省以下财政体制历史演进、约束条件与配套深化

王振宇 路 遥

内容提要：省以下财政体制是中央和地方财政关系的延伸，构成了政府间财政关系制度“四梁八柱”的重要组成部分。党的十八大以来，省以下财政体制改革在国家顶层设计框架下有序推进，呈现出“规定动作”不走样、“自选动作”有新意等特征，聚焦重点、难点、热点问题，较好实现了“剩余”财政资源在地方各级政府间配置，促进经济社会发展、区域协调、改善民生，初步形成了中国式地方政府间财政关系框架。2022年4月19日中央深改组第25次会议审议通过了《关于进一步推进省以下财政体制工作的指导意见》（以下简称《指导意见》），5月29日国务院办公厅印发了《指导意见》，7月5日财政部进行了动员部署，省以下财政体制改革步入了难得的历史机遇期。理顺省以下政府间财政关系，建立健全“权责配置更为合理、收入划分更加规范、财力分布相对均衡、基层保障更加有力”的省以下财政体制，不仅只是狭义的财政范畴，更是涉及政府层级、条块结合、财税联动、技术支撑等更为广义的相关关系协同。本文基于省以下财政体制历史演进的简要梳理，归纳了其一般特征，分析了相关约束条件，研究提出配套改革推进的具体建议。

真正意义上的省以下财政体制是1994年分税制改革的产物，作为处理地方各级政府之间财政关系的基本制度，近30年来省以下财政体制较好促进了稀缺财政资源的优化配置，有力探索了中国式地方财政体制治理框架，为进一步深化改革奠定了基础。2022年6月13日国务院办公厅印发《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（国办发〔2022〕20号），昭示着省以下财政体制改革即将进入深化推进期。

一、省以下财政体制历史演进与特征

遵从“统一领导、分级管理”的财政体制原则，省以下财政管理体制由各地在中央统一领导下，根据其实际情况确定。规范意义上的省以下财政体制始于1994年的分税制，在其时“三分一返一转”①“三分”为划分事权、划分收入、分设征管机构，“一返”为税收返还，“一转移”为转移支付。框架及其配套改革，以及日后央地关系改进调整进程中不断进行适应性微调，历经近30年的实践演进，逐渐形成了中国式地方政府间财政关系。

梳理省以下财政体制的历史演进，大体上可将其刻画为3个历史阶段：

（一）1994-2000年为省以下财政体制的雏形时期，过渡性特征鲜明

1993年12月15日，国务院下发了《关于实行分税制财政管理体制的决定》（国发〔1993〕85号，以下简称《决定》），确定从1994年1月1日起改革现行地方财政包干体制，对各省、自治区、直辖市和计划单列市实行分税制财政管理体制，并要求省对下要根据《决定》制定对所属市、县的财政管理体制。由于时间紧迫，1994年省对下大都实行了“过渡性”体制安排，较为规范的省以下财政管理体制始于1995年。针对有些地区在地方各级政府之间的纵向财力分配明显不合理因素，如在税种划分、税收返还操作办法等存在一些问题，1996年3月26日财政部下发了《关于完善省以下分税制财政管理体制意见的通知》（财地〔1996〕24号），明确要求“为了保证分税制财政体制框架的完整性，各地区要参照中央对省级分税制模式，结合本地区的实际情况，将分税制体制落实到市、县级，有条件的地区可落实到乡级”。该时期的省以下财政体制在收入端表现为主体税种比例分享的分税制与按企业隶属关系划分的分企制并存，事权划分大都维系在分税制初期的行政隶属关系，大体上是“谁的孩子谁抱”，转移支付制度既有体制性返还与上解的“存量”又有过渡性转移支付的“增量”。

