合作与治理：社群生态功能、机制与展望*

孙 宾， 郑 爽， 周黎伟， 余维田

(1. 沈阳市科学技术局 社会发展处， 沈阳 110015； 2. 沈阳市沈河区滨河街道 多福社区， 沈阳 110016；3. 沈阳工业大学 管理学院， 沈阳 110870)

数字时代，社群生态圈逐渐变得复杂多元，其创新能力和可持续性等问题也日益突出[1]。目前发达国家已实现多元治理、动态均衡的社群生态[2-3]，且社群生态圈已成为虚拟与实体结合的统一体，并已具备从物本经济走向人本经济的经济属性[4]。传统社群治理已经跟不上时代步伐，社会治理模式需要不断进行自我创新以适应发展变革需求[5]。同时，通过提升非正式制度的规范化水平，强化网络社群个体利益与公共利益的有机统一，提升网络社群风险治理效能[6]。除了政府、民众以外，群团组织在社群治理中的地位日趋重要，是社会治理主体结构不断发展完善的推动力量之一，也是实现治理主体合作共治的重要元素[7]，即建立并进入适合各方权利的社群网络[8]，构建基于“数字+”的多元协同治理模式[9]，使各主体自身的价值及利益得到认可。但社会治理多元主体合作中，存在协同治理制度体系不够健全、反馈制度不够健全、问责制度不够迅捷等问题[10]。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》进一步提出，要完善党的领导、民主协商、政府负责、社会协同、科技支撑、公众参与、法治保障的社会治理体系[11]，打造共建共治共享的社群生态环境，强调多元治理主体开展合作参与，建立社群综合保障机制[12-13]，构建政府、社会专业组织、企业、民众、群团等多元主体之间协作的平台以及共治机制[14]，并形成基于大数据的具有融合性和开放性的社会治理格局[15]，保障合作治理有序有效开展，以实现主体间互惠共赢。当前，除了合作治理以及协同治理外，由于社会治理的复杂性日益加大，精细化社会治理作为解决复杂社会问题的有效途径，已成为社会治理研究的趋势和重点[16]。因此，全面掌握合作治理的运行机制和发展规律，科学预见其未来动态和趋势[17]，对凝聚多方治理合力、持续推进协同合作和社会各层参与，建立多层次的、强有力的协调管理机构都具有重要意义。此外，针对社群基层治理碎片化的问题，网格化治理模式的纵向深入是比较有效的解决手段[18]；针对基层治理中治理规则不完善等问题，构建相应的法律保障机制，并形成常态化及规范化的治理路径是必要的[19]。

综上所述，社群生态面临治理制度、治理机制与发展进度不匹配的问题，传统治理模式已表现出较大的不适应性，因此，合作治理、网格化治理、大数据治理、协同治理等新模式应运而生。合作治理作为当前社会治理模式的新范式，为处理社群生态的多元化、复杂化、动态化、数字化打开了一个新的研究窗口。

一、社群生态内涵、特点、规律、功能

1. 相关内涵

(1) 社群生态

社群生态是一系列有着相互关联的多元主体，围绕技术、资源和服务等共同特征，遵循一定规则和规范，形成一个互利互通和共联共治的动态有机生态整体[1]，其特征是以人为中心的多元化和动态化整体，而不是以产品或工具为中心[4]。社群生态实现了人与人间、人与物间的衔接，加强了服务、宣传、合作的深度，以社会关系网络为载体跨时间和地域进行社会治理，有利于提高品牌影响力培育和利益相关方的归属感，为社群内多元主体发展赋予了新的驱动力。

(2) 合作与治理

合作是组织或个人之间为了实现某一目标而达成的相对稳定的社会关系[2]。治理是指社会关系网络范围内的控制、引导和操纵等一系列的行动措施[3]，其本质上是一个各行为主体之间的统筹和协调资源、分配任务的问题。合作治理是一种对社会公共关系治理的新型模式，在职能和角色上对政府、组织和民众进行重新设计，实现相关公共服务供给过程的平等与互利[20]。社会关系网络中的行为和动机具有异质性，合作治理是一种决策过程，它使得群体关系不同参与者达到协同、共识和平等。

