秉承“为支持家长工作而服务”的根本原则，无法与促进家庭福利，尤其是借此支持家庭中的女性职业发展相割裂。第二次关键节点是1979年全国托幼工作会议的召开，提出坚持“两条腿走路”的方针，打破了之前由国家管控下国有企事业单位、集体包办婴幼儿照护服务的僵局，引入市场、社会组织等外部力量，政府渐渐从控制、集权的状态中解放出来。政府重新界定了婴幼儿照护服务的责任分担，开辟了由国家、市场、社会与家庭共同分担婴幼儿照护责任的发展道路，为婴幼儿照护服务供给制度的创新奠定了持续发展的基调。第三次关键节点是2019年5月《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》的颁布，在历史上首次明确提及“婴幼儿照护服务”，其作为关键性事件对婴幼儿照护服务事业发展具有里程碑意义，积极回应了党的十九大报告提出的“幼有所育”民生问题，并将婴幼儿照护服务制度嵌入国家顶层制度设计之中。自此，婴幼儿照护服务的发展进入新的机遇期，致力于构建质量有保障、价格可承受、方便可及的普惠性导向的婴幼儿照护服务体系。

五、制度趋势：我国0-3 岁婴幼儿照护服务制度的未来展望

（一）结合自上而下与自下而上的模式，建立健全婴幼儿照护服务制度

根据制度变迁的主体与方式不同可划分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁，前者由个人或一群人在响应获利机会时自发倡导、组织和实行；后者指的是由政府法令引起的制度变迁。我国实行中央集权的管理体制，婴幼儿照护服务制度的变迁主要是由精英设计、政府命令与法律引入和实行的，国家的意志要求体现在国家出台的各项婴幼儿照护服务政策法规之中。在婴幼儿照护服务制度的演变中，多以自上而下的强制性变迁活动为主，围绕着经济体制、人口政策的调整而变动，具有明显的外部强制性制度变迁的特点。面对更加复杂、更富有挑战性的新形势，亟待充分引入各方力量形成强大合力，探索出自上而下与自下而上相结合的制度变迁新路径。为此，一方面要始终坚持党的领导，继续充分发挥婴幼儿照护服务事业发展过程中党的核心领导作用，明确各级政府的责任边界，统筹多个服务主体的协同发展，将婴幼儿照护服务纳入经济社会发展的顶层规划之中，充分发挥中国特色社会主义制度的优势。另一方面，应意识到政府管理的有限性，婴幼儿照护服务治理不仅需要政府自上而下的规范性制度供给与执行，也需要家庭、市场、社会等力量自下而上的探索性制度供给与执行。这就需要构建政府、市场、家庭、社会等多元主体在内的供给新格局，发动全社会力量关注和参与婴幼儿照护服务事业，构建常态化、制度化的参与渠道以充分发挥多元制度主体的能动性与创造性，增加制度创新的民主化和科学化程度，力求从政府主导的外生性规制走向多元制度主体协同共生的内生创新变革，加快建立和完善适应国家发展需要、满足人民群众多层次多样化需求的婴幼儿照护服务制度框架。