（二）2001-2011年为省以下财政体制的规范时期，创新性特征鲜明

2001年12月30日，国务院下发了《所得税收入分享改革方案》（国发〔2001〕37号），确定从2002年1月1日起对企业所得税和个人所得税收入实行中央和地方按比例分享改革。2002年12月26日，国务院批转财政部关于省以下财政管理体制有关问题意见的通知（国发〔2002〕26号），对完善省以下财政管理体制进行了系统规定，核心要义是打破按企业隶属关系划分收入的做法，即由“分企制”过渡到按税种或比例分享。比照国务院、财政部的做法，2001年至2004年所有省份（含自治区、直辖市和计划单列市）先后下发文件，掀起了一轮省以下财政体制改革完善，涵盖了省以下各级政府间的事权范围和财政支出责任、收入划分、转移支付、乡财政管理体制和预算管理等内容。该时期的省以下财政体制改革，是对1994年央地分税制框架向下延伸的系统规范，收入端部分放弃了“分企制”的某些做法，引入了主体税种或比例分享的共享税形式；在财政公共化运动作用下，新增的财政事权大都采取了“一事一议”、分地区比例分担的形式；过渡时期的财政转移支付被一般转移支付所替代，新增了大量的具有财力属性的专项转移支付，新增了因取消农业税、所得税分享改革、开征燃油税等改革性税收返还基数。为应对地方财政运行中存在的矛盾和问题，省以下财政体制中新生了“省直管县”和“乡财县管”等管理方式，自下而上的实践得到中央层面的认同并转化为顶层设计。该时期的省以下财政体制改革具有里程碑意义，奠定了当下地方政府间财政关系框架的基础。

（三）2012年以来为省以下财政体制的深化时期，系统性特征鲜明

党的十八届三中全会明确提出，财政是国家治理的基础和重要支柱，应建立现代财政制度，并着力改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度。自2016年5月1日我国全面推开营改增试点，4月29日国务院印发的《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》（国发〔2016〕26号），确定以2014年为基数实行所有行业企业缴纳的增值税均纳入中央和地方共享范围，实行中央和地方“五五”分享，过渡期暂定2-3年。各地区也都按照国家统一部署，同步推进全面营改增试点工作及其各级既得财力保全。2016年以来，各地加快推进省以下财政事权和支出责任划分改革，在央地“1+1+N”①两个“1”为国发〔2016〕49号文、国发〔2018〕6号文，N为医疗卫生、科技、教育、交通运输、公共文化、自然资源、应急救助等分项改革文件。框架下，根据各级政府职能和机构改革等情况对省以下财政权责关系进行适应性调整。该时期的省以下财政转移支付制度，沿袭着自上而下的改革逻辑，整合大量的专项转移支付，并入共同财政事权的一般性转移支付。该时期的“省直管县”和“乡财县管”等两项管理方式改革，在不同地区出现不同的表现形式。如“省直管县”，以辽宁为典型取消了仅有的两个试点县（绥中、昌图），以河北、河南、吉林、黑龙江等为典型省域内全部“省直管县”，以浙江、江西、安徽、广西、甘肃等为典型采取或部分弱化“省直管县”或强化“市管县”，以山东、广东等为典型扩大了财政“省直管县”范围，这项改革试验尚未达成一致的共识，波动性较大。相应的“乡财县管”改革试点达到了预期效果，该期间除辽宁2018年至2019年强推县乡财政管理体制外，实践层面和学术界普遍肯定这项改革试点。李永友等（2020）研究显示“乡财县管”改革通过赋予县级政府统筹财政资源权力，缩小了城乡收入差距，增加了农村居民增收能力。

历经近30年的实践运行，省以下财政体制逐渐从“无”到有、从过渡到规范、从单一到多元，较好实现了省域财政资源在地方各级政府间的配置，充分调动了地方各级政府当家理财的积极性，促进了区域协调和基本公共服务均等化。

二、省以下财政体制现况描述与一般归纳

省以下财政体制既是1994年分税制的“产物”，又是其后央地财政关系调整的“延伸”，在近30年的实践演进过程中，更上一级政府拥有财政体制变动的控制权，由于涉及诸多既得利益关系的协调，这一体制变动通常表现得极为谨慎，实践层面在省域内具有高度的一致性，省-市、市-县、县-乡的财政体制大体上趋同，不同省域间具有一定的相似性，但一般不具有可比性，“一地一策、一地多策、几年一变”是省以下财政体制的基本概括。省以下财政体制的多样性、复杂性，折射到学术上就是研究成果的不足，中国知网的“省以下财政体制”主题检索显示，1994年以来仅为400余篇，集中在2005-2014年，年均36篇，2015-2021年年均仅为9篇。