2. 社群生态中合作与治理的特点及规律

(1) 社群生态中合作与治理的特点

合作与治理旨在克服社群关系中的部门化、碎片化和分散化，为社群网络关系提供高效、高质量和低成本的服务，形成协同与整合性的生态。因此，社群生态中合作与治理的特点表现为以下两方面：①协同。社群生态系统由众多组织和个体构成，成员间通过各种信息、资源和业务等方式进行传递与接收，以确保社群生态系统中各成员共同目标无限放大，促进相关者既得利益最大化，并协调后续社群管理工作。从社群组织关系层面，协同内容主要是组织间属性关系的多样性和异质性展开，包括职能的差异，文化、理念和管理等方式的冲突，缓解社群中存在的诸多潜在矛盾；从社群成员运行过程层面，协同集中表现为纠正和调节组织目标，达到某一既定标准[5]。②整合。整合作为克服社群生态系统中碎片化和分散化的重要方法，是从整体性角度对社群进行治理，是一种策略性生态系统。从社群生态系统内组织形态层面看，整合更强调社群内部门化和碎片化，实现资源和制度层面的治理整合以及社群内信息技术的生态性整合，促进社群社会关系网络简化，在一定空间内形成相互影响、相互制约的动态生态系统。

(2) 社群生态中合作与治理的发展及规律性

本文将社群生态中合作与治理的发展分为4个阶段，如图1所示，概述起来分别为点、线、面、体，即社群1.0～4.0阶段。

图1 社群生态演化规律

①社群1.0阶段。此阶段是基于一个点，以单点形式切入，将用户的兴趣、爱好和需求等集聚起来，建立稳定的群体结构和一致性的群体意识入口，拉动成员间的合作治理互动关系，产生协同行为，作为社群生态的起点，为整个社群合作与治理的发展奠定基础。②社群2.0阶段。此阶段基于垂直领域或共同属性的生态链，以去中心化方式承载和容纳各种用户，提升参与者的存在感，将社群上下游打通，聚焦于某一领域进行深度挖掘，参与者都带有同一种标签，形成精准合作与治理。③社群3.0阶段。此阶段是基于区域性，以横向的跨组织、跨行业、跨文化等方式联合，形成一定影响面的社群联盟圈层，将社群作为各参与者的内外部资源整合平台，实现多中心的裂变发展。④社群4.0阶段。此阶段基于社群间跨界融合，通过完善、协同与重构等活动，组成一个动态的生态系统。在此过程中，工具只是辅助社群形态，任何社会需求和行为都将落到人、平台和生态；新模式、新文化和新业态等将通过彼此间协同与互动，呈现出互利互通、共生共享和共创共治的生态圈。

随着城市化进程的加速，社群生态及其治理合作越发突出专业化、功能化、服务化、智能化，“智能化+”社群生态与“数字化+”社群生态将成为社群生态的未来发展趋势。因此，社群生态以点、线、面、体的规律演进，在合作治理过程中呈现出数字化、智能化特征，为社群重新解构和塑造生态系统。

3. 社群生态中合作与治理的功能

(1) 有效整合资源

社群生态合作与治理过程中会产生资源不断优化配置的协同作用，从而使得社会资源得到有效整合。在以政府治理为主，企业、民众、群团等多方为辅的合作治理机制下，通过有效整合资源来提升自身处理事务的能力，减少社群生态公共事务资源配置过程中存在的困难及减少资源浪费等问题，并形成快捷、便利的资源整合及信息交流环境，进而使得社群生态公共事务的治理体制形成较强的系统性和有效性。

(2) 秩序维护和利益共识

合作治理初期，实践创新通常领先于规范的制定和出台，但在社群生态合作与治理过程中，通常会签订契约来开展工作，从而对订约方履约的范围进行明确界定，避免了社会治理主体之间存在的过度依赖性和反向锁定等破坏良好秩序的风险。同时，有效的社群生态合作与治理在本质上承认治理主体价值和利益的多样性。社群生态介于政府和民众之间，在合作治理过程中可以实现对民众利益的代表和整合，其中既有政府与民众的纵向利益整合，又有社会不同治理主体横向的利益整合，进而不断推进利益的提取、协调和共识[7]。

