政府精准供给公共体育服务绩效评估指标体系的构建

冯长亮，孙 锋，包桂荣

1 前言

我国的“十四五”体育发展规划中明确提出要“构建更高水平的全民健身公共服务体系，加快发展健康产业”[1]。近年来，我国公共体育服务领域从最初的“一刀切”式供给，转型进入到了根据人民群众健身需求出发，发展精准供给公共体育服务的新阶段。处于“十四五”规划的发端，政府正积极推进这一转型。目前仍需解决的问题是如何评估政府供给是否做到精准化，以便于提高政府精准供给工作绩效。作者查阅文献后发现，将为政府提供量化公共体育服务精准供给的“精准”程度的工具作为目标的研究寥寥无几。为此，构建一套科学严谨的政府精准供给公共体育服务的绩效评估指标体系，对于促进公共体育服务供给精准化，更好地建设服务型政府；解决供需错配问题，推动公共体育服务供给侧改革都具有重要的意义。

2 相关概念解析、理论基础及基本原则

2.1 概念解析

2.1.1 精准供给公共体育服务

精准化供给公共体育服务的关键要素就是“精”与“准”。“精”就是公共体育设施与服务的供给要精细、精简、高质量；“准”就是设施和服务的供给要准确、对口，切实满足人民群众的需求。自习近平总书记开创性的提出“精准扶贫”思想以来，“精准化”逐渐成为了我国服务领域治理创新中新的关键词，公共体育服务作为全民健身体系建设的根基和建设体育强国的重要组成部分，近年来已取得较大进展，于是精准供给公共体育服务就成为了政府部门工作的新抓手。精准化供给公共体育服务延续了“精准扶贫”的特点，是在对传统“大水漫灌式”供给模式忽略民众公共体育服务需求的问题上反思提出来的，是公共体育服务从“普惠性”“均等化” 到“提质扩容”“供需动态平衡”的转变。公共体育服务“精准供给”要求政府供给侧与人民群众需求侧的高度吻合。政府在全面、准确掌握人民群众复杂性需求的基础上，不断改进供给方式和内容，以求最大限度地提高供给体系的科学性和满足群众的现实需求和根本利益。厘清“人民群众需要什么服务”“怎样提供服务”“如何确保供给的有效性”，“精准供给”并非不假思索地迎合群众的需求，甚至是满足极个别的低端的欲望，而是诉之于群众的切实公共体育需求，引导和支持公民加强体育锻炼、带领人民群众向上向善，提升全体“国民身体素质”，为国家长期健康发展提供源源不断的动能。

2.1.2 政府绩效评价

政府绩效评价是政府绩效管理的核心与关键因素。高娟认为，“政府绩效评价既是引导政府工作方向的‘指挥棒’，起着管理控制和干预的作用，又是衡量政府工作成效的重要工具”[2]。唐洋认为，“政府绩效评价是政府评价主体运用一定的评价方法对政府绩效进行评价的过程,不仅可以监督政府的行为，还有助于提高行政效率和政府绩效水平”[3]。本文研究的政府绩效评价是基于已经完成基本公共体育服务供给的基础上评价政府“精准供给”的成效。

2.2 理论基础

2.2.1新公共服务理论

新公共服务理论是罗伯特·登哈特夫妇在对传统公共行政和公共管理理论的反思基础上建立的一种更加关注公民权利、公共利益，关于公共行政部门在公共服务中所扮演角色的一种新的民主行政理论。其基本的理论内涵主要包括以下五个核心思想，分别是：(1)以公民为服务对象，重视公民权；(2)以追求公民利益为目标；(3)强调服务而非“掌舵”；(4)明确政府责任的复杂性与重要性；(5)提倡新的管理模式[4]。

2.2.2 精准服务理论

精准服务坚持个性化服务理念，可应用在适用业务领域内，以实际情况认知为基础，应用创新服务方法、模式或技术，以推动用户服务的改革与创新的一种服务概念[5]。目前，我国精准服务主要应用于公共服务管理、企业管理、图书情报等专业领域。公共体育服务属于公共服务，因此具有和公共服务相同的属性，精准服务理论就同样可以适用。

