党的十八大以来的农村金融工作成效

廖有明

2012年11月召开的党的十八大是中国特色社会主义进入新时代的十分重要的会议，会议确定了未来一段时间党和国家工作的大政方针，强调“解决好农业农村农民问题是全党工作的重中之重，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大强农惠农富农政策力度”。党的十九大提出：“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作的重中之重。”金融是国民经济的血液，对促进农村经济发展和农民增收发挥着重要的作用。在党中央的坚强领导下，由于金融系统和有关部门的共同努力，农村金融服务发生了根本性变化，取得了明显成就。

十年前农村金融基本状况及主要问题

2012年是实施“十二五规划”的第二年，经过三十多年的改革开放，虽然农村金融有了一定发展，但与“三农”优先发展和促进农民增收的融资需求和风险保障仍不相适应。2012年末，涉农法人银行保险机构为3293家、从业人员为152.74万人，涉农贷款余额和农业保费分别为17.63万亿元和240.6亿元。农户特别是小农户和新型农业经营主体对贷款和保险产品可望而不可及。

一是融资难、融资贵。银行业机构仅发放抵押担保贷款，农户和其他农村市场主体需要的信用贷款、保证贷款都禁止开办，而在小农户数量庞大、熟人社会仍然是交往基本方式的广袤农村，合格抵押担保品数量微乎其微。一方面，绝大部分农户没有合格抵押品，其他农村市场主体的财产如土地、牲畜等缺乏流动性，变现困难；另一方面，农村拍卖等产权交易市场发育滞后，缺少合规抵押担保品，导致他们对贷款只能是望洋兴叹。贷款限于购买生产资料，品种单一，农户贷款获得率较低。当年执行中国人民银行基准利率和上浮利率的贷款分别占贷款总额的26.10%和59.74%，合计85.84%，仅有占贷款总量14.36%的贷款下浮利率。2019年，北京市小额贷款公司贷款加权平均利率高达16.38%。农户和其他市场主体贷款高企，只得转向民间借贷。

二是农业保险量小面窄，品种单一，深度和密度低于国内保险平均水平，与国际水平差距更大。农业保险对许多农户和其他市场主体一直是“陌生人”。2012年农业保费为240.60亿元，仅占同期全部保费的1.55%，人均37.48元。当时小额保险处于试点阶段，信用保险、保证保险、人身健康保险特别是巨灾保险尚未起步。广大农民在旱涝和冰冻、台风及地震等巨灾来袭时孤立无援。农业保险市场主体少，2012年末仅有安华农业、阳光农业相互保险、国元农业三家保险企业和慈溪市龙山镇伏龙农村保险互助社，分别在吉林、黑龙江、安徽和浙江慈溪市农村展业，全国农产险由中国人民保险公司兼营。

三是对农户和其他农村市场主体的金融服务限于存贷款汇兑和种养业保险，覆盖率低，适配性差，农民特别是小农户、小微农村市场主体，没有享受到现代金融服务的便利性和可及性。

四是农村信用评价机制不健全，信贷保险业赖以生存的基础残缺不全，对客户诚信的评价局限于支离破碎的信息和熟人社会的主观臆断，缺乏连续性的定量指标，加剧了贷款和承保的盲目性和风险性。2012年末，虽然为1.48亿户农户初步建立信用档案，其中评定等级的农户占66.11%（0.98亿户），1.1亿户建档农户获得贷款，余额为1.76万亿元。这个数目与同期6.42亿人口比较，比例仍然较低。

五是农村资金外流现象比较突出，城市金融“虹吸”效应明显。以农业银行为例，2012年末，个人存款余额为30344.22亿元，较上年末增加3979.58亿元；个人贷款余额为6265.77亿元，较上年末增加901.57亿元，年末余额和本年存贷比分别是20.65%和22.65%，剔除13%的存款准备金外，占总量三分之二的资金流向城市和存入同业。

六是农民仅靠出售农产品、土特产品，增收方式单一，城乡居民收入差距仍然较大。2012年全国农户储蓄比上年减少1.61万亿元，而城镇储蓄增加7.17万亿元；年末储蓄余额城镇为34.49万亿元，农户为5.46万亿元，前者是后者的6.31倍。农户人均储蓄8507.11元，仅占城镇人均储蓄17.71%。城乡居民收入差距不但没有缩小，反而呈扩大趋势。农民纯收入基数小、增长缓慢、购买力徘徊不前，导致农村消费需求不足，不利于扩大内需、形成新的发展格局。

