“揭榜挂帅”机制分析与优化路径探索

2022-10-29曾基业李正旺

科技创新发展战略研究 2022年5期

孙晶,曾基业,李正旺

(广东省技术经济研究发展中心,广东广州 510030)

0 引言

2016年,习近平总书记在网络安全和信息化工作座谈会上指出,关键核心技术攻关可以采取“揭榜挂帅”。2020年,我国政府工作报告提出实行重点攻关项目“揭榜挂帅”,谁能干就让谁干;同年,中央经济工作会议提出要落实好攻关任务“揭榜挂帅”等机制。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标的建议》也明确提出,深入推进科技体制改革,完善国家科技治理体系,优化国家科技规划体系和运行机制,改进科技项目组织管理方式,实行“揭榜挂帅”等制度。

2021年,《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中“完善科技创新体制机制”一章明确指出,改革重大科技项目立项和组织管理方式,给予科研单位和科研人员更多自主权,推行技术总师负责制,实行“揭榜挂帅”“赛马”等制度。近年来,全国各地不断探索实施“揭榜挂帅”制度,其作用也日益凸显,因此,针对“揭榜挂帅”的实施目的、机制、流程等开展研究具有重要意义。为切实解决各地实践中遇到的难题,发现关键症结所在,本文通过分析“揭榜挂帅”制度的运行流程、优势、特点以及实践中遇到的难点,提出改进“揭榜挂帅”制度的对策建议,为推进和完善“揭榜挂帅”制度、促进科技创新提供参考和借鉴。

1 “揭榜挂帅”的定义

“揭榜挂帅”作为一种新型科技项目管理机制,以重大科技需求为引导,按照汇集众智、解决难题、提高效率、促进攻坚的总体工作思路,通过项目需求征集、榜单发布、论证遴选、对接揭榜等方式,以竞争机制激发创新活力,充分调动和利用企业及社会优势资源形成合力,提高科技攻关能力和攻关效率[1]。“揭榜挂帅”机制通过发布榜单,提高科技攻关项目的针对性、精准性和时效性,使得科技攻关由传统的学术驱动转变为需求驱动,通过解决科技需求倒逼科技创新,实现限时攻关[1]。

2 “揭榜挂帅”机制分析

2.1 优势

“揭榜挂帅”机制是科技项目管理体制的创新、尝试和探索,具有多重优势。其一,由政府出面搭建技术交易平台,解决了需求方和揭榜方信息不对称的问题。“揭榜挂帅”机制由政府牵线搭桥,在全球范围内开展课题研究的公开竞标,汇聚全球科研人才,聚焦攻克技术壁垒,解决关键核心技术“卡脖子”问题,有助于充分利用社会资源,调动科研人员技术创新的能动性和积极性,为突破关键核心技术寻求新的路径和方法。其二,构建灵活的创新考核机制。在项目管理过程中,“揭榜挂帅”机制实行“军令状”“里程碑”式考核管理,科技项目经费、绩效与考核结果挂钩,通过“里程碑”节点考核分期拨付财政经费,使得考核体系具备灵活性和引导性。其三,在重大科技项目管理中尝试实施“揭榜挂帅”的科技管理方式,探索形成科技创新治理体系的新路子、新模式,有助于推动政府科技项目管理模式变革,提升财政投入效率。

2.2 特点

“揭榜挂帅”机制需要解决的是根据国家战略亟须攻克的关键核心技术“卡脖子”问题,通过汇集大众的智慧力量,明确目标用户,强调结果应用和成果导向,有助于短时间内激发科技创新动能。“揭榜挂帅”机制的特点如下:第一,强调成果导向。“揭榜挂帅”机制是基于成果的科研资助方式,能够有效解决目标明确但实现路径不明确的科技攻关问题。第二,目标具体可量化。“揭榜挂帅”项目的目标具体、可量化,具有突破性和变革性。第三,科技项目团队构成中强调适用方和终端用户。揭榜团队需由项目研发团队、生产企业与终端用户组成,并签订战略合作协议。第四,采用结果导向的评审机制。在项目评审机制上,将终端用户意见作为重要考量,从“重申报”向“重结果”转变。第五,在资源配置上,科技项目从传统的学术驱动转变为需求驱动,真正将问题导向、需求导向落到实处[2]。第六,在项目组织管理上,强调签订“军令状”,实施项目目标任务分解和“里程碑”式考核,具体约定成果归属和奖惩措施,集中优势资源,开展限时攻关。第七,在资金拨付方面,强调“里程碑”阶段式资助,以阶段性目标为考核标准来决定项目资金是否拨付,若项目实施不力则将及时叫停。第八,构建开放的用人机制。在科技创新过程中任人唯贤,打破身份和专业的限制,以开放的视野吸纳人才。

