长三角一体化乡村治理共融共享共建机制研究

林笑笑

(浙江农林大学文法学院，浙江杭州 311300)

2019年12月，《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》正式发布，规划中的地理范围包括了上海市、江苏省、浙江省、安徽省全域。以上海市，江苏省南京、无锡、常州等市，浙江省杭州、宁波、温州、湖州等市，安徽省合肥、芜湖、马鞍山等市共27个城市为中心区，辐射带动长三角地区高质量发展。纲要中提到要主动服务、积极支持上海发挥龙头作用，充分集成江苏优势，在长三角一体化框架下加速全省域一体化发展。到2025年，长三角一体化发展取得实质性进展，跨界区域、城市乡村等区域板块一体化发展达到较高水平。“十四五”规划中明确提出实施乡村建设行动，深化农村改革，健全城乡融合发展体制机制，推动城乡要素平等交换、双向流动，增强农业农村发展活力，推动一体化中实现高质量发展，更好引领长江经济带发展，更好服务国家发展大局。

1 长三角一体化下的乡村治理逻辑

党的十九大报告提出打造“共建共治共享的社会治理格局”，要求“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”。党的十九届四中全会再次明确“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”。这既是推进国家治理体系和提升治理能力现代化的顶层设计，也是对当下乡村社会共建共治共享治理格局有效实现的路径深化。长三角一体化发展主要是发挥上海龙头带动作用，苏浙皖各扬所长，加强跨区域协调互动，推动城乡融合发展，提高乡村治理水平构建区域联动协作、城乡融合发展、优势充分发挥的协调发展新格局，对引领全国高质量发展具有代表意义。

在《乡村振兴战略规划2018—2022年》中把健全现代乡村治理体系作为主要目标。2013年桐乡市首次提出“三治融合”建设。十九大报告中，也提出加强农村基层基础工作，健全党领导下的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。

坚持党领导是乡村治理的基本原则。2018年中央一号文件提出“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制”，明确党领导在乡村治理体系中的地位。党的领导不仅在治理格局上有统领作用，同时贯穿整个乡村治理体系，将自治、法治、德治相融合，也同样在每个环节发挥积极作用。不管是美丽乡村建设，还是三治融合的实践过程，都是以党建为抓手，任何一个环节都是以党建推动各项工作展开。

自治作为乡村治理的基础。乡村治理与城市治理不同，乡村治理具有特殊性，其表现为乡村社区是一个封闭的社会。自治应该从内部展开，从核心出发扩大治理对象和巩固治理主体，充分合作，约定治理中的权威与路径，共享乡村治理的收获与利益。

法治是乡村治理体系建设中的保障与底线。乡村治理的任何环节都需要在国家法律许可的情况下实施，任何建设方案都需要有法可依，有理有据。

德治是治理体系的支撑，费孝通在《乡土中国》中提到，乡土社会秩序的维持，有很多方面和现代社会秩序的维持不同。乡土社会是“礼治”社会，是主动服于成规。是乡村治理体系建设的辅助工具。三者相辅相成，充分发挥村(居)民自治动力，进而使内生循环得到优势发展。

乡村振兴的总要求是产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。而治理有效就是对制度成效的肯定，乡村治理作为基层治理，面对全球治理体变革加速推进需要迎接新挑战。长三角沿带互联网大数据、智能化的加速发展，人口总量增加，老龄化程度进一步加深，“人户分离”现象进一步突出，乡村治理环境发生深刻变动。把乡村治理能力现代化相关内容积极嵌入长三角一体化战略中，对同类型地区推进乡村治理资源有机整合、联动发展具有借鉴作用，有助于打造毗邻地区乡村治理共同体。

与此同时，随着数字化社会的来临和长三角一体化建设使命等要素叠加，需要构建精密智控和精准服务相结合的智慧乡村治理体系，推动治理数字化转型。坚持创新共建是长三角一体化的基本原则，也是乡村治理能力现代化的基本原则。上海市推进社区政务服务智能化，两委班子“下楼办公”，利用互联网、媒体载体拓展村(居)民参与监督渠道。浙江省构建精密智控与精准服务相结合的基层智慧治理体系，推动基层治理数字化转型，宁波鄞州区创新升级“365社区治理工作规程”，实化三大治理主体、细化六大治理任务、强化五大治理机制。

2 长三角一体化乡村治理的现实基础和条件

江浙沪皖乡村发展水平高，经济发展位居前列，区位优势明显，城乡融合发展程度较高。因此，在长三角一体化发展背景下，毗邻地区的乡村治理有着优良的社会治理基础。

从长三角空间区域看，长三角位于江海交汇之处，往内陆可以沿万里长江而深入中国腹地，直达皖赣、湖湘、荆楚、巴蜀、青藏地区；往海洋可以进入太平洋，直达世界五大洲主要国家的港口。苏皖边界，天目山余脉往东延伸。一汪清泉，从天目山主峰蜿蜒而来，流经安徽省宣城市郎溪县、广德县，穿越伍员山，往东汇流于江苏省溧阳市天目湖。