中央领导同志就加强和改善农村金融工作做出系统全面部署，做出顶层设计。金融监管机构坚持问题导向和结果导向，驰而不息组织涉农金融机构扬优势、强弱项、补短板，改善农村金融服务取得明显成效。

推动农村金融改革发展的主要措施

为了贯彻党的十八大、十九大对金融工作的部署，党中央、国务院两次召开全国金融工作会议。中央领导同志就加强和改善农村金融工作作出系统全面部署，作出顶层设计。金融监管机构坚持问题导向和结果导向，驰而不息组织涉农金融机构扬优势、强弱项、补短板，改善农村金融服务取得明显成效。

党中央、国务院正确决策赋予农村金融改革发展强大动力

一是强调金融是实体经济的血脉，认为服务实体经济是金融的天职，是金融的宗旨，也是防范风险的根本举措。

二是强调以服务“三农”为根本方向，深化农村金融改革，充分发挥政策性金融、商业性金融和合作金融的作用。特别要建设普惠金融体系，加强对“三农”和边远地区的金融服务，推进金融精准扶贫。

三是强调以市场为导向，以提高金融服务能力和效率为根本目的，鼓励和加强金融组织、产品和服务模式创新，扩大金融服务覆盖面，尽快解决农村金融服务不足问题。

四是强调建立现代金融企业制度，完善公司法人治理结构。深化农村信用社改革，积极培育面向小型微型企业和“三农”的金融机构，规范发展新型农村合作金融组织。

五是完善农业保险制度，鼓励发展农业等专业保险公司，探索发展信用保险专业机构。

六是强调加强金融监管协调、补齐监管短板，努力培育恪尽职守、敢于监管、精于监管、严格问责的监管精神。

金融监管机构坚持问题导向，靶向治理，涉农金融机构驰而不息，久久为功，合力改善农村金融服务

一是深化农村金融改革，推出一批改革举措先行先试，取得经验后全国推广，释放改革红利。如确定温州金融综合改革试验区，珠江三角洲、福建泉州、浙江丽水等金融改革试点，确定青海省、河南兰考县等六省市县建设农村普惠金融综合示范区等。部署农业银行设立“三农”金融事业部和其他商业银行设立普惠金融事业部改革。中国人民财产保险公司深耕农业保险，扩面增品提标，推动大灾保险、完全成本和收入保险、地方特色农产品保险试点。在河北等15个中西部省（区、市）开展首批村镇银行“多县一行”制和投资管理型银行改革试点。探索建立巨灾保险制度，组织45家财产险公司成立中国城乡居民住宅地震巨灾保险共同体。确定相互保险组织具有保险市场主体地位，发布《相互保险组织监管试行办法》。

农村金融支持“三农”优先发展促进了农民增收。2012年至2021年，全国城镇居民可支配收入年均增长8.83%，农民纯收入年均增长10.54%，后者高于前者1.73个百分点；城乡居民收入比值由2012年的3.1下降至2021年的2.5，十年下降0.6个百分点；十年城乡居民收入年均增长9.69%，略高于国内生产总值年均增长9.65%的水平，落实了国家关于“居民人均可支配收入增长与国内生产总值增长基本同步”的要求。

二是涉农信贷、保险增速高于农业生产总值增幅，帮扶老少边穷地区脱贫成效突出。“金融‘十二五’规划”提出“三农”贷款增速应超过全部贷款平均增速的任务。中国人民银行通过对涉农金融机构定向降低银行业机构存款准备金上交比例、开办扶贫贴息贷款、支农再贷款等释放信贷资源。监管机构每年都结合实际，细化这项要求并将其列入主要监管指标，涉农金融机构对此高度重视，制定贷款管理考核办法，取得一定效果。

2012—2021年，全国农业生产总值由5.23万亿元增至8.31万亿元，年均增长3.91%；同期涉农贷款、农业保险增速分别高出8.68个百分点和15.89个百分点，说明信贷保险体现向“三农”倾斜，支持力度是较大的。