(3) 公共监管和动态监测

党的十八届三中全会提出“网格化管理”模式，即构建社区牵头、社区—楼院网格—具体单元的三级管理平台，以提高政府办事效率和治理水平。重大突发公共卫生事件期间，全国各地纷纷把防控力量向社区下沉，合理调配内部资源，在最短的时间内对辖区实行全方位的封闭管理和有效监管，确保信息精准、全面，及时掌控处理各类问题、矛盾细节，确保突发事件中防控工作的及时有效。同时，各地相继研发上线防控工作管理平台，共享卫生、疾控、公安等部门的信息资源，通过数据查询、统计比对、人员筛选、跨区流转、行踪记录、体温预警、趋势分析等功能，实现对社群、社区重点人群的动态管理。数据分析平台的应用，不仅提高了筛查的精准度和及时性，也降低了防控成本，更为有关部门作出科学研判和精准施策提供了有力的科技支撑。

(4) 健康咨询和志愿服务

针对重大突发公共卫生事件实行封闭式管理，倒逼社区承担起更多社群功能，保障人民群众的生命安全和身体健康。随着党的十九大提出“打造‘共建共治共享’社会治理格局”，各地相继提出特色治理模式，如沈阳市全面推行“1+X”大党委治理模式，将辖区企事业单位党组织等各类社会力量纳入治理体系中，社区组织共建医疗机构党组织，开展“心防工程”，积极开展“一对一”私密电话咨询服务等。从效果看，共建共治治理模式为解决突发事件中的社区治理困境、推动社群治理创新发展提供了有效方案。同时，从党的十八届三中全会提出“支持和发展志愿服务组织”开始，社群志愿者尤其是社区志愿者队伍人数逐年迅速壮大，服务对象已不再局限于老、弱、病、残等弱势群体，服务领域也逐步扩展到安全、就业、卫生、教育等诸多方面，城乡社群志愿服务越来越成为中国文明城市建设和社区治理现代化的重要标志。重大突发公共卫生事件发生期间，社区、警察、志愿者联合开展“三方”包户负责制，针对监管不便的人群开展“网格员送办”，针对行动不便的人群开展“志愿者代办”，针对有急需办理事项的人群开展“全科社工约办”，使特殊时期的民生诉求得到最大的满足。可以说，志愿服务队伍深度参与突发事件期间的基层治理，已成为缓解和分担各级政府及社区工作压力的重要力量。

二、新形势下合作治理(社群治理)面临的挑战

在“两个一百年”奋斗目标的历史交汇点上，面对百年未有之大变局和重大突发公共卫生事件叠加影响，党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》提出“社会治理特别是基层治理水平明显提高”的目标，为强化基层社会治理提供了重大发展机遇，也给具有社群特征的最基本单元——社区治理带来了压力和挑战。

1. 社群生态圈法律体系不完善

在社群生态圈的治理过程中，法律起到了举足轻重的作用。在新的网络环境下，虽然我国已出台了一些法律法规及行政规章，但是尚未出台一部系统的有关社群生态治理的法律规范条例。大量的社群法律争端未能有效解决，而且立法层次低、多头管理、相互冲突等问题时有发生，执法监督体系不健全。因此，社群生态圈的合作治理不仅要提高各主体素质和网络管理者的水平[8]，治理能力更亟待提升。

2. 治理主体权责边界不够清晰

在基层社会治理的主体结构中，社区自治组织目前已成为地方政府治理城市的主渠道，多元治理主体之间职能界定不够细化，相互间的领导或指导关系尚不够明确，场所共用、工作交叉、人员混用现象较为多见，常常出现工作落实不到底、社区治理不系统等问题，尤其是社区党组织和社区居委会(简称“两委”)人员交叉较多，时常陷入政府交办的行政任务和社区内有限的具体事务中，导致社区党组织领导核心作用发挥不到位，社群自治的水平还处于低层次上。

