政企合作下的智慧应急系统建设——以深圳市为例

巩宜萱（哈尔滨工业大学管理学院，黑龙江哈尔滨 150001）

米 硕（京东零售业态标准部，北京 100023）

刘长杰 ［哈尔滨工业大学（深圳）土木与环境工程学院；深圳市城市公共安全技术研究院，广东深圳518038］

2019 年11 月29 日，习近平在主持中央政治局第十九次集体学习时指出：“要强化应急管理装备技术支撑，优化整合各类科技资源，推进应急管理科技自主创新，依靠科技提高应急管理的科学化、专业化、智能化、精细化水平。要加大先进适用装备的配备力度，加强关键技术研发，提高突发事件响应和处置能力。要适应科技信息化发展大势，以信息化推进应急管理现代化，提高监测预警能力、监管执法能力、辅助指挥决策能力、救援实战能力和社会动员能力。”［1］作为改革开放先行试验区，深圳市积极响应并落实中央和国家的政策部署，全面启动智慧应急建设工作，成为全国首批完成智慧应急系统建设、形成平台应急管理立体化的城市。深圳市智慧应急系统建设的积极探索和成功实践，对全国的智慧应急系统建设具有重要借鉴意义。

一、智慧应急系统及其建设

近年来，随着大数据、云计算、物联网、人工智能等新一代信息技术的迅猛发展与广泛运用，以及世界范围内自然灾害和人为灾难的频发，各国的专家学者、政府部门及企业都开始重视智慧应急的研究和系统建设工作。我国进入“十四五”以来，以智慧应急建设为中心的应急管理现代化已成为“数字中国”建设的重要内容［2］。

智慧应急系统也称智慧应急管理系统、智慧应急综合系统、智慧应急指挥系统，是对城市突发事件进行预警、防范、化解和善后等全程规划管理的复杂大系统［3］。智慧应急与传统应急的最大区别在于，智慧应急能够实现更精准救援决策和更高效的指挥协同。针对不可预测、情境各异的紧急事件，应急管理部门运用现代信息技术，能够根据现场情况、借鉴历史经验和整合制度要求，快速作出决策并协调各方力量参与事件处理。智慧应急的目标应是解决传统物理空间应急工作的障碍，通过可靠、准确和及时的信息，帮助管理者作出更快、更好的灾情处理调度安排，并有效地处理突发事件［4］，然而，在实际工作中，信息不对称、指挥调度混乱、地方政府决策滞后等现象频频发生。因此，一方面，政府需要构建一套灵活、准确、快速响应的应急决策智能系统。而建立这样的应急决策智能系统，需要达到以下三个方面的要求：一是要整合数据资源、方法工具和专家智慧；二是运用线上到线下（O2O）的理念，布局智能传感设备，将虚拟与现实相结合，培育智慧应急智能并行化运营体系［5］；三是可将虚拟城市空间场景作为载体，结合具体的应急场景，构建城市孪生系统和应急管理孪生系统，形成“双系统”耦合模式［6］。另一方面，公民需要参与到智慧应急工作中来。公民可以利用社交网络实时上传、发布紧急情况的时空趋势和流动性状况，即公民可以充当遍布应急区域的活传感器，生成与应急相关的数据并跟踪不断变化的事件［7］，这有助于获得比传统媒体更及时的报道和最新信息。

各个国家和地区在智慧应急系统建设的实践中，方式方法各有所长。例如，美国华盛顿地区提出智慧应急应是所有利益相关者之间的共同责任，包括个人、第一响应者、社区和政府。相关人员通过应用网络物理技术实现应急响应系统智慧化，每发生一次新的灾难，便更新应急系统数据库，以此来不断完善应急响应和灾难计划，并且制订培训方案和进行灾难演习，因此应急响应的质量和有效性不断提高［8］。英国伦敦制订了全面的应急管理计划，通过组建应急运行中心（EOC）和采取多部门合作等方式，形成了包括预防、缓解、准备、应对和从紧急情况中恢复等每一个环节的应急系统。大多数紧急事件将由指挥官在现场管理，明确目标、战略和战术，现场响应人员能够请求多个部门资源支持，如警察局、消防局和护理服务局等。任何级别的政府或私营部门都可以设立委员会，以支持个人发展响应机构或整体响应工作［9］。我国则系统推进智慧应急建设。2020 年，应急管理部在全国确立十个省市为“智慧应急”建设试点，以推进应急管理智慧化建设，为全国提供经验。深圳市是我国首批建成智慧应急系统的城市之一，其通过政企合作克服了智慧应急系统建设过程中的各种条件限制及困难，政府以应急管理信息化手段确保人民群众生命安全，全面提高了防灾、减灾、救灾的能力水平。本文将以“智慧三防”系统为例，对辅助深圳市实现现代化应急管理的智慧应急系统建设的经验进行总结，有助于提高政府治理能力，推进智慧应急现代化进程。