监管机构明确要求扶贫小额信贷和精准产业扶贫贷款增速总体应高于各项贷款平均增速、深度贫困地区贷款增速高于所在省（区）贷款平均增速，将精准扶贫贷款不良率容忍度从2个百分点提高至3个百分点；农村贫困人口大病保险起付线降低50%，支付比例提高5个百分点，逐步取消封顶线。上述监管政策的落实激活了银行保险机构贷款、承保的潜能。2016年至2020年，全国扶贫贷款累计发放9.2万亿元，截至2020年末余额达4.41万亿元，较年初增加0.5万亿元，同比增长11.34%。其中，334个深度贫困县贷款余额为3.14万亿元，较年初增加0.44万亿元，增长14.01%，增速高于全国贷款增速1.23个百分点。全国扶贫小额贷款余额为1661.8亿元，支持贫困户432.2万户，累计发放贷款7100多亿元，累计续贷520.4亿元、续贷户数为128.7万户；累计展期118.8亿元、展期户数为29.9万户。

相比而言，由于十年前农业保险基数小，推动工作力度大，这十年农业保险发展较快。2012—2021年，全国农业保费年均增长19.08%，高于各项保险年均增长水平（12.34%）6.75个百分点；2021年农业保费为672.48亿元，同比增长17.43%，高于同期各项保费平均增长水平（12.17%）5.26个百分点。2021年农村保险深度和密度分别为1.17%和195.82元，与2012年相比分别高出0.71个百分点和158.36元。2019年河北省农业保险保费增加36.49亿元，为1082万户次农户提供风险保障1105.06亿元，同比增长15.72%，其中生猪保险参保养殖户为11.17万户次、承保生猪2823.64万头，同比分别增长19.14%和14.36%。

2 0 1 9 年，城乡居民大病保险承保11.29亿人，赔付支出661.87亿元，医疗费用报销比例平均提升10—15个百分点，提取用于后续赔付的准备金为90.32亿元，缓解了农村贫困人口因病致贫返贫。截至2019年末，农业保险为1.9亿户次农户提供风险保障；2020年末，农业保险承保农作物超过270种，基本覆盖常见农作物，备案扶贫专属农业保险产品1099个，较年初增加294个。2020年，农业保险为贫困户提供风险保障金额达1009亿元，覆盖贫困户1932万户次，支付赔款21.5亿元，赔付贫困户289.67万户次。2019年，中国保险行业协会组织40家保险公司各领50个扶贫项目，共为16.69万建档立卡贫困人口提供保险保障81.35亿元。

三是物理网点和智慧金融同频共振，推动服务网点、业务和人员下沉，提升农户和其他农村市场主体融资、投保的可及性。监管机构推动农业发展银行、农业银行和邮政储蓄银行提升服务“三农”的能力，引导农商银行、农村信用社回归本源，设置贴近乡村、服务农民的营业网点。2019年末，银行业机构覆盖全国3.02万个乡镇、53.99万个行政村，分别占乡镇总数和行政村总数的96.3%和99.78%；2020年末，银行业机构通过设立网点、布放机具及开展流动服务等方式将基础金融服务覆盖到832个国家扶贫开发重点县的17.53万个行政村，覆盖率达99.92%；438个县设立了村镇银行，覆盖率超过50%。中国人民保险公司发展“保险+期货”“保险+扶贫”模式，深化客户、产品、队伍、技术、机构的融合。巩固农业保险市场份额，推广浙江余姚“农电联呼”“农网代售车”，开展“千镇万村”拜访活动，办好“协保员之家”，推进“中国人保”App建设，加快95518智能客服平台推广。

四是农村信用体系建设逐步完善，初步构筑起授信、承保安全网络，也提升了授信、承保的科学性。按照中央关于“建立覆盖全社会的征信系统”部署，国务院2014年印发《社会信用体系建设规划（2014—2020）》《征信业管理条例》，中国人民银行发布《征信机构管理办法》《信用评级业管理办法》等法规制度，形成了中国人民银行牵头有关部门参加的社会信用体系建设领导机制，确定社会信用数据库包括个人信用记录、个人信用分析、企业信用记录、企业信用分析及和信用管理方案设计既相对独立、又紧密联系的五种业态。十年来，农村征信从无到有，从试点到全国铺开，体系初具规模，功能逐步完善。2019年末，已累计为261万户中小企业和1.8亿余户农户建立信用档案。在建立信用档案的基础上，评定信用户（组、村、乡镇和县）和信用企业，助力诚实守信的农户、农民合作社等市场主体便利融资、投保。