（一）省以下财政体制现实时点状况

梳理当下27个省份省对下（市或县）收入体制划分，某种程度上可以对多元复杂的地方财政体制给出一个大致轮廓，这其中既有共性，又有差异性（详见表1）。

表1 27个省份省对下财政（收入）体制情况

在共性表现方面：（1）均将跨地区总分机构企业所得税划为省级固定收入；（2）绝大部分省区（23个）省与市共享收入按税种分享，即选取部分收入稳定且规模较大的税种，省市按比例分享，收入较少且不稳定的税种由市县独享。

在差异表现方面：（1）省市共享收入的形式不同，安徽等22个省区按税种省市比例分享，山东采取部分税种超基数增量部分省市总额分成办法，浙江等3省采取全部税收超基数增量部分省市总额分成的方式，辽宁则是省市共享税收实行收入下划，财力体制上解；（2）省级固定收入范围不同，纳入省级固定收入的行业主要是电力、石化、铁路、航空运输、金融保险、电网、移动电信、烟草等；（3）省市共享税种范围不同，大部分省区将增值税、营业税、企业所得税、个人所得税、资源税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税、契税等收入稳定且规模较大的税种作为省市共享税种。

增值税、企业所得税、个人所得税等主体税种三级分税的具体情形。2019年地方税收收入总量为76980亿元，其中：增值税31187亿元（占40.5%）、企业所得税13518亿元（占17.6%）、个人所得税4154亿元（占5.4%），3个主体税种占比高达63.5%。省市县收入划分的差异：（1）北京、天津、上海等3个直辖市为“五五”两级分享型；（2）福建、浙江、河南、山东、辽宁、湖北、江苏、西藏等8个省份为财力集中型，省级几乎将税收收入下放到市县，3个主体税种省级占比为2.3%、6.1%和0.2%；（3）广东、四川、河北、山西、陕西、湖南、内蒙古、海南、贵州等9个省份为增值税“三三制”三级均衡分享型，重庆、青海、吉林、广西等7个省份为增值税省级集中型（均值为44.7%），新疆、江西、安徽、云南等4个省份为增值税省级弱集中型（均值为6.3%）；（4）企业和个人所得税省级高集中的省份为陕西、贵州、重庆、宁夏、甘肃、云南6个，集中程度接近或超过50%。

一般公共预算支出三级比例的具体情形。2019年全国地方省市县的平均支出比例为16.1%：28.8%：55.2%，而其中的三级支出差异：（1）北京、天津、上海3个直辖市和大连、青岛、宁波、厦门、深圳5个计划单列市，都属于两级财政架构，有一定的可比性，支出结构为“四六”的是北京、天津，“五五”的是大连、厦门、深圳，“三七”的是上海、青岛、宁波；（2）省级低比例与高比例的“两极”省份为6个，江苏、浙江、湖北、湖南4个省份支出比例在10%之内，大部分支出责任落在市、县两级，与收入体制高度相关，而重庆、青海支出比例在30%以上；（3）余下的可归纳为省级支出比例中等地区，总数为21个，在此基础上又可细分为中低、中、中高三类，某种程度反映出省级的财政支出责任状况。

以上只是基于结果导向的现况“剖面”，选择2019年这一时点缘于消减2020年以来因疫情引致财政数据的过分波动，其间一定掩盖了大量的省以下财政体制形成过程、影响因素和相关关系等，尚需进行进一步揭示。

（二）省以下财政体制运行状况的一般归纳概括

省以下财政体制是地方政府财政关系的总和，自然环境条件、经济发展水平、人口数量与结构、体制类型与管理改革、特殊类型区等通常影响着某个省份财政体制集权与分权程度（参见表2）。

表2 省以下财政体制影响因素的基本梳理

——就自然环境条件而言，国土面积大、区域差距大的省份通常选择省级相对集权的财政体制，以利于实现基本公共服务均等化，典型省份主要包括黑龙江、内蒙古、新疆、青海、西藏、四川、云南、广东等。