3. 社会组织参与治理能力不强

社区治理的本质是多元主体积极参与，共建良性互动的综合治理格局，其中社会组织能够以利益的形式吸引居民积极参与，发挥承接部分政府公共职能的重要角色和作用，满足群众日益增长的生活需要。但目前，部分地方特别是东北地区社会组织的发展相对迟滞，尚未成长为有效承接政府部分社会职能的主力军，在基本设施、机构设置、人员配置、经费保障、服务水平等方面状况不佳。究其主要原因：一是政府对社会组织的培育政策还不完善；二是政府权力下放得不到位；三是居民群众对社会组织的信任度偏低；四是行业之间缺乏有效的制度约束和监管。这些都影响到社会组织参与社会治理服务。

4. 精细化服务和管理欠缺

党的十八届五中全会提出的“精细化治理”是实现国家治理水平现代化的现实需要。针对治理的多元性、协同性和服务性，精细化服务是其中之要义。目前，基层治理一定程度上仍停留在“科层制”下粗放式的服务和管理阶段，主要表现在：一是在提供公共服务方面，还不能根据社区的具体情况配置相应资源；二是在公共事务管理方面，还存在简单粗放的行政推动方式。近几年，各地虽推行了社区网格化管理，但从重大突发公共事件的防控表现来看，网眼显得过粗、过大，无法做到精准有效，导致群众满意度不高。

三、社群生态中合作与治理的机制要素

1. 主体要素

(1) 政府是推进社会合作治理的重要力量，主要负责领导、引导、组织社会公共事务治理[10]。应充分发挥政府领导、负责的核心作用，确保重大突发公共事件处理的正确方向，使政府职能部门切实履行主体责任，积极建立并创新重大突发公共事件治理工作的协调机制。同时，运用制度支持和资源分配等方式为重大突发公共事件期间的各类群体提供相应服务，以打造服务型政府机构为出发点，统一企业、社会、科研机构、大学等多元化主体的利益目标，形成重大突发公共事件权变治理模式。

(2) 企业是推进社会合作治理过程中不可或缺的重要力量，主要按照市场规律参与重大突发事件治理[10]。企业作为参与主体，有助于提高重大突发事件期间的服务精准性和供给效率。因此，重大突发事件也催生了基于市场竞争机制提供治理服务的企业，通过政府购买服务、招投标等方式承担重大支撑性和应激性社会治理项目，充分发挥其在合作与治理中的重要作用。

(3) 社会组织是合作治理的重要力量之一，主要通过志愿服务、政府购买等方式参与重大突发事件治理[10]。这不仅有助于我国服务型改革、有效优化社会治理结构，同时在当前政府部门“放管服”改革的大背景下，也能较好地承接政府部门重大突发事件治理方面的部分工作，将关于公共安全的政策、法律法规等传递到相关行业、组织、民众中去，还能有效地将各主体的相关意见建议反馈给对应的政府职能部门，进而为群众提供便捷、高效的公共服务。

(4) 民众群体是社会合作治理主体中最为活跃的主体，主要通过义务、志愿的方式参与社会公共事务治理，是社会治理的主要参与者和受益者[10]。尤其是在重大突发公共事件期间，诸多问题都与人民群众的切实利益息息相关，动员广大民众积极参与社会治理，积极调动其参与社会治理的积极性和主动性，并根据人民群众的意见和建议及对重大突发公共事件治理需求设计应急工作方案，不仅能大幅度提升民众的获得感，还有利于尽可能保障广大民众群体的知情权和参与权。

2. 环境要素

(1) 新技术环境

随着现代信息技术的飞速发展，大数据、云计算、区块链、5G等新技术已经逐步渗透到经济社会的各个领域。尤其是社会合作治理领域，新技术的应用带来的不仅是社会治理体制、治理模式、治理方法和治理过程的转变，更是一种全新的治理思维方式的改变。因此，应准确把握新技术的发展趋势和前沿动态，深刻认识新时代社会合作治理的新规律、新特点，树立适应信息化社会发展需要的“数字+”思维[12]。同时，应坚持以新技术为引领、互联网大数据共享平台为支撑，积极运用各类信息化技术手段，全面推进重大突发公共事件期间的智慧治理。

