小浪底北岸灌区工程PPP项目实践探索

王华

（河南省豫北水利工程管理局，河南 新乡 453002）

0 引言

水利属于国民经济命脉，是城乡居民安全与工业、农业生产保障，是社会、国民经济持续发展基础。水利项目一直受党和国家重视，但是随着水利行业迅速发展，水利项目建设需求量不断提升，采用传统融资模式、建设管理模式难以满足社会需求，因此需要加强对PPP模式的应用。

1 工程概括

该工程为国务院确定172项供水节水重大项目，为河南省首批采用PPP模式省管水利工程之一。此工程项目包括沁阳市、孟州市、温县、济源、武陟县，控制面积为624 km2。引水水源是小浪底水库，为大Ⅱ型灌区，灌溉设计面积为3.04万hm2，补源面积为1.33万hm2，项目布置灌溉渠系为32条，长度325 km。项目建设之后，打造河南黄河北岸清水走廊，提升区域水资源的配置能力，开展灌溉、减少地下水开采，改善区域用水紧缺方面发挥重要作用。

2 小浪底北岸灌区工程PPP模式应用可行性与必要性

PPP模式指的是政府和社会资本间，为提供公共设施与服务所建设的“风险共担、利益共享、合作共赢”合作机制。应用PPP 模式施工建设满足政策精神与省委、省政府战略部署，能够有效减轻财政压力，减小债务风险，开辟新融资渠道。

2.1 PPP模式应用可行性

首先，PPP模式法律上、政策上可行。20世纪90年代以来，中国便颁布基础设施融资投资政策，为项目建设应用PPP模式奠定法律基础。社会资本具有雄厚的投资意愿和实力。当前随着综合国力和经济发展，民营经济逐渐壮大。根据相关统计，自1998—2008年，民营经济投资比例由13%增加至25%，在基础设施建设项目中民营资本具有极高热情。另外，小浪底北岸灌区项目正式投入运营后可以提供稳定现金流，有效吸引社会资本。工程政府部门支出财政能够承受，此项目生命周期中，每一年省级财政支出约占河南省公共支出10%，符合相关论证要求。对行业的平衡性结果、省级财政支出评估结果进行分析，小浪底北岸灌区项目PPP运营时政府部门支出财政能够承受。

项目PPP模式的应用能够借鉴相关经验，水利工程作为应用PPP 模式建设典型领域。当前阶段随着大量引水工程PPP模式示范项目正式投入建设施工，河南省新蔡县联通项目、治理贾鲁河等项目实施，逐渐形成较为成熟的经验。

2.2 PPP模式应用必要性

采取PPP模式能够开辟新融资渠道，减小政府部门财政压力，强化管理效率和质量。小浪底北岸灌区项目工程量、投资体量均较大，项目施工难以管理，如果采取传统的采购模式，省级财政部门需要投入20 亿元财政资金，主管部门需配置大量管理人员。而采取PPP 模式，只需投入3.60 亿元，主管部门不需要设立单独的管理部门，只需要履行监督管理职责。另外，采取PPP模式能够提升项目建设和运营效率，减少资金投入。此项目引进社会资本，由资本方担任项目投资、运营和建设，防止片面强调控制某环节成本，采取自我施压、创新方式对设计方案进行优化，减少项目投资，对资源科学配置，对风险合理分配，确保由项目建设期至运营期成本最低，实现资本方、政府方共赢。PPP 模式能够对项目风险加以管控，采取PPP 模式，政府部门主要负责前期的规划、设计，维护与提升公共利益，将项目风险降到最低。资本方则主要承担工程融资、投资、建设与运营风险，确保双方保持一致的目的，减小项目风险。

3 PPP模式在小浪底北岸灌区工程运作方式

工程分为两期开展，一期由济源组织实施，投资为4.94亿元，在2012 年正式开工建设，纳入PPP 工程，二期属于新建项目，投资约26.75亿元，在2019年正式开工建设，建设周期为32个月。合同年限33 a，一期建设期为1 a，维护期为32 a，二期建设期为3 a，维护期为30 a。工程所采用回报机制是缺口补缺。运营前期的达产率比较低时，所产生收益难以保证企业正常运营，此时省级政府在达产率较低时提供项目缺口补助，补助年限9 a，对工程补贴后工程收益水平为PPP 工程收益正常水平。工程使用人员付费收入为农业灌溉、城市供水、乡镇供水补水。水价由政府定价，企业不具有定价权。