——就经济发展水平而言，国内东部地区由于市场化程度较高，市县经济实力较强，省政府通常选择分权予市县的财政体制，有利于调动市县的积极性；西部地区多为欠发达地区，通常选择省级集权的财政体制，有利于缩小区域财政差异；中部地区由于经济发展波动较大，省级政府通常在集权与分权财政体制中进行适应性选择，也是地方财政体制表现最活跃的板块。

——就行政层次而言，省以下政府层级中市、县的数量某种程度上也是省以下财政体制改革的重要考量，如果县级数量多，省辖市经济实力强，则不宜财政省直管县，适合实行逐级财政体制，即遵从省-市、市-县、县-乡的行政层级逻辑。

——就人口数量和结构而言，人口存量、人口净流入（净流出）、城镇化率、老龄化程度和出生率等日益成为影响省以下财政体制的重要因素，一般意义上省级相对集权的财政体制有利于增强“以人为本”目标的实现，由于“人”因素的动态性、复杂性、多元性，作用于地方财政体制上只能是因地制宜，具体地区具体设计。

——就财政“成分”和“省直管县”而言，财政自给率高的省份自我造血能力强，通常是省级财政分权体制，而财政自给率低的一般是省级财政集权体制，而财政自给率“中等”的则不断地在集权与分权中寻求平衡。同时，省辖市的强弱、省直管县程度，也成为省级集权与分权的重要考量因素，市级较弱的、省直管县的，通常倾向于省级财政集权。

——就特殊类型地区而言，自治区、直辖市、计划单列市在整个央地财政关系中具有一定特殊性，其对下的财政体制类型与其所承载的地区功能不同，往往不可比，表现得更为多元，基本是“一地一策”。

以上基于实践层面的一般梳理与归纳总结，难以反映千差万别的省以下财政体制类型，只期待在新一轮省以下财政体制推进中有所借鉴。

三、省以下财政体制约束条件与配套改革

2022年5月29日，国务院办公厅印发《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（国办发〔2022〕20号），明确了当前和今后一个时期深化改革的基本原则和主要内容，重在清晰界定省以下财政事权和支出责任，理顺省以下政府间收入关系，完善省以下转移支付制度，建立健全省以下财政体制调整机制，规范省以下财政管理。但面临庞大、复杂、多样的省以下财政体制，从指导意见转化为各地的具体实践，同样面临着诸多财政与非财政利益关系的调整及其约束条件，也就是说“政府间财政关系问题研究起来相对容易，但解决起来需要长期不懈甚至几代人的努力，对我国这样的大国尤其如此”（楼继伟，2013）。在此过程中，尚需营造推进省以下财政体制改革的环境条件，配套进行相关领域改革。

（一）省以下财政体制改革约束条件

理顺省以下政府间财政关系，建立健全“权责配置更为合理、收入划分更加规范、财力分布相对均衡、基层保障更加有力”的省以下财政体制，不仅只是狭义的财政范畴，更是涉及央地关系、政府层级、条块结合、财税联动、多目标激励等更为广义的相关关系协同。

1.央地关系中的集权与分权约束。中央和省级财政之间关系的制度安排，构成省以下财政体制改革的约束条件（杨志勇，2022）。央地财政关系的集分程度可以归纳为中央集权、分权和适度三种类型，联邦制国家倾向于分权、单一制倾向于集权。我国作为世界最大的发展中国家，实行单一制国家结构，综合分析比较宜实行中央适度集权（王振宇，2018）。20世纪90年代的振兴国家财政战略，将财政收入“两个比重”量化为20%和60%。2019年一般公共预算收入央地比例关系为46.9%∶53.1%，其中税收收入为51.3%∶48.7%，而一般公共预算支出央地关系为14.7%∶85.3%。直观分析显示，收入端央地关系属于适度集权型的，较为合理，而支出端则是“小马拉大车”，尚存提高中央事权与支出责任的占比空间。事实上，省以下财政体制属于剩余财政资源再配置过程，而“剩余”让渡程度成为进一步深化不容忽视的约束条件。