(2) 治理环境

完善的治理环境不仅可以改善区域内层次间不同创新主体的合作氛围，还能够加强环境与创新主体间的互动，有助于形成完善的多方位的合作治理模式。尤其是重大突发公共事件期间，更需要制度性的规范行为作为约束保证条件，这不仅对遵守规则的参与者的合法有益行为有激励效应，也对违反规则者起到惩罚和威慑作用。同时，良好的多主体合作治理的宏观环境，为人才、技术等资源的自由流动提供了有利条件，为区域间、层次间的信息共享提供了平台，是重大突发公共事件期间社会合作治理的重要支撑[13]。

四、社群生态中合作与治理的机制运行

1. 运行方式

多元主体承担起社群生态利益维护者的责任，形成基于共同参与的局面，最大限度地在重大突发公共事件期间发挥作用。通过政府引导，相关部门组织开展系列活动，引导企业和社会公众等社会力量积极参与到合作治理过程中。政府为治理主体提供合作与交流平台，保障合作治理活动参与者之间的沟通和信息畅达；同时，民众为了保障自己在社群生态系统中的利益要求，通常也会参与到社群活动中，在监督方面发挥作用[20]，这一意愿尤其表现在重大突发公共事件期间。因此，合作治理机制始终贯穿于社群生态的各个主体要素以及技术、资源、服务活动过程中，如图2所示。

图2 社群生态中合作与治理机制运行方式

2. 运行特点及目标

社群生态中的合作与治理机制运行呈现以下两方面特点：第一，机制运行过程渐变性和整体性。社群生态系统具有整体一致的公共目标，不同时期制度运行过程的顺畅程度不相同。重大突发事件发生初期，成员间对社群认同度不完全统一，经过一段时间的宣传、合作、认同后，各方合作治理主体的觉悟、思想、防范意识逐渐趋同。机制运行以网格状结构或链状结构作用于整个社群生态，各个要素之间相互联系和作用，尤其是在重大突发公共事件发生期间涉及每一个参与治理的要素，从而对整个系统发挥作用[17]。第二，机制运行受众平等化和多元化。合作主体可以进行双方或多方治理以及与合作主体外因素协作，合作治理模式多样，机制运行涉及主体数量受合作治理模式影响表现为多元化。虽然受众多元，但总体目标趋向一致，表现为以达成共识为导向、机制运行过程的受众平等。

社群生态的合作与治理的目标主要表现为利益共享、资源整合、和谐发展。利益共享是各个主体通过合作治理，在实现自身目标利益最大化的同时实现利益互补，整合可利用的资源，优化资源配置，调动重大突发公共事件期间的社群生态活力。另外，机制运行目标以绿色健康为准则，需要符合社群生态系统长期可持续发展以及应对重大突发公共事件的要求。

3. 动态趋势

机制运行过程协同性更高。尤其是在重大突发公共事件发生期间，主体多元化程度更高，各主体之间进行合作治理需协作、互动，且合作治理过程中的激励机制、协调机制与监督机制等相互协同，共同促进系统健康稳定运行。随着合作与治理机制普遍从传统治理模式中解放出来，合作与治理机制中多方参与趋势逐步增强，不同参与机制的运行协同性更高。

机制运行过程更加适应复杂机制环境。由于社群生态系统的独有特点，不同系统在合作与治理过程中的公共利益存在差异，面临的复杂性和不确定性问题亦有所不同。比如在重大突发公共事件期间，需要不断且快速进行调整，适应社群生态系统和动态发展变化的要求，具有较强的鲁棒性特征。另外，社群生态中主体定位权重的变化性特征，也决定着机制运行对不同环境呈现出适应性特点，如图3所示。

五、社群生态中合作与治理的未来展望

1. 构筑精准多元的社群生态合作治理体系

主动适应社会结构调整变化的发展趋势，牢牢把握新形势下治理对象多元化、治理内容多样化、治理范围广泛化的现实需求，以理念转变带动路径转换，以理念提升促进效能提升，以开放的心态、开放的思维，转变重管理控制、轻协调协商的传统思路，以对话、沟通、协商、协调构建动态调节和化解机制。建立政府调控机制同社会协同机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量与社会调解力量互动的社会协同治理网络，构建党委领导、政府负责、群团助推、社会协同的社会共治格局。