（二）秉承儿童为本的制度理念，突破婴幼儿照护服务制度变迁的路径依赖

路径依赖在有助于保持制度延续性和稳定性的同时也会带来成本过高、创新步伐缓慢等负面影响。如何理性看待我国婴幼儿照护服务制度的路径依赖，一是要考虑新时代对婴幼儿照护服务提出了什么新要求；二是要考虑婴幼儿照护服务制度的路径依赖是否适应这种新要求。中国特色社会主义进入新时代以后，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，具体到婴幼儿照护服务领域则表现为人民日益增长的婴幼儿照护服务需要与不平衡不充分的婴幼儿照护服务发展之间的矛盾。这就要求婴幼儿照护服务制度积极回应外部环境变化，汲取历史经验突破原有为经济建设、人口政策调整而服务的路径依赖，将服务于婴幼儿身心全面健康发展和满足于新时代人民群众的婴幼儿照护服务需要作为制度设计的出发点和落脚点。这一制度设计理念在2019 年国务院办公厅颁布的《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》中也得以体现，即婴幼儿照护服务是“按照儿童优先的原则，最大限度地保护婴幼儿，确保婴幼儿的安全和健康”。婴幼儿照护服务制度设计开始趋向于人本价值，将婴幼儿的生存和发展视为最高价值目标，有效扭转了长期以来婴幼儿照护服务制度设计的工具价值取向。鉴于此，要充分把握好这个承前启后、继往开来的制度变迁关键节点，突破已有的路径依赖，贯彻以婴幼儿为本的发展理念，坚持儿童优先和儿童利益最大化的基本原则，为需要婴幼儿照护服务的家庭提供支持，尤为关注弱势地区、弱势家庭的需要。在服务于国家经济建设、人口战略实施的同时更要注重婴幼儿个体的健康成长，从社会本位为主的工具价值取向转变为个人本位和社会本位并举的方向发展，实现婴幼儿照护服务制度的创新发展和系统优化。唯有此，才能在促进婴幼儿个体获得更好发展的同时最大化发挥婴幼儿照护服务制度的社会经济效益。

（三）融合正式制度与非正式制度，消除婴幼儿照护服务制度变迁隐形阻力

历史制度主义将制度界定为嵌入政体或政治经济组织结构中的正式或非正式的程序、规则、规范和惯例。依据二分法制度理论，制度可分为正式制度和非正式制度，正式制度多体现在政府和法律层面的“结构化支持”，具有科学性、确定性和规范性特征；非正式制度是长期在实践中演化的伦理风俗、价值观念、文化惯习等，具有灵活性和非正式特征。就两者的关系而言，非正式制度是对正式制度的补充和延伸，并潜移默化地影响、制约着制度目标的实现。在当下婴幼儿照护服务制度转型期，正是因正式制度与非正式制度之间的松散关联使得家长们习惯于旧有制度框架下的行为规范，如上海市在2018年《关于促进和加强本市3岁以下幼儿托育服务工作的指导意见》发布一年后陆续开办了63 家婴幼儿照护服务机构，但这些机构的实际入托率尚不足60%，甚至一些机构正遭遇着因生源不足、亏损运营而即将关闭的考验，在婴幼儿照护服务发展较好的南京市同样也出现了类似情况。这种供大于求的无效供给根源在于公共婴幼儿照护服务制度与私人抚育文化间的“公私冲突”无法令家长信任。因此，需要加强正式与非正式制度的融合以求形成合力消除婴幼儿照护服务制度变迁的隐形阻力以弥合制度堕距。既要在国家和政府层面尽快完善婴幼儿照护服务制度，如考评制度、激励制度、监督制度等，提供有力、规范、稳定的正式制度保障；也要运用灵活的非正式制度助力于培育与优化正式制度实施的社会环境，政府可综合运用新旧媒体利用线上线下形式加以宣传，营造良好的社会婴幼儿照护服务氛围，扭转“过度育儿”之风，改变社会对托育机构的不信任状态。另外，制度设计者应加强各项婴幼儿照护服务政策之间的协同性与可执行性，为幼儿家长和地方政府适应新规则和建立非正式制度提供缓冲时间。

总之，应当建立健全政府宏观规划与社会群众广泛参与的联动机制，促进婴幼儿照护服务多元主体之间的纵向衔接与横向合作，以不断地优化婴幼儿照护服务制度的顶层设计，秉持以儿童为本的制度理念，将服务于婴幼儿身心全面健康可持续发展作为制度设计的出发点和落脚点，同时要注重正式制度和非正式制度的融合发展，充分发挥正式制度与非正式制度的互补作用，为婴幼儿照护服务制度的革新创造良好的社会环境，以实现新时代人民群众“幼有所育”“幼有优育”的美好期待。