2.行政与财政层级匹配中的差异性约束。财政，一半是“财”一半是“政”。有财有政，无财难以有效行政。一级政府、一级财政成为衡量“财”与“政”关系的基本逻辑。财政体制只有与行政管理体制相适应，才能使各级政府更好发挥各自的管理优势和特点，更加充分有效地履行职能，实现政府效能的整体提升。毋庸讳言，地方政府中存有的一级政府半级财政、一级政府部门预算（如乡财县管的“乡镇”）、半级政府半级财政和部门预算（如有的经济技术开发区、新疆生产建设兵团、北京市的街道办事处等）等现象，都在不同程度上影响着地方政府财政职能的行使，不利于稀缺财政资源优化配置，降低基本公共服务供给水平。一个时期的基层财政困难问题，大都缘于“政”“财”关系的失衡，也是进一步深化省以下财政体制改革不容忽视的约束条件。

3.条块治理中的具体边界约束。条块关系是我国政府体制中基本的结构性关系，党的十九届四中全会《决定》，明确提出要“规范垂直管理体制和地方分级管理体制”。在我国“条条”可以从中央延续到基层的各层级政府中职能相似或业务内容相同的职能部门，“块块”则囊括了地方政府的省、市、县、乡四个层级，“条条”和“块块”在政府实际运作过程中相互作用、相互影响。“条条”过于强大或软弱，都会产生这样那样的问题。寻求“条条”与“块块”之间的平衡点，选择适当的调控内容与形式，避免条块关系在两个极端之间来回摇摆成为条块有效治理的重要目标。1994年以来的分税制改革，重在规范政府间的“块块”关系，“块块”与“条条”的有效衔接也是进一步深化省以下体制改革不容忽视的约束条件。

4.增量改革中的存量与流量约束。“基数+增长”的渐进性改革选择，确保了地方既得利益，较好实现了帕累托改进，是1994年以来分税制财政体制改革顺利的重要条件。以流转税为主导的税制结构，倒逼着地方在“流量”上做文章，形成了外延性财政增长方式。但随着时间推移，存量的基数势必越滚越大，相应的增量空间逼仄。2011年地方财政收入“净增量”历史性突破了“万亿元”（11934亿元），其后逐年下降，2019年仅为3177亿元，2020年甚至下降了957亿元。当下基层财政“三保”困境，最直接最现实表象就是流动性短缺，即流量不足。三期叠加、俄乌冲突、中美贸易战、新冠疫情等多重因素的影响短期内难以克服，进一步深化省以下财政体制改革，同样不容忽视增量为主帕累托改进空间不足的约束条件。

5.地方税与财政协调中的非对称约束。1994年的分税制改革，曾设计中央税、地方税和共享税的组合形式。历经近30年的不断改革，地方税一直处于逐渐萎缩的态势，如2002年的所得税共享改革、2006年的取消农业税改革（含牧业税、屠宰税）、2016年的全面营改增试点改革，使得维系地方财政体制运行的税基、税源、征管权发生了重大变化。以2019年为例，地方税占全部税收的比重仅为8.9%，与分税制之初的20%比重下滑了一半。地方税弱化，分税制渐变为无“税”可分的现实，以及国地税合并后统一的税费征管体制与分级财政体制的协调协同，构成了进一步推进省以下财政体制不容忽视的约束条件。

6.激励相容中的多目标达成约束。在过去的发展阶段，我国以经济增长为核心，只有单一维度的目标，就是围绕GDP做文章。20世纪90年代初期的财税体制改革，一个重要的改革动因就是解决其时严峻的中央财政困难问题，“基数+增长”的改革路径，合理构建了财政的约束-激励增长机制，调动了中央和地方各级政府当家理财的积极性，较好实现了政府间激励相容。在告别短缺、以“物”为中心的阶段，从全国统一大市场建设角度，兼顾经济社会、效率公平等多元取向的发展，重构多元激励-约束新机制，构成了进一步深化省以下财政体制改革的不容忽视的约束条件。

（二）配套推进省以下财政体制改革：一个简要框架建议

进一步推进省以下财政体制改革，不只是政府间财政关系的狭义范畴，不只是财政事权划分与支出责任、收入划分和转移支付制度等“三驾马车”的一般均衡，而是一个完备的财政体制生态系统，只有同步配套推进才能行稳致远。