图3 随时间变化的合作治理机制运行过程变化趋势

(1) 发挥基层党组织在社会治理中的领导核心作用

强化党委总揽全局、协调各方的领导核心作用，突出服务型政府建设，结合搭建服务型“两邻”关系，统筹政府、市场和社会力量，实现社会治理资源良性互动，赋予社会合作治理新内涵、新功能。发挥社区党组织书记“领头雁”作用，强化社区党员“先行者”意识，全面推进社区治理中党的组织覆盖和工作覆盖。探索联盟型、会员制等新型工作模式。

(2) 强化政府的公共服务作用

完善“政府+”服务体系，推动互联网服务、智慧服务、精准服务落实落地，促进政府服务、社会服务、市场服务、自我服务等公共服务集合创新，满足社会成员多层次的服务需求，打造社会化、集约化、规模化的社群服务品牌。推进“费随事转”，为社群自治权的有效承接和行使提供有力的财政和资源支撑。开发以社群公共需求为导向的公共服务，培育社区的民间组织，建立多功能、融合性、广参与、全覆盖的社群共享服务载体。

(3) 发挥社会组织合作治理的协同作用及公众参与作用

大力培育发展包括社区、行业组织和社会中介组织、志愿者团体等在内的各类社会组织，创新社会组织管理模式和管理体制，推动社会组织积极有效地参与社会治理和公共服务，实现公共服务供给主体的多元化和供给方式的多样化。同时，创新完善群众参与社会治理的组织形式和制度安排，建立社会治理共谋共议、共治共管工作机制，注重把群众工作贯穿到社会治理各个方面、各个环节，建立健全有效引领群众、服务群众的社会治理工作网络。

2. 完善网格化治理机制

要打造和完善“一格多网，多网合一”的网格化社群生态合作治理格局，不断延伸治理链条，通过科学嵌入规划的方式依据行政规划、空间便利、专业匹配程度等有效划分“责任田”。落实做好权力分配与下移，通过构建协同工作机制将社群生态子网格及各个节点进行有效链接，并做好职责落实的制度安排，通过精准通道将有关事件输送到相应的责任区域，加快打造突发公共事件具体化、精准化应对治理体系，提高社群生态中突发公共事件治理效率。同时，构建多元主体双轮协作共治平台，主要包括两类：一是要搭建政府与社群组织以及社群组织间的协作平台，建立共享、沟通与合作机制，充分调动社会各界资源，激发社会各方面的活力，形成多元主体共同参与合作治理的和谐态势。二是要搭建非政府组织之间的社群交流平台，推动社群生态各类主体自主性交流合作[14]，同时加强社群生态赋权，盘活社区、社会组织、普通大众、志愿者等社会各界力量的活力[1]，营造整个生态合作治理的共同体氛围。

3. 强调现代科技对社会合作治理的支撑

(1) 加快社群生态合作治理信息化建设

当今社会处于数字化、信息化的时代，将科技手段融入社群生态的合作治理中可以精准有效地预测研判各类问题和风险，节约治理成本和资源，为合作治理提供科学依据。因此，有必要将大数据运用到搜集分析社群生态合作治理的相关信息中，推动政府由“经验治理”向“数据治理”转变[15]。值得注意的是，在获取便利的同时需要兼顾社群数据信息的公开性和对生态主体隐私的保护，实现合作治理向专业化、高效化、细节化和人性化的多向协同发展。

(2) 推进现代科技与社会合作治理深度融合

公众参与的合作治理离不开科技创新的有力支撑，优化各级党组织和民生服务平台，扎实开展党群“1+1”联民工程，整合全区涉企涉民服务资源，打造数据驱动、人机协同、跨界融合的社会治理智能化平台，畅通社情民意反映通道和解决问题的快速通道，构建公益法律服务、心理预防干预、自治会商调解、专业组织调处等多管齐下的矛盾预防调处体系，构建“数字+社会治理”决策机制，促进线上线下协同防控。