公共体育服务领域内的精准供给主要衡量的内容是：供给政策制定是否规范、供给的流程是否精细、供给结果是否精准，以可量化、标准化的指标为基础[6]。“精准”与公共体育服务的结合主要体现在公共体育服务的供给主体和供给消费这两个层面，在资源总量一定的前提下，如何合理、均衡、普遍、精细将有限的资源分配给被接受的对象，从而实现公共资源的最优配置。精准供给是公共服务学科未来发展的核心动力之一，是一种创新性的服务理念。

2.2.3 系统理论

系统理论是由美籍奥地利人，理论生物学L.Von.Bertalanffy于1932年提出的。其核心思想是：世界上任何一个事物都可以看作是一个系统，系统是普遍存在的，而任何系统都是一个整体。整体性、关联性，等级结构性、动态平衡性、时序性等是所有系统的共同的基本特征[7]。

系统理论为公共体育服务的精准化供给提供了强有力的理论支撑。作为一个整体的、有机的系统，我国公共体育服务精准供给是总系统，而公共体育服务整个的决策、过程、产出就是其中的三个子系统，这四者构成了一个大的系统。只有这三个子系统的“精准运行”，才能够保证公共体育服务整体的精准供给，而通过对“精准”的评价反馈又可以促进三个子系统的改进提高，所以公共体育服务精准供给的评价与上述三个子系统相互作用和相互联系。因此，在政府精准供给公共体育服务的评价过程中，要运用系统观来分析。

2.3 基本原则

张学岩认为，“政府绩效评估指标体系构建原则应遵循：客观性与系统性相结合、可行性与可操作性相结合、静态指标与动态指标相结合、客观指标与主观指标相结合的”[8]。史小强认为，“全面性和特殊性相结合、科学性和可操作性相结合、层次性和独立性相结合是政府绩效评估指标构建的基本原则”[9]。盛明科认为，“我国政府绩效评估指标体系的设计不仅要遵循一般原则：系统性原则、规范性原则、可测性原则，还要遵循一定的特殊原则：服务导向原则、职能依据原则、灵活权变原则、整体统一原则”[10]。本研究在充分借鉴文献的基础上，结合政府精准供给的特殊要求，采用客观性与系统性相结合、可行性与可测性相结合、层次性与独立性相结合、服务导向与灵活权变原则，主要从转变政府“一刀切”式供给公共体育服务模式、实现公共体育服务供给精准化等诸方面，为政府精准供给公共体育服务绩效评估指标体系的设计提供原则指导。

3 研究对象与研究方法

3.1 研究对象

以政府精准供给公共体育服务绩效评估指标体系的构建作为研究对象。

3.2 研究方法

3.2.1 文献资料与专家访谈法

首先以公共体育服务、政府绩效评价、精准供给等关键词，通过中国知网、百度学术等查询收集相关期刊、硕博士论文；研读书籍、政府相关政策文件，如：《中国体育发展报告(2020-2021)》、《“十四五”公共服务规划》、《全民健身实施计划(2021-2025)》，以及政府各级大会中提出的相关要求，为研究奠定基础。然后利用寒暑假，通过外出学习培训、实习兼职以及专门调查走访等机会，主要围绕政府精准供给公共体育服务“是什么”、“为什么”、“怎么做”及如何评价政府绩效等问题对政府相关部门的负责人和从事公共体育服务、社会体育以及管理学研究的相关专家学者 25 人(表1)进行个别访谈交流，了解政府精准供给公共体育服务的现状和相关看法，收集相关指标体系并开展深入系统的研究，在此基础上确定了评估指标体系的经验性预选指标。

3.2.2 问卷调查法与德尔菲法

德尔菲法是当今社会科学常见的一种群体决策方法,通过反复征询多位学界和特定领域专家的主观判断,直至意见趋于一致,从而得出一个相对客观的结论[11]。本研究主要通过整理文献资料以及访谈结果设计出政府精准供给公共体育服务绩效评估的经验性预选指标，然后设计专家调查问卷，通过问卷星平台和现场访问咨询等多种方式发放调查问卷，请求相关专家学者(表1)根据自身的专业知识和经验进行筛选，对政府精准供给公共体育服务绩效评估的经验性预选指标进行修改或删减。共发放三轮问卷75份，收回有效问卷为75份，问卷均通过信效度检验。

表1 访谈和德尔菲法调查专家基本情况(n=25)

