论公民政策参与有序性的困境及对策——兼评《提升公民政策参与有序性的路径研究》

曹翰阳

(扬州大学马克思主义学院，江苏 扬州 225009)

1 有序性是公民有效参与的必要条件

现代国家治理体系的构建离不开公民的有效参与，公民政策参与是对既有政策和规章认同与否的重要体现，自上世纪六十年代勃兴的公民参与运动开始，公民参与的便成为具有重要研究意义的研究热点。中国公民参与相较于西方国家起步较晚，同时不平衡不充分的发展与日益增长的美好生活需要之间的矛盾逐步显现，发挥公民政策参与的有效性和有序性是破解治理现代化中诸多困境的有效手段。

亨廷顿在《变革社会中的政治秩序》一书中指出“渴望程度和生活水平之间的差距造成了社会的颓丧和不满”，这种参与的表面化与参与的有效性之间的沟壑很大程度上表明了公民参与仍停留在是否参与而非是否有效参与的层面上。在此基础上张宇教授的著作认为，通过提升公民政策参与的有序性以期实现公民政策参与的有效性。此外，当前国内外对于公民政策参与有序性的研究已经将“序”与“有效性”的关系展开了探究，西方社会大量出现的无序性的草根行动已经开始影响西方部分国家的社会稳定，公民政策参与的有序性可以极大地消解源自表达诉求的集体行动所存在的非理性行动；在国内研究方面，有序性的公民政策参与仍停留在倡导阶段，缺乏操作性较强的路径设计来解决公民参与的无序、非理性、参与过度等问题。因此，《提升公民政策参与有序性的路径设计》一书在充分的理论阐释和相关研究梳理的基础上建构了公民政策参与有效性的规范性构成，弥补了关于有序性操作路径研究的学术空白。该书根据集体行动理论和公共治理理论中的相关论证，提供了有序性建构的新思路。具体而言，该专著创新性地将公民政策参与有序性从合法性、合规则性、合情境性三个层面进行界定。其中合法性表现在公众对参与行动的心理认知，也是制度设计的底线所在；合规则性体现为公民所需遵守的行动边界，按照共同承认的原则进行参与可以有效提升参与理性；合情境性是指参与要在社会主义协商民主的指导下进行，通过信任关系的形成体现公共利益化解价值冲突的功能。

2 公民政策参与有序性的困境及归因

党的十九大将“扩大人民有序政治参与”确定为新时代中国特色社会主义思想和基本方略之一，可以看出有序的公民参与既是执政者期望所在也是民心所向。然而，公民政策参与并不是完全合乎秩序的，非理性、被动、激情式的公民参与都会影响公共政策的民主性和时效性，只有通过秩序建构起来的公民参与才能真正推动个体从公众转变为公民，使其负有责任感和价值感地理解政策议题，提升公民政策参与的有效性。因此，进一步探究提升公民政策参与有序性的合理路径必须从当前公民参与的实际现状入手进行剖析并对出现的问题进行归因。

首先是社会情景层面，冲突性集体记忆模糊了公民的身份认同，不同代之间存在着明显的隔阂，最终造成在某一群体内部形成了新的社会群体与群体界限，不利于公民政策参与中共同行为的达成。此外，我国固有的户籍制度离散了公共政策认知，无论是群体内部还是具体政策执行过程中都会存在对所属地的差异性对待，来自不同地区的群体更多地选择抱团而非合作协商的形式处理分歧，因此当政策议题出现的时候，群体间形成的不平等造成了包括“社会相对剥夺感”“沉默的螺旋”在内的各种不利于政策有效展开的形式出现。

其次是社会资本层面，公民的自我认知存在阻滞，社会资本所包含的各组织间的信任与规范在现代多元化社会的背景下逐渐式微，在现代化的社会组织间难以形成清晰的自我认知，进而影响到集体行动的效能。同时现代社会中因虚拟交际增多而导致现实社会信任的缺乏进一步破坏了集体行动的可能，原本乡土社会中存留的信任模式被工业化社会中不断涌入的陌生人关系所取代，个体逐渐缺少对个人权利的主张和平等观念的内化，更缺少相互合作与社群间合作的准备。

再次是政策过程层面，无数的公民政策参与的实践表明，无序的参与行动往往来自于去群体间缺乏包容性的文化特质，备选方案的单一性也造成了公众无法获取符合自身或群体需要的政策方案，容易造成不满和对立情绪。《提升公民政策参与有序性的路径设计》一书认为参与力量的失衡、政策讨论的包容性缺失、政策评估的失语降低了公民主动参与的动机，最终造成了公众民意表达的失序。其中最为典型的案例即是各地关于PX项目选址问题的争执，由于缺乏围绕现行政策结果与潜在政策结果进行的政策宣传与沟通，公共政策的利益相关方、参与者、制定者、执行者对政策的评估知之甚少。公众在公共政策参与中更多扮演了“服从者”而非“参与者”的角色，直接导致了政策制定缺乏相关折中方案的选择，造成了群体性事件的产生，公共政策参与的有序性更无从谈起。