2.3 榜单类别

“揭榜挂帅”机制根据不同的发榜方、项目需求类型、发榜方式可划分为不同的类别。

以发榜方为分类标准,可分为政府类、企业类、社会海荐类3种发榜模式。政府类是指聚焦产业创新重大战略任务,主要面向制约产业升级发展的关键核心技术需求和“卡脖子”问题,由政府财政出资和政府出题发榜、企业来揭榜。企业类是指引领构建产业与科技双向链接,企业出题、政府发榜、科研机构揭榜,加速科技成果转化。企业类发榜方式有助于充分发挥企业作为科技成果下游用户的主动性,引导领军、龙头企业从市场需求出发提出技术需求,由政府面向区域、全国乃至全球科研机构、高校、产业链上下游企业等各类创新主体发榜,此类项目以企业出资为主,政府给予相应补贴或政策支持,充分体现企业需求方的主导作用。社会海荐类是指除了政府和企业外,针对某一领域如民生、科普等领域具有公益性的特定问题,由个人、社会组织、研究院所等单独或联合设立项目榜单,此类项目一般与民生生活关联性较大[3]。

以项目需求类型为分类标准,项目榜单可分为成果转化类和技术攻关类。成果转化类项目榜单开展的前提是高校、科技型企业、科研院所已拥有自主知识产权或专利,在全国范围内发布榜单需求;项目研究技术成果需符合地方产业的发展需求,揭榜方资质一般要求为省内企业、单位。技术攻关类项目榜单适用于解决短时间内亟须解决的重大科技难题,一般由存在“卡脖子”问题的企业、科研院所、高校提出榜单需求。省级的“揭榜挂帅”项目主要面向省内企业提出的需求,揭榜方面向全国招募,全国范围内的企业均可参与。

以发榜方式为分类标准,可分为定向发榜和公开发榜。对于一些优势团队明显、组织实施集成度要求较高、攻关内容不宜公开的项目任务,可采取定向发榜方式;对于优势团队不明确、存在多种技术路线可能性的项目任务,可通过官方网络平台公开发榜。

2.4 实施流程

“揭榜挂帅”项目的实施流程,大致可分为确定榜单、对接揭榜、挂帅攻关、考核验收4个阶段(如图1所示)。第一阶段,确定榜单是基础。由需求方提出需求,政府(或委托专业机构)组织专家进行需求凝练并编制榜单,经专家论证后进行张榜招募。第二阶段,对接揭榜是枢纽。政府(或委托专业机构)组织专家遴选项目团队后进行对接揭榜,由需求方、政府、揭榜方三方共同参与,签订“军令状”,分阶段拨付财政资金并设置项目管理专员对揭榜项目进行跟踪管理。第三阶段,挂帅攻关是核心。揭榜单位按照“军令状”约定,组织能够突破核心技术的关键人才团队开展限时攻关。第四阶段,项目考核验收是保障。在项目开展过程中,由项目管理专员或揭榜单位定期主动汇报项目开展情况,政府(或委托专业机构)对“揭榜挂帅”项目的关键节点和指标开展“里程碑”考核;项目到期后,由需求方共同参与项目验收,按照项目完成情况奖优罚劣。

图1 “揭榜挂帅”机制的实施流程

3 “揭榜挂帅”机制的实践情况

国家有关部委和全国各省份纷纷在不同类型、不同需求的科研项目中开展“揭榜挂帅”机制的试点,湖北、贵州、河北、广东先行试点,河南、江苏、上海、山西、江西等地随后开展试点。截至2021年年底,全国开展“揭榜挂帅”工作的地区共涉及26个省份。从试点时间上看,2017年开始有个别省份开展试点,包括2017年武汉市东湖新技术开发区设立的“光谷科技悬赏奖”以及贵州省面向全国公开发布的立足解决面临的技术难题的榜单[3]。2018年、2019年陆续有更多省份开展试点,包括2018年广东省面向全国公开征集29个项目的揭榜单位;同年工业和信息化部也发布了人工智能领域项目的揭榜任务。2020年5月,我国政府工作报告中着重强调了重点项目攻关实施“揭榜挂帅”,全国各省份纷纷响应,“揭榜挂帅”机制真正实现了遍地开花、全国推广。全国“揭榜挂帅”机制试点案例见表1至表3。

表1 我国“揭榜挂帅”机制试点案例

表3 2021年我国“揭榜挂帅”机制试点案例概况

4 “揭榜挂帅”机制存在的问题

一直以来,“揭榜挂帅”被视作完善国家科技治理体系的重大举措,以及能最大限度激发创新活力的新型科研制度安排。“揭榜挂帅”的基础在榜,核心在帅,关键在于机制。重大科技项目以重大需求发榜、不拘一格选帅、论功行赏,是强化高质量科技供给、加快实现高水平科技自立自强的重要抓手,但在重大科技项目管理过程中也存在一些影响技术攻关、成果转化的问题,特别是在项目中后期管理、验收、成果转化等方面存在

的问题日益凸显,亟须重视和解决。

表2 2020年我国“揭榜挂帅”机制试点案例概况

4.1 项目制度规范不完善

“揭榜挂帅”机制作为一种新型的科技项目组织管理方式,仍处于探索初期,尚未形成较为成熟有效的规范化、制度化经验,现阶段国家级、省级的“揭榜挂帅”项目相关管理办法较少,各地市出台的多为项目具体执行操作层面的工作方案和实施方案,导致在项目具体组织实施过程中需根据项目实施的具体情况不断地进行调整,从而使得项目管理后期出现无经验可循、无章法可依的情况。因此,亟须出台相关管理办法规范“揭榜挂帅”机制,切实做到有据可依。