五是以满足“三农”多样化融资、风险保障为导向，丰富市场主体，开发新产品，提升贷款、保险适配性和便利化。涉农银行业机构由2012年末的2977家增加至2021年末的3905家，十年增加了928家，主要是增加了农村商业银行和村镇银行。农业银行等国有大型银行完善了县以下的经营网点，如邮储银行县以下员工已占到全行员工的60%。农业保险公司由2012年末的5家增加到2021年末的10家，十年间增加了一倍。落实中央“关于加快农业保险高质量发展的指导意见”精神，建立农业大灾风险转移分散和保障机制，构建农业风险防护网，提高农业保险保障水平和抵御极端自然灾害能力，设立中国农业再保险公司，这是第一家专营农业的全国性保险公司。针对渔业灾害多、风险大、伤亡率高，需要建立风险保障机制，监管机构和渔业主管部门理顺中国渔业互保协会职责，分离经营互助保险职能，批准筹建中国渔业互助保险社。开展农村承包土地的经营权、农民住房所有权抵押贷款、农村集体资产股权抵押融资试点，扩大动产担保统一登记试点范围。在部分农业大省开展农业保险风险区划试点，构建基于农业生产风险地图，按地区风险差异定价，完善农业保险费率拟定机制，照顾农民的认识能力，推动农业保险条款通俗化、标准化。将农业大灾保险试点范围由200个产粮大县扩展至500个，对三大主粮作物，将风险保障范围由直接物化成本扩大至覆盖土地流转成本，进而开展完全成本保险和收入保险试点。开展农产品价格保险和指数保险试点。丰富银行可接受押品服务，将养殖圈舍、大型养殖机械、生猪活体纳入其中；将农村承包土地的经营权、农民住房财产权、养殖圈舍、大型养殖机械抵押贷款由试点扩大到全国，信贷、保险产品日益丰富，专属性和获得性增强。

六是以党的领导为统领，优化监管机构设置、功能配置和监管队伍建设，提升监管有效性，防范系统性金融风险，维护农村金融稳定。深刻把握金融工作规律，深化对金融工作政治性和人民性的认识，坚定不移走中国特色金融发展之路。国务院金融委议事决策、统筹协调和监督问责职能得到加强。随着混业经营的发展，金融业务出现跨行业、跨市场的交叉，过去长期实行的机构监管模式难以有效防控金融风险的交叉传染，中国人民银行、银保监会持续探索宏观审慎管理、微观审慎管理、行为监管、功能监管相结合，厘清地方金融监管部门职责，消除监管空白。银保监会按照优化、协同、高效原则，统筹整合银行保险机构市场准入、现场检查、非现场监管及银行保险消费者权益保护工作。培育恪尽职守、敢于监管、精于监管、严格问责的监管精神，监管队伍的年轻化、专业化迈出新步伐。

当前农村金融服务的薄弱环节及相关建议

落实习近平总书记关于金融工作的重要论述和“十四五规划”，农村金融服务站在新的起点上，应当继续坚持问题导向和结果导向，着力扬优势、补短板、强弱项。

培育新型农村合作金融、互助保险组织，建立农民与金融的利益联结机制

党的十八大以来，中央多次部署发展农村新型合作金融，如中发（2017）1号文件要求“规范发展农村资金互助组织，严格落实监管主体和责任，开展农民合作社内部信用合作试点，鼓励发展农民互助保险”。2022年2月，中央深化改革委员会第二十四次会议强调，要有效发挥商业性、开发性、政策性、合作性金融作用。过去十年间城乡居民可支配收入比值仅下降0.6个百分点，农民收入仍然处于居民收入金子塔的下端。农民生财方式有限，创收渠道狭窄，增收缓慢，这种状况如不改变，将制约实现乡村振兴“农民富裕”和共同富裕的目标。“十四五规划”提出完善利益联结机制，通过“资源变资产、资金变股东、农民变股东”让农民更多分享产业增值收益。据中央电视台披露，截至2021年6月，全国小农户经营占全国农业经营主体总数的98.1%，这种统分结合的双层农业经营模式将长期存在。落实中央要求，需要建立农民增收的有效机制。近年来实行的涉农优惠贷款和扶贫贴息贷款，体现了国家对农民特别是贫困人口的金融扶持，要继续执行和完善。此外，有必要建立农民分享农村产业收益的互助性金融组织，即在现有银行保险体系外，组织农户特别是小农户发展农民融资互助社和保险互助社，社员足不出村，存款除有利息收入外，年末还能享受利润分红，参加互助保险社的农民，无需先交股本金，只是在自然灾害和意外事故造成经济损失后，承担分担的费用。农民入社后，不再游离于生产流通融资活动之外，由客体变为主体，共建共管共享。