3.2.3 层次分析法与数理统计法

层次分析法将定性分析与定量统计相结合，用于解决复杂的决策问题。本文根据专家筛选后的绩效评估指标建立指标层次模型，并进一步对各层的指标进行两两比较，在此基础上运用SPSSAU在线数据处理软件进行数据分析和一致性检验，确定每个指标的权重系数。

4 政府精准供给公共体育服务绩效评估指标体系构建

4.1 政府精准供给公共体育服务绩效评估指标经验性预选

本研究在基于专家访谈结果和借鉴文献研究的基础上，遵循指标设计的基本原则，结合精准供给的相关特点，经验性预选设计了一个政府精准供给公共体育服务绩效评估指标体系(表2)。包括4个一级指标，11个二级指标和42个三级指标(表2)。

表2 本研究政府精准供给公共体育服务绩效评估经验性预选指标

4.2 政府精准供给公共体育服务绩效评估指标的专家筛选和确定

4.2.1 第1轮专家调查结果与分析

将4个一级指标、11个二级指标及42个三级指标分别设计成有 “同意”“不同意”与“需修改及修改建议”3个选填项的专家问卷，然后通过走访或者电话访谈的方式对表2政府精准供给公共体育服务的经验性预选评估指标进行解释，通过问卷星平台发放并收集调查结果，以“同意”率达到66.7%(2/3)的作为评价指标体系入选标准。

第1轮筛选结果显示：专家们对于4个一级指标都表示同意；二级指标中对于“B9”、“B10”、“B11”三个指标的表述提出修改建议，认为应与其它二级指标保持一贯性，为四字短语，于是修改为“完成情况”、“满意程度”与“项目影响”，其它二级指标均普遍表示认同。三级指标中，根据专家建议，“C7”表述改为“服务对象的广泛性”；“C17”表述改为“实际政府拨款到账率”；“C28”表述改为“不同目标群体的供给差异性”；“C38”表述改为“较去年参与锻炼人数变化”；因“与研究相关度不足”、“与其它重复”等原因，剔除了“C10”、“C27”、“C30”、“C32”、“C36”“C39”和“C41”七个指标。其余指标专家同意率均大于66.7%，且没有修改建议。在经过了第1轮专家筛选和根据有关意见修改之后，得出新的指标体系：决策、过程、产出、效益4个一指标，政府内部、需求识别、供给质量、满意程度等11个二级指标和35个三级指标。

4.2.2 第2轮专家调查结果与分析

请25位专家按照“很不重要、比较不重要、一般重要、较重要、很重要”五个层级对每一个指标的重要程度进行筛选，并分别赋值1分、2分、3分、4分、5分。将得到的数据利用SPSS软件进行变异系数和非参数检验分析，将隶属度> 0.5，即每个指标打“3分、4分、5分“的专家数占到总专家人数的一半以上，且专家的评价结果通过一致性检验，即 P < 0. 05作为指标入选标准。

结果显示：所有指标隶属度均>0.5；一般认为变异系数≤0.25，表示协调度高，由表3可知，各指标的变异系数均低于0.25，表示第2轮调查问卷的专家协调程度高。

表3 本研究第2轮专家调查各指标统计分析一览表

Kendall协调系数可以用于每一位专家对评估指标的打分的一致性判断。由表4可以看出，各级指标的专家评价结果均通过一致性检验，即p<0.05。

表4 本研究第 2 轮专家调查结果的一致性检验一览表

综上，在经历了两轮专家的咨询调查，最终确立了政府精准供给公共体育服务绩效评估指标体系(见表8)。

4.3 各评估指标的具体释义

4.3.1 决策指标

规划决策是联结需求与供给的重要环节，是各供给主体服务生产的基本参考，直接影响着服务生产精准性和效率性[12]。

主要包括政府内部、需求识别、方案设计和内容采购。政府内部主要包括政府是否出台相关政策、投入的人力、财力资源等，这是精准供给的“顶层设计”。需求识别，主要是考察政府在事前，是否通过基层调研或公共信息平台等手段切实了解了广大人民群众的需求，使供给具有靶向性，这是公共体育服务供给精准化的重要前提。方案设计包括立项目标的明确性、人员安排精细以及城乡差异，因地制宜。其中，了解城乡需求的差异，因时因地因需的供给是避免“一刀切”式的供给方式的重要前提。