4.2 项目榜单难聚焦“卡脖子”需求

“揭榜挂帅”项目榜单难以征集到企业最核心的真实技术需求是实践中遇到的较为棘手的问题。在实际操作过程中,因涉及企业核心技术的关键技术指标等较为敏感的信息,部分龙头骨干企业参与度不高,不愿将其面临的核心问题,如未来可能的研究方向、涉及或被“卡”的关键核心技术指标等真实的需求以公开张榜的方式公布出来。

4.3 榜单需求与“卡脖子”核心技术需求不统一

征集的榜单需求与企业面临的“卡脖子”需求、产业面临的“卡脖子”需求不一致,成为榜单遴选过程中遇到的棘手困难之一。在地市级“揭榜挂帅”机制的实施过程中,部分企业提出的榜单需求倾向于解决企业当前遇到的难题,而非关键核心技术“卡脖子”问题,这些问题也无法代表该行业发展面临的“卡脖子”关键核心技术难题,单纯为了实施“揭榜挂帅”机制而设立榜单,违背了解决企业和产业面临的“卡脖子”关键核心技术需求的初衷。

4.4 揭榜项目科技成果转化效率低

由于科技攻关协同性和成果转化不足,导致部分揭榜项目攻关成效不及预期;即使技术攻关取得成功,由于前期对揭榜方整合产学研资源的引导不力,最终也会出现成果转化“最后一公里”问题。此外,科技成果供求间仍存在较明显的脱节和错位,科技和经济“两张皮”问题突出。

5 “揭榜挂帅”机制优化建议

5.1 完善顶层设计,做好制度保障

“揭榜挂帅”机制具有较强的创新性与探索性,需要从顶层设计、体系构建、政策供给、能力建设、协同融合、要素支撑等方面对制约“揭榜挂帅”机制的问题展开全面梳理[4]。应加快制定突破路径框架和对策体系,对需求凝练、榜单发布、评审论证、对接揭榜、后期管理等工作内容进行明确和规范,强化可操作性,避免项目管理过程中的随意性,为“揭榜挂帅”项目组织实施提供制度保障。

5.2 合理筛选适用项目,明确研发目标

在项目榜单设置上,应强化问题导向,设置项目主体条件,筛选目标任务明确、潜在揭榜方数量适中、揭榜方愿意承担一定风险的项目应用于“揭榜挂帅”机制。同时,张榜科技项目应具备技术目标具体、可衡量、变革性,能够在一定时间限制内突破并应用于产业发展的特性。在榜单发布前,针对需要解决的关键核心技术问题设置明确的研究目标,目标描述尽量细化、具体化。研发目标具有针对性,有助于揭榜方科研人员快速聚焦,明确主攻方向,按照项目需求集结各专业领域攻关人才团队,真正实现谁能干就让谁干、集中力量办大事,在特定时间内达到预期目标[5]。

5.3 开放融资渠道,突出成果落地

一方面,应开放“揭榜挂帅”项目经费融资渠道,放宽经费使用限制,统筹各类资金,实现不同资助主体之间的资金整合与协同,提高项目资金使用效率,同时加速成果转化,让研发经费流向真正需要的领域[5];另一方面,在最终项目成果认定上强调解决问题、突出成果落地,提升用户对项目成果的使用效果及满意度评价。财政资助的榜单项目在项目验收考核时,也应加大需求方意见的权重和比例[5]。

5.4 对人才充分赋权,强化过程监督

人才是推进“揭榜挂帅”的主体,主体不活,创新便成了无源之水、无本之木,因此,要基于人本思想推进“揭榜挂帅”工作,深化科技体制机制改革与创新,给予科技工作者更多的研发自主权、科研成果支配权[4]。在重点产业领域和可能产生重大颠覆性突破的前沿技术领域优先布局,在产业导向的重大专项研究论证和组织实施中充分突出行业、企业等最终用户的作用。此外,要做好过程监督,各地方政府在“揭榜挂帅”机制实际运行过程中,应通过周报、月访制度或者设立项目管理专员开展“一对一”的服务,定期联系揭榜方,了解揭榜项目攻关的进展情况,并提供相应的政策支持[3];或者在项目实施过程中委托第三方专业机构对目标进展、阶段任务、资金使用等情况进行监督和管理。同时,对照“军令状”任务书中项目关键节点目标做好绩效评价。

5.5 设立容错机制,完善失败补偿机制

在规范化标准中增加容错机制,对于因不可抗力或者不可预见的原因导致难以完成预定项目目标的挂帅者,可依据相关办法予以适当免责,但应对免责的认定标准、认定流程以及免责范围予以明确,从而保护创新积极性。同时,可探索引入市场化的商业保险机制,降低项目实施风险,例如,参加市场上的新型险种“揭榜险”,在“揭榜挂帅”项目失败时,由保险公司按照实际投入情况分别给予需求方和揭榜方一定比例的补偿[6]。