从长三角文化认同看，刘士林指出自成一体的、具有独特的结构与功能的某种区域文化，通常具备两个基本条件：一是区域地理的相对完整性；二是文化传统的相对独立性。江南文化正是这样一种相对独立的文化体系。其中也包括春秋战国时期的吴越地区，即今江、浙大部分地区和皖、赣的部分地区所形成的吴越文化。

从长三角营商环境看，经济长三角城市群是我国规模最大的城市群，也是经济和产业活动最为活跃的地区，区域经济市场化水平较高，为经济与产业高质量发展提供了良好的外部环境。长三角地区经济实力在全国范围内处于领先地位，全员劳动生产率位居全国前列。在此基础上，长三角地区需要加速提升社会事业服务效率。

从长三角基础设施建设看，交通干线密度较高，省际高速公路基本贯通，主要城市间航运体系初步形成，区域机场群体系基本建立，公共服务体系相对完善。上海中心城市辐射带动作用较好发挥，南京、杭州、合肥、苏州、无锡、常州、宁波等城市群建设成效明显，同城化效应日益显现。城乡发展比较协调，城乡居民收入差距相对较小，城乡要素双向流动等都为长三角一体化乡村治理做好了基础准备。

3 长三角一体化乡村治理制度创新实践

上海服务功能进一步提升，苏浙皖比较优势充分发挥。城市群同城化水平进一步提高，各城市群之间高效联动，省际毗邻地区和跨界区域一体化发展探索形成经验制度，城乡融合、乡村振兴取得显著成效。上海市坚持协同政府推动、部门联动、村企互动、基层发动的总基调，坚持完善治理体系补短板强弱项，持续提升抵御风险能力；浙江省采用基层治理，制度先行，较好地形成了“三社联动”机制，深化“最多跑一次”改革，江苏省实行“政社互动，现代治理”，安徽省实行“基层社区，多方共治”，深入开展以“三大革命”“三大行动”为重点的农村人居环境整治。

党建引领服务能力提升。上海市浦东新区探索社区治理规范化精细化路径，统筹镇核心发展权、下沉区域管理权；探索基本管理单元体制机制，合理设置基本单元格常住人口2万以上或地域面积2 km以上，建立“两委一中心”，形成“3+3”管理服务基本资产配置标准。建立“家门口”服务体系，持续提升服务效能。合肥市围绕治理业务开展“一门式、一网式、上门式”，同时以体制改革为抓手，主要采用抓书记、抓考核评价、抓综合执法、抓红色物业、抓三社联动、抓引智工程等相关措施。

社会联动、民主协商助推农村社会治理现代化。浙江省德清县将乡贤参事会作为重要平台。通过乡贤理事会聚集各领域精英提升决策能力和监督评议能力，多方资源增加村级社会组织的互助互利服务能力。滁州市、天长市搭建“11355”协商共治体系，“一个主体”组建村级层面的协商委员会；“一套目录”建立村协商公职目录库，明确协商内容；“三个层级”建立镇、村、自然村三级协商机制，重点是村级以下的协商；“五步五单”是在协商过程中的步骤公示。安徽省蚌埠市在协商方面先行先试，通过党建引领，构建协商主体的多元化，加强协商过程的组织化运作，细分协商内容推动形式分类化。

推动基层自治组织规范化。浙江省三门县要建好村民代表会议主席团制度，以及建设好以乡贤、书记、农村指导员为主的三支队伍；落实“三联制度”，明确一个主席团成员抓一个议事协商小组，落实村两委干部联系村民代表制度。安徽省巢湖市以“协商议事”为抓手，推进农村自治，“公平公开”为重点，“家风晾晒”为关键，形成巢湖特色乡村治理体系。

“智治”为基层治理提供高效准确服务。安徽省芜湖市实施“互联网+社区治理”深度融合工程。整合资源电子政务项目，建立了企业服务、公众服务等多种信息服务平台，实现了公安、司法交易、社保等部门数据交换，着重解决群众“最后一公里”的服务问题。

提升“邻里+”模式的内容体系。江苏南通市崇川区从邻里自理到“邻里+”的创新模式，解决了不断加深的自治职能弱化问题，在管理性网格基础上，强调自治性的区域单元，内聚性的群体结构等内生性要素，坚持以党建为核心，探索更精准、细致、智慧的治理方式。

长三角区域下三省一市各个地区给乡村治理共同出谋划策，提供了可行性新思路，但在一体化融合协同发展方面，如何在长三角一体化大背景下毗邻地区协同发展，还需探索更多有效路径。