4.3.2 过程指标

政府精准供给公共体育服务的过程评价指标主要是考核政府购买服务的过程。公共体育服务的特殊性就要求社会以及政府本身要加强对购买服务过程的管理和监督，主要可以考察购买项目信息发布的准确性、覆盖面、购买的用于满足真实需求的服务占总服务的比例、购买人员的专业性；同时，要伴有监督机制，做到实时监督、及时评估、反馈优化，包括项目购买中的资金使用合理性，购买准确性等问题。

4.3.3 产出指标

服务产出是公共体育服务从无到有，民众需求从不满足到满足的过程，是实现公共体育服务精准化供给的核心问题[12]。政府精准供给的产出指标主要从供给质量、供给人数和供给完成情况考察。供给质量具体体现在：供给的数量精准合理，按需供给；供给的种类多样，避免“一刀切”式供给；供给的空间布局要考虑到环境、人口、交通等因素；供给要有一定频次，而不是一次供给之后就“撒手不管”，要根据评估反馈不断提高供给质量，良性循环。结合政府精准化供给的特点，产出指标还可以考察供给项目中民众真实公共体育服务需求的满足率、用于精准供给的资金使用率以及供给项目是否体现了针对不同地区、不同人群的差异性。

4.3.4 效益指标

绩效审计总体目标就是促进公共服务精准化目标的实现，提高社会公众对于公共服务的满意度，使全民享受到个性化、针对化的公共服务[13]。效益指标主要从满意度和社会影响来考察政府公共体育服务精准化供给的实施效果。满意度主要包括人民群众对于政府精准供给的内容、实施过程以及最后呈现结果的满意度，要将“人民满意”作为政府工作的出发点和落脚点。政府提供公共体育服务的本质是满足人民群众锻炼需求，提升身体素质，因此，公共体育服务使用率变化、较以往参与锻炼人数变化、项目可持续发展情况和人民生活幸福感提升情况都可以作为考察政府精准供给公共体育服务的指标。

4.4 指标权重确立

4.4.1 建立层次结构模型

图1 政府精准供给公共体育服务绩效评估指标层次结构模型

4.4.2 建立判断矩阵

请25位专家对于各层指标的相对重要性进行两两比较，采用1～9级判断标准尺度(表5)进行打分，用每个指标得分的算术平均值来构建两两判断矩阵，最终得到1个一级指标重要性判断矩阵(表6)，4个二级指标重要性判断矩阵和11个三级指标重要性判断矩阵。

表5 1～9级判断标准尺度表

表6 本研究中一级指标判断矩阵

4.4.3 指标的权重计算

利用SPSSAU数据科学分析平台计算各指标权重以及一致性检验。一级指标的数据计算结果见表7，其余15个判断矩阵均用同样方法进行数据分析。

表7 本研究中一级指标AHP层次分析结果

经计算，最终得出政府精准供给公共体育服务绩效评估指标体系中每个指标相对于上一层次指标的权重值(表8)，且15个判断矩阵均通过一致性检验，即CR<0.10。

表8 研究政府精准供给公共体育服务绩效评估指标体系各指标权重一览

续表

5 结语

我国体育文化资源日益丰富，群众的公共体育服务需求与日俱增，对于当下政府开始推行的公共体育服务供给精准化改革，正是提高公共体育服务供需匹配程度的重要举措。因此，本文的政府精准供给公共体育服务绩效评估指标体系也应运而生，包含决策、过程、产出、效益4个一级指标，政府内部、需求识别、供给质量、满意程度等11个二级指标和35个三级指标。

根据本研究构建的指标体系的内容来看，决策评估指标主要包含了政府精准供给公共体育服务事前准备工作中的一些主要因素，过程评估指标主要包含了事中控制，项目实施过程的大部分内容，产出评估指标主要涵盖了精准项目最后的完成情况，效益评估指标涉及人民群众的满意程度以及项目的影响这两个核心考核内容。

根据各指标体系的权重分配来看，效益指标的相对权重系数较高，表示对于评估政府精准供给公共体育服务，最后造成的影响和人民是否满意是评价的最主要的部分，这体现了政府是为人民服务的政府，为老百姓办实事才是提高工作绩效的保障；过程指标的相对权重系数最低，表示对于决策、产出和效益来说，精准供给的过程相对不那么重要。总体而言，各指标的相对权重系数符合情理，具有一定的理论借鉴价值。