大豆支持政策如何促进大豆产能扩大？

文|李国祥

随着我国居民食物消费的不断升级和生活水平的持续提高，高度依赖美洲的巴西和美国大豆进口成为我国粮食安全的突出风险源。管制大豆进口带来了国家粮食安全风险，必须千方百计提高国内大豆产能。我国大豆年度产需缺口约1亿吨，与大豆种植效益严重偏低直接相关。从2014年到2020年连续7年大豆净利润为负数。加入世贸组织以来，我国一直实施大豆振兴计划，但全国大豆产量始终没有突破2000万吨。大豆生产者补贴和政策性保险虽然部分地缓解了严重偏低的大豆种植效益，但局限性也很明显，建议在全国范围内实施大豆价格支持政策，以确保大豆种植者合理收益，广泛调动农民种植大豆积极性，全面扩大我国大豆产能。

有助于在全国范围内保障大豆种植者收益

入世以来，为了保障种豆农民利益和大豆振兴计划实施，我国对大豆生产和收购曾实施过临时收储政策、目标价格政策、生产者补贴政策。当前对大豆生产者主要实施生产者补贴、轮作和带状复合种植补助以及政策性保险政策。2021年前，这些政策主要局限于在东北三省一区即黑龙江、吉林和辽宁及内蒙古自治区实施，范围偏小，产能扩大和提高有限。2022年，财政支持在较大范围内推广玉米大豆带状复合种植，对促进大豆生产具有一定的积极意义。

进一步扩大我国大豆产能，未来可能要放眼全国。我国可种植大豆区域非常广泛，基本上可以在全国范围内种植。制约中国大豆生产发展的除耕地外，单产水平不高和比较效益偏低是必须解决的难题。提高大豆单产并非是不可突破的瓶颈。近年来全国大豆单产平均每亩大约130公斤。各省份间大豆单产水平差异较大，每亩可以稳定地超过200公斤的是海南省，但大豆种植面积非常小，可扩大种植大豆的潜力也非常有限。大豆每亩单产有时可以超过200公斤的是新疆，虽然大豆种植面积不稳定，近年只有几十万亩，但后备耕地资源充足，只要重视和采取有效措施，大豆预期单产每亩可达到300公斤。新疆等西北地区大豆发展潜力大。黄淮海和长江流域种植大豆期望单产每亩都可以超过200公斤。解决大豆种植效益偏低难题，在提高单产水平的基础上，关键在于实施有效的支持政策。

9687

2020年，东北三省一区大豆种植面积9687万亩，占全国65.4%；东北三省一区大豆产量1243万吨，占全国63.4%。这反映大豆支持政策对大豆种植的积极作用。

有助于构建全国性的大豆轮作套种新模式

大豆与其他作物的比较效益、用地竞争关系以及养地特质决定了要在全国范围内扩大我国大豆产能。这与其他粮油作物产能扩大明显不同。区域化是现代农业发展的重要特征之一。我国稻谷、小麦、玉米以及油菜籽和花生等主产区高度集中的趋势较明显。大豆是饲料粮和油料的重要来源，大豆种植也是改善土壤肥力等绿色发展的有效实现路径。但是，大豆单产与其竞争性种植作物的单产差异明显。我国大豆单产水平低。现实中大豆单产大约为稻谷和玉米单产的1/3到1/5。大豆单产虽然与油菜籽单产相当，但二者在用地上基本不存在竞争性关系。大豆单产也明显低于花生单产。2020年，大豆单产每亩132公斤，相当于稻谷的28%、小麦的35%、玉米的31%、花生的52%。

轮作和套种可能是未来我国大豆种植较优化的主导技术路径。如果特定区域的农民一直种植花生，不仅在经济上没有优化，而且在资源利用上也是“浪费”。大豆轮作和套种的主导性，可能会改变我国大豆生产区域化布局的总体思路。至于是大豆轮作占主导，还是大豆套种占主导，最终应尊重生产者的选择。从逻辑上说，大豆轮作成为种植主导模式可能性更大。

实施大豆价格支持政策可避免轮作计划指标分配不公和局限等问题。在现实中，出现有农民争取大豆轮作计划却无法获得指标的问题，也出现有大豆轮作计划落实缺失的问题。如果大豆收购价格合理，农民种植大豆收益得到保障，就可以免去下达轮作等计划指标。凡是农民愿意种植大豆的，在价格支持政策作用下都能够得到合理的收益保障。

有助于更好地发挥政策激励大豆生产的积极作用

在农村土地“三权”分置和现行农业转移人口政策下，大量农民分化带来大豆支持政策的分配效应。大豆支持政策虽然名义上是生产者补贴，但实际上土地承包者往往是最终的最大受益者。在没有发生土地流转的情况下，拥有土地承包权的就是生产经营者，大豆生产者补贴才名副其实。在土地流转较多的情形下，拥有土地承包权的“农民”，并不是实际大豆生产经营者。在土地流转之前，拥有土地承包权的“农民”，往往会索要一切补贴。

虽然现行大豆生产者补贴也有一定的激励生产作用，但规模经营者在流转土地时，不仅要支付转入地租金，而且生产者理应获得的补贴往往也会被索要。随着农业转移人口规模的继续扩大，土地流转大势不可逆转。选择适度规模经营者开展大豆轮作，其可行性更强。因此，保障大豆适度规模经营者的合理收益是方向和重点。如果理应由大豆生产者获得的补贴更多地分配给了拥有土地承包权的“农民”，这样的支持政策主要发挥的是分配效应，对大豆单产水平提高的效应可能受到抑制。

没有政策支持，通常情况下靠市场力量无法有效调动农民大豆种植积极性。在政策支持过多向拥有土地承包权农民倾斜的情况下，很难发生大豆种植的土地流转。也就是说，大豆种植的规模经营不会很普遍。实施大豆价格支持政策的效果较直接。虽然大豆价格支持政策也会通过租金价格等途径转移给拥有农村土地承包权的农民，但是大豆的实际种植者通过提高种植水平等还是可以获得一定份额的价格支持政策红利的。