截至2021年末，全国农村资金互助社和保险互助社分别为39家和3家，农村资金互助社呈逐年减少之势，2015年后两社市场准入停滞不前与中央关于发展农村合作金融的要求不相适应。建议将《农村资金互助社管理暂行办法》更名《农民融资合作社管理暂行办法》，以体现农民的主体地区，“融资”区别于投资，是金融的本质。适当放宽市场准入条件，体现分散、小额和社员互利特征，这样能够将农村小额贷款公司和农民专业合作社内部信用互助业务引导到注册农民融资互助社，堵傍门、开正门，有利于落实中央提出的所有金融活动都要接受监管的要求。

目前农业保险是保险业的短中之短，但发展潜力大，建议修改《相互保险组织监管试行办法》，可将“办法”中涉及农业保险的内容分出来，结合贯彻中央有关精神，另行拟定《农民保险互助社管理暂行办法》，适当降低最低营运资金、社员数量和经营范围的条件，以体现互助、小额、可及和封闭运行的特征。发展农民融资合作社和农民相互保险社，不是要取代农村商业银行和农业保险组织的作用，而是体现市场细分，相互补充，各展所长，进一步织牢织密农村融资、承保服务网络。

十年来，农村征信从无到有，从试点到全国铺开，体系初具规模，功能逐步完善。

完善和优化农村商业银行股权结构

按照农村信用社体制改革方向，现有农村信用社和农村合作银行将全部改制为农村商业银行。农村商业银行目前是农村营业网点、员工数量最多的涉农金融机构，有条件成为服务乡村振兴的主办银行。目前部分农村商业银行股金中民间资本特别是工商资本占比高，农民特别是小农户、农民合作社等新型农业经营主体股份少，没有建立起两者的经济利益联结机制。农村商业银行在增资扩股、农村信用社和农村合作银行改制为农商银行的工作中，应体现分散、小额和涉农要求，重点在农户特别是小农户、家庭农场和农民合作社招募股份，转让、拍卖工商股特别是个体“煤老板”“矿老板”的股份。农村商业银行与农民和农村其他市场主体有天然联系，在产权性质上不能过度强调股份制，宜办成股份合作制银行，控制分红比例，给入股农户适当让利，为此遵循商业银行的基本原则，体现农村商业银行的特点，有必要单独制定农村商业银行条例或规定。

建立巨灾保险组织

我国地域辽阔，自然灾害多发频发。据应急管理部统计，2022年上半年，我国各种自然灾害共造成3914.3万人次受灾，农作物受灾面积达3618.9千公顷，直接经济损失为888.1亿元。巨灾保险制度是政府运用现代金融手段应对重大自然灾害风险的有效手段。国际上一些自然灾害严重的国家通过建立巨灾保险体系，为灾害损失提供经济补偿、助力灾后恢复重建发挥重要作用。我国“十四五规划”部署了发展巨灾保险的任务。建议对执行《建立城乡居民住宅地震巨灾保险制度实施方案》的情况进行调研，总结近年来保险业对地震、暴雨、台风、洪涝、泥石流、干旱等自然灾害提供风险保障的经验做法，以“方案”为基础制定《巨灾保险管理暂行办法》。在中国城乡居民住宅地震巨灾保险共同体的基础上做实做大，组织共同体成员保险公司出资，争取国家财政资金支持，筹建中国巨灾保险有限责任公司。

加强对金融为贯彻新发展理念、推动高质量服务的调查研究，进一步提升农村金融服务的精准性

一是研究如何体现市场细分，发挥政策性金融、商业金融和合作金融、相互保险各自作用，明确各自的客户群体，避免信贷投放抢客户和惜贷两种弊端。二是对于农行和邮储银行之外的国有大型商业银行，衡量其对“三农”的贡献可以考核其在捐资助学、扶老帮幼、资助农村发展公益事业等方面发挥的作用。三是研究金融组织形态的融合相济，兼顾股份制的效率和合作制的公平，借鉴农村集体产权制度改革成果，探索建立农村股份合作制的银行保险组织，并制定专门管理办法。四是对近年来银行保险机构适应“三农”业态变化开发业务品种进行梳理分析，推介一批适应范围较广、可复制、兼顾便民和安全性、效益和盈利性的品种，避免银行保险机构“另起炉灶”、重新论证开发，节省全行业经营成本。