4 小浪底北岸灌区PPP模式应用风险管理

因为项目投资金额较大，同时存在影响因素比较多，参与方多，合作周期比较长，造成风险源头比较多，存在较为复杂的风险危害，应当分类识别，对风险规避对策有效研究。

4.1 风险识别

对同类项目的经验进行挖掘借鉴，能够按照各类风险严重程度、发生概率，判断小浪底北岸灌区项目存在风险，该工程风险包括政策、法律、建设、运营、移交、宏观经济以及其他相关风险。

4.2 风险分配

省级政府负责项目内容所产生风险由政府部门承担。企业在运营、建设时具有优势，所以，项目质量、施工安全、技术、工程管理等风险以及企业原因所产生的经营管理、进度延误、水质、移交前后质量风险由企业承担。在项目建设中存在的不可抗风险则由资本方和政府部门共同承担。

5 PPP模式在小浪底北岸灌区工程监管和绩效考核作用

5.1 工程监管

PPP项目开展过程中科学、合理的项目监管为成功重要举措，小浪底北岸灌区工程建设过程中对企业进行三方面监管：首先，省级水利厅和其他相关厅局对建设企业和机构进行行政监管；其次，项目建设机构监管项目企业，政府部门委派监事、董事对企业内部决策进行监督管控；最后，应用介入权、中期评估、绩效考核联动机制加以监督管理。项目建设中实施机构在投资、质量、建设进度、环保、安全方面履行管理、监督职能，保证项目有序开展，高效运作，实现资本方、政府以及社会共赢。

5.2 绩效考核

在小浪底北岸灌区工程开展过程中为确保PPP 模式的有效应用需要构建科学、全面、系统的考核制度，实现公共服务质量提升，防止出现政府固化支出责任，该工程构建较为完善的生命周期绩效考核模式，包括工程建设期、维护运营期和移交考核。资本方按照考核结果取得合理的回报。对于建设期的绩效考工程中，验收工程属于开展可用性支付前提，但支付的金额按照合同约定开展。工程建设时，水利项目管理局根据合同约定对工程建设安全、综合管理、工程进度、工程质量、环境保护、技术创新以及进度控制进行考核。若考核结果不达标则按照不同的情况对建设企业罚款，考核标准为：考核得分不少于85分为合格，若考核得分低于85分则进行罚款，处罚金额为3 000万元 （1－考核得分/85）。另外，考核得分低于60分为不合格。若一次评价为不合格，则建设单位需要递交说明，针对存在问题进行整改，第二次评价考核仍然不合格，则实施机构能够单方面解除合同，建设单位承担造成经济损失。

运营期间的考核。在工程运营阶段对基础、组织、安全、运行、经济等管理内容考核，考核周期为半年，考核小组按照绩效指标影响程度对权重分数合理分配。考核结果采取扣款制，建设单位扣款金额为（当年的运维服务费+可用性的服务费）（1－当年的运维考核系数）。考核系数标准如下表1所示。

表1 工程运营考核系数表

移交期的绩效考核。在工程移交期包括对资产质量、管理、可用等以及权力移交合规合法进行考核，按照考核分数，由政府部门对资本方退还履约保函不同比例。

6 总结

小浪底北岸灌区工程对PPP模式的应用属于典型案例，该工程项目建设期间对于PPP 模式的应用为其他同类项目的开展提供大量经验。但水利项目工程多工程量较大、施工建设周期较长，期间所投入的资金较大，技术复杂，因此水利项目工程施工建设期间对于PPP模式的应用需要结合实际情况，构建开创性管理框架，构建完善风险管控制度，实现资本方积极性、主动性的充分发挥，有效激发水利设施施工建设行业活力。