1.妥善处理与之相关的非财政关系。推进省以下财政体制改革某种意义上属于“关系学”范畴①笔者曾于2008-2009年和2014年基于二维、三维视角对完善财政体制进行过归纳，参见王振宇：《分税制财政管理体制模式特征及多维视角改革构想》，《经济社会体制比较》2014年第1期，P9-15。，需要统筹平衡各种利益关系，达成改革共识。一是按照有所为有所不为的原则，妥善处理好市场、政府、社会的关系，充分发挥市场机制在财政资源配置中的基础作用，实现有为政府、有效市场和包容性社会的优化，较好克服某些政府“替代”市场、忽视社会作用的问题。二是本着以块为主、以条为辅、条块结合的原则，妥善处理好中央、地方、部门的关系，清晰界定条块作用领域及其边界，实现条块结合的最大公约数，有效克服“条”强“块”弱的问题。三是坚持分税制基本原理及其原则不动摇，妥善处理好分权、授权、委托代理的关系，实现适度分权、充分授权和必要委托代理的搭配，较好注入确定性、激发体制活力，有效克服分税制向下弱化的问题。

2.提升地方政府财政治理能力。适应国家治理体系和治理能力现代化的客观要求，亟需引入地方财政治理新理念，有效提升治理能力。一是实行层级财政制度，保持与现行的行政管理体制相适应，努力做到“一级政府、一级财政”，有效克服有“政”无“财”的问题。二是强化地方各级政府的辖区财政责任，进行财政承受能力评估，适度上划事权和支出责任，有效克服现行的剩余财政支出责任基层“兜底”的做法。三是赋予地方政府必要的财政权，逐步提高税收收入在地方财政收入体系中的比重，适度提高地方政府的财政自给率，有效降低一次性收入（如土地出让收入）、有偿性收入（如地方债）的比重，实质性加快推进地方税系建设，逐步回归税收国家的本原，有效克服地方政府财政“自由裁量权”不足的问题。

3.推进各类民生事业改革。按经济规律和国际通行规则进行各项民生事业的制度设计、合理构建事权和支出责任分担的体制机制。一是对现有存量民生事项进行一次系统评估，通过取消、合并、“退坡”等措施退出某些过时、不合时宜的事项，加快构建动态、精准调整机制，务必做到保基本、可持续、防风险。二是对新增扩面和提标等民生事项进行地方财政可承受能力评估，本着“谁请客谁买单”的原则，严禁向下层层“转嫁”支出责任。三是妥善处理好一般公共预算与社会保障基金的关系，遵从两本预算的功能属性，合理界定作用边界，谨防一般公共预算社保化，降低一般公共预算的基层“三保”的基本功能。四是加快基本公共服务项目国家标准体系建设步伐，形成合理的价格形成机制，将现行的养老金调待周期由近18年的逐年制调整为跨年制，谨防民生“福利”主义倾向。

4.规范财政供养群体。生之者寡，食之者众。适应政府职能转变和收缩型特殊地区，通过重启大部制改革，适当压减基层行政区划数量，如选择某些资源枯竭收缩型地区进行合并、撤销试点，积累经验后逐步推广，有序降低行政运行成本、消减地方财政支付压力。有序推进机关事业单位改革，规范临时用工，消减隐性财政供养人员。完善财政供养人员收入分配制度，规范地方津补贴，尤其是隐性、影子收入部分，杜绝超能力的变通提标现象。

总之，推进省以下财政体制改革是一项复杂的系统工程，在此过程中要坚持党中央集中统一领导，要厘清政府与市场边界，保持与行政管理体制相适应。要在顶层设计和分税制原则框架下，坚持问题导向，因地制宜，循序渐进，在充分试点的基础上寻求最大的改革公约数，不断推进地方财政治理现代化。以上多是笔者基于地方财政实践和研究层面的粗浅梳理与抽象，同规范的学术论文相比，尚缺学理支撑、量化测度等，抛砖引玉，期待学术界产出更加丰硕的研究成果。