案例背景。平湖市广陈镇S村与上海市金山区廊下镇相邻，全镇区域面积55.84 km，户籍人口4万多人，外来流动人口1万多人，辖11个行政村和1个居民委员会，辖有183个村民小组、5个居民小组，是省级示范建设区。区域边界多、不同省份的人员多是其主要特点，该镇以党建为引领，在“邻”治理等方面进行探索，如建立了“邻管家”制度，并在“村落议站”等方面探索出了一定的有效机制。

案例面临的问题。在当下的社区治理与服务机制创新成果的存量积累过程中，仍有诸多问题存在。比较特殊的是该区域在行政划分上看是两个地区，所以造成文化相近不认同、治理方式不协同、发展路径不互通等问题，给治理增加了难度。还有各村庄普遍面临的治理问题，在产业发展与乡村治理内生动力不足，土地统一流转后出现新型“失地”农民，其村落“大家庭”的身份认同感等。

案例解决方案。两村坚持以毗邻党建为引导，围绕文化认同、治理协同、发展互同3个方面积极采取应对方案，推动构建“互动—共治—发展”新格局。

一是以毗邻党建引领区域联动，成立联合党组织，队伍建设，形成党建红色辐射区，并坚持阵地共享原则，党组织活动轮流到各地开展，努力打造“互动式、互助式、互建式”立体式的基层党建模式；二是文化认同和传承，利用传统文化增进交流实现情感认同，通过开设钹子书课程，吸引两村不同年龄段村民参与，增加两地凝聚力；三是治理协同，如“邻管家”制度在村情民意收集、邻里纠纷处理、困难群体帮扶等方面发挥作用，开设“村落议站”，通过户长会议制定村规民约，提供连心服务。完善村落“邻管家”微机制，构建乡村有效治理新方式。同时，围绕长三角一体化背景下的乡村振兴为目标，将目标重点放在产业发展和农村增收上。引进了绿植种植基地，结合现代种源产业，提高了农民收入，增加农旅融合，做大当地旅游品牌。

两村由于地处浙江上海交界处，客观存在文化差异，增加了协同治理难度。但该村积极探索区域协同发展共融共建共享新机制，共同建立毗邻党支部，“邻”治理成果为两村共享，形成了常态化、制度化的交流互动态势。实现两地协同发展，为解决跨省区域边界治理相互融合形成创新经验。

4 长三角一体化乡村治理共融共享共建机制面临的挑战

上述平湖市案例并非个例，在三省一市省际边界的毗邻行政村都可能存在这样的情况。在快速市场化和数字化背景下，面向现代化治理的要求，长三角地区的乡村治理，解决持续变迁中的社会结构，探索与建立协同共治、利益共享、要素共融的乡村治理秩序。从长三角地区横向空间分布和垂直空间单元以及外部因素分别探讨。

一是各个区块之间融合治理程度不深。方大春等针对安徽在长三角一体化融合程度方面提出4个方面问题，其中包括上海“龙头效应”不足、安徽“洼地效应”不足、经济发展动能不足、发展战略差异化不足。主要表现在，行政区划分割与地方分灶财政并存，缺乏利益分享机制和有效治理组织。尤其是中心城市的“集聚效应”，对实现协同发展也是挑战。

二是垂直空间单元内问题，即村庄内部普遍性问题，主要表现是自治能力不强，政策落实不到位和错位。当前中国乡村治理各主体的“缺位、越位、卡位”、村治组织的弱化以及治理规则的断层等导致各治理主体间相互嵌入机制缺失，影响着三治融合对改善乡村治理的效果。其中包括“人、事、物”三大块，村民、村支书、村委会、其他自治组织，以及他们相互联系生活在乡村内所产生的一系列治理问题。他们是村庄的核心，对村庄内部外部情况了如指掌，但是缺少理性客观分析村庄现存问题的方法和科学有效的解决途径，很难通过一己之力治理村庄。如果引入正规化和职业化的村干部又可能会对村庄整体发生冲突。

资源下乡分量充足，贺雪峰指出，随着资源下乡，农民越依赖资源就越缺乏动员，村庄边缘群众就越可能变成“带领”节奏的人。这样一来，村庄治理的公共性消失了，村庄的整体性消失了。一是引进职业管理者对村庄进行治理和村庄会产生一定冲突。二是数字化乡村治理中存在着信息整合，部门分隔，数字技术和治理没有相互融合，在使用过程中，有不会用、使用次数少等问题出现。