最后是在意见表达层面，公众在选择公民政策参与的途径中，更愿意选择便利、快捷的方式，而不是根据问题情境来进行选择，尤其是网络时代到来以后，虚拟环境的匿名性造成的“数字鸿沟”极大地弱化了参与者的责任感，影响到了最终政策意见的理性表达。此外，公众在政策参与过程中的表达动机存在异质性，部分公众在参与过程中得到了自我主观上的满足，这种满足提升了公众表达意愿，但同时由于不同意见的大量聚合，公众在参与过程中为了避免与多数人意见的相左倾向于形成偏好伪装的情况，这种情况在现实协商参与过程中尤为明显。同时，当前可供选择的民意表达途径稍显单一，公民依赖网络这种补充性的表达途径而非传统体系内的协商途径进行意见表达，而网络的特性又易造成参与者在缺乏有效约束的机制下展开讨论，形成“群体极化”。张宇教授的著作额外提到了产生公民政策参与失序的又一因素，即公众言说能力的弱化。这种言说能力不仅表现在意见表达过程中的能力缺失，同时也表现在公众话语权的丢失。公众政策参与中多数表达仍停留在复述他人意见的阶段，偶有的独立意见也常表现为为了引起注意而包含夸张手法的表达，其真实性和可靠性难以促进最终意见的生成。另外，公众话语权的丢失体现在对于信息获取的不平等，公众所能获得信息的渠道虽然多样但复杂，有限的信息获取时间内难以对庞杂的信息进行甄别，不同群体依照其自身对于社会情况的判断产生倾向，而这种带有情绪的倾向往往与事件的真相相差甚远。在这一过程中，民意表达最终被少数人所用，不能发挥政策制定主体和公众间政治沟通桥梁的作用，主流民意呈现失真。

3 公共政策参与有序性的提升途径

针对公民在政策参与过程中出现的问题归因，《提升公民政策参与有序性的路径设计》一书从秩序、技术、治理三个方面对有序性的提升进行了路径设计。该书结合制度、技术治理、价值等多要素全方位、多角度地剖析了公民政策参与有序性的提升形式，建构了从制度到行为，从宏观到微观、从内部激励到外部规范的有序性结构形式。

提升公民政策参与的有序性首先就要从参与秩序的层面进行设计，恩格斯指出“人的行为的一切动机都一定要通过他的头脑转变为愿望的动机，才能使他行动起来”。在内部引导方面公民对于公共事物的主观态度直接影响了其政策参与的效果，正向态度引导公众进行理性的沟通。在多元化社会背景下，公众对于政策的认同不仅需要在不同群体之间加强沟通，更要防范因阶层固化而导致的政策观点的凝结以及态度偏差，良好的政策认同需要可以将单独的参与个人凝聚为具有相同偏好的参与群体，在共同体成员的身份认同基础上达成政策共识。同时，这种共同体对某一事项的政策认同是建构公民集体责任意识的重要条件，有利于公民利他精神的培育。当前网格化的社区治理模式提供了公民参与决策的途径，从社区议事开始的讨论培育了公众在民意表达方面的理性思维，训练有素的公民对于自己的行为规则、行动边界以及与其他群体的相处方式更为了解，并外显于未来的政策参与过程。除了提升公民政策参与的内部引导，对于外部控制的建构亦不可缺失，外部制度对公民政策参与的有序性提供了规则遵循，限定了行为边界，约束与矫正了公民在议事过程中的行为选择，通过引导、沟通、惩戒等多种方式对公民的合理表达进行鼓励或约束，规则明晰的外部制度设计有利于参与的有序性。

在信息时代到来之后，公民政策参与网络技术的融合逐步深入，网络媒体与大数据技术的特质给公民政策参与带来了新的增量。张宇教授的著作着重论述了通过技术嵌入提升政策参与有序性的可行路径。在网络媒体层面，其打破了传统媒介单向局面，突破了物理距离对于政策参与的限制，赋予了公民更多参与机会和参与动机。同时，网络媒介所创造的相对平等创设了公民政策参与的理性前提，网络信息获取门槛的降低使得公众可以更多容易的对不熟悉的信息得以掌握，借助网络媒体传播方式的多样性包括网络论坛在内的传播方式得以增强。此外，新兴的大数据技术对于民意数据的采集提供了新的渠道，大数据自身的前瞻性可以更多地预测和引导民主，公民可以通过网络获取自身所感兴趣的议题并参与讨论，加强群体间的信息共享和信息处理能力。在传统的信息获取模式中，公众碍于群体间的社会环境因素偏向于选择性的沉默，网络信息对于非主流的表达意见进行了保留，一定程度上提升了公众的包容度和接受度，有利于公民政策参与有序性的提升。

公共政策决策模式创新和公共价值生产创新两条路径应运了治理范式变革的浪潮。在政策决策模式中《提升公民政策参与有序性的路径研究》一书巧妙地将元治理理论、全域治理理论与现代技术想融合，提出了全景式理性决策的全新概念，保证了多角度全方位的政策议程设定。同时全景式的理性决策对于意见的表达起到了约束作用，不符合社会规范的言论在网络空间中不再被兼容，公众表达自身诉求的同时也在不断规范自身行为，矫正非理性的行为产生。在公共价值生产创新方面，通过增强参与者的主体意识、重构合作性行为逻辑、建构参与者平等关系，在共识性价值的基础上谋求价值创造。另外，公共价值的提升强化了不同群体间的相互信任与支持，并形成了一种主观上的心理联系，这种联系阐发于个体的责任感和道德感，在最终的政策议题中兼顾了他人的利益诉求，确保了每一个参与者都有合理有效表达的可能。综上，《提升公民政策参与有序性的路径研究》一书结构紧凑，逻辑缜密。该书在内容上选取公民政策参与有序性这一独特视角，通过严密的论证和创新性的观点设计出提升公民政策参与有序性的路径所在。该书对于参与有序性的理论支撑、问题归因、提升路径的阐释填补了一定的学术空白，对于新时代公民政策参与研究的推进提供了理论和应用参考。