5 长三角一体化乡村治理共融共享共建机制探索

实施长三角一体化发展战略要紧扣一体化和高质量两个关键词，以一体化的思路和举措打破壁垒、提高政策协同，让要素在更大范围畅通流动，有利于发挥各地区比较优势，实现更合理分工，凝聚更强大的合力，促进高质量发展。长三角一体化的乡村治理也是协同治理，基层治理现代化必然是精准治理，精准治理要以因地制宜作为前提。精准是有成本的，一定程度上的模糊是一种治理智慧。长三角一体化的乡村治理应该也是党领导下的城乡基层治理道路，将制度优势转化为治理效能，从机制方法建设到创新制度建设。长三角一体化乡村治理，辩证地看是基于长三角一体化共性，但又保留了各地区乡村的个性。应当利用好各区域资源要素优势，走乡村振兴下的共融共享共建的乡村善治之路。

长三角地区内差异化和动能不足问题，应是各地区没有找好各区域定位，明确定位，各区域才能发挥效能，使治理更加融合。以长三角地区为空间载体，合理优化上海市功能布局。上海是长三角城市群的引领者，南京与杭州是长江三角洲的南北两翼，苏州和宁波是长江三角洲南北两翼上的重要城市，通过加强城市间的联系，形成“点线成面”的网络空间布局，实现长三角区域空间协同发展，进而实现乡村治理能力现代化。

应坚持以“自治、法治、德治”三治融合治理体系，把治理贯穿到引领乡村新经济、新参与、新文化、新服务、新环境五大空间建设中，推进“内容之治”和“程序之治”的制度建设和制度创新，推动治理现代化和乡村振兴战略有机融合。

长三角数字化与乡村治理融合，改善数字乡村治理，简化服务流程，操作简单明了。使村民能用、会用、爱用，能从数字化产品里快速获得信息公开和便民服务。长三角各地区党建之间融合是重中之重，党建引领是任何治理成效实现的基础，不仅长三角一体化发展需要提升党员能力，乡村治理也需要提升党的组织建设能力。长三角区域下应建立毗邻党组织、相互融合，通过加深交流，协同合作，共谋发展。

坚持党的领导，坚持组织和制度共同建设。中央一号文件提出要强化自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，健全基层民主制度，完善村规民约，推进村民自治制度化、规范化、程序化；激发村民自治活力，坚持民主自治。乡村治理的重点应该体现在村庄整体的凝聚力，充分调动村民自治积极性，激发内部动力，依靠自身能力对自身村庄进行治理。村民自治受利益、文化、地域、规模和个人意愿等因素的影响。五大影响因素的功能和作用各不相同，利益相关特别是产权相关是村民自治有效实现的经济基础；群众自愿是村民自治有效实现的主体基础;地域相近是村民自治有效实现的外部条件;文化相连、规模适度是村民自治有效实现的内在要求。进一步挖掘农村人力资源并成为资源优势，通过具有威望的乡贤等人力资源，建立民间非正式协调组织，如乡贤商会、乡贤理事会等社会组织，以困难对象帮扶、贫困大学生等特殊资源匮乏为治理对象，以乡村建设与乡村振兴为主要目标，以同族共亲的连结方式，共同参与乡村治理和建设。其中，村民委员会和“新乡贤”应充分发挥其积极作用，合作共治。从政府角度看，乡贤是值得信赖的辅治者，有助于实现政府治理与村民自治良性互动。还应该做好农民教育工作，为其提供科技文化培训，进一步提升村民的综合素质，让村民在参与乡村共建共治共享的治理体系建设过程中发挥主人翁作用。在走向乡村善治过程中找到了破题解难的新路径。

社会组织建设和发展不容忽视，从多元主体参与共治层面来看，“三治合一”的乡村治理体系建设需要多元社会主体与规范予以支撑，多元规范包含最基本的道德规范和自治章程，同时也包含国家的相关法律、村规民约这些规范共同构成。同时，既要有村民自治的基层自治组织，更要有不断完善的社会组织治理结构和合作治理机制。在乡村治理的关键一环中，必须是以乡村振兴为主要战略，经济提升为目标。匹配农业现代化产业体系、经营体系和服务体系，形成治理有效、充满活力、和谐有序的新农村。

提升文化认同感和归属感，长三角区域的文化构成主要是吴越文化。文化认同程度意味着该区域的经济风险程度和凝聚力程度，认同水平越高风险越低，交易成本就越低。同时该区域的文化潜能直接影响着人们的创新力，影响着该区域的经济速度和活力，同时也影响着村庄内凝聚力和治理成效高低。

坚持以农民利益为核心，加强政治引领。提升村民经济水平，做好制度规范和保障。提高乡村治理热情，让村民感受到“三治融合”和他们生活利益和乡村发展息息相关。促进产业兴旺，有效提高村民和村集体经济收入，让村民共享乡村发展成果，实现安居乐业。乡村治理要和村庄发展和村民利益相结合，形成以家风文明、传承优秀文化、以德以法治村、民主自治的善治格局，长三角一体化乡村治理模式才得以有机循环。