二、深圳市政企合作建设“智慧三防”

（一）政策响应与决策部署

2019 年2 月，应急管理部办公厅发布了《2019年地方应急管理信息化的实施指南》，要求地方政府每季度末将应急管理的信息化建设实施进展报送应急管理部科技和信息化司。2019 年4 月，国务院安委会办公厅、国家减灾委办公室、应急管理部联合印发的《关于加强应急基础信息管理的通知》，以及应急管理部科技和信息化工作领导小组办公室印发的《应急管理信息化2019 年第一批地方建设任务书》，要求接入防汛抗旱感知数据，建设地方自然灾害综合监测预警系统。2019 年8 月，广东省应急管理厅发布了《广东省应急管理信息化发展规划（2019—2022 年）》，提出“一个愿景蓝图、六大核心理念、九大智慧应用、六大赋能工程、三步走实施路径”的总体建设框架，指导各地市制订实施方案。

根据国家以及广东省的要求，深圳市结合地方实际情况，先后印发了《深圳市应急管理信息化发展规划（2019—2022 年）》《深圳市应急管理信息化2020 年区级建设任务书（第一批）》等政策文件，规划建设以“一库、三中心、N 系统”为核心的信息化基础设施，即在一个整合各类应急和安全领域数据资源的大数据库基础上，建设包括监测预警中心、应急指挥中心、宣传教育中心在内的三个中心，统筹全市应急管理和安全生产等方面的监测预警、指挥决策、应急救援和宣传教育等工作，同时搭载风险态势监测预警、危化品监管、城市生命线监测预警、三防监测预警、森林火灾监测预警等系统模块，形成不同应用场景的模块支撑。

设计和建设应急管理系统的困难性，在总体上可归纳为以下三个问题：一是灾害问题不突出；二是政府部门的纵向和横向分割；三是缺乏对于灾前评估、灾中调度和灾后恢复的技术支持［10］。因此，地方应急管理部门组建后，中央层面提出要提高我国自然灾害防治能力并发布了一系列有关政策文件，保障了其在统筹协调各部门的较高权限，同时大数据技术的蓬勃发展为智慧应急管理系统提供了技术支持。上述问题迎刃而解，下一步就是如何建立符合国家要求的、走在世界前列的智慧应急管理系统，以信息化建设赋能智慧应急管理。

（二）“智慧三防”建设概况

“智慧三防（防汛、防旱、防台风）”系统属于深圳市应急管理局规划的“一库、三中心、N 系统”中的“N 系统”之一［11］，作为“监测预警一张图”的组成部分，支撑监测预警中心的三防监测预警功能，支撑应急指挥中心的防汛、防旱、防台风等自然灾害应急指挥功能。智慧应急信息化应用项目属于一种“数字空间”政府［12］的创新型基础设施，是在数字空间内搭建的虚拟政府设施，而政府应急管理的智慧化、治理能力的现代化正是通过使用这种数字空间的基础设施得以实现。

由于政府的技术能力有限，所以需要从社会汲取力量。深圳市城市公共安全技术研究院是集专家智慧和技术能力于一体的一家国有企业，聚集了以院士为核心的首席科学家团队和以原国务院参事为核心的首席顾问团队，组建了城市公共安全专家库，并与哈尔滨工业大学、南京工业大学等高校联合培养博士后，面向城市公共安全领域提供产品和服务。在“智慧三防”系统的建设中，深圳市应急管理局与深圳市城市公共安全技术研究院在信息化应用项目的设计和建设上开展了全环节深度合作。

“智慧三防”项目建设于2019 年12 月完成初步设计，并在接下来的几个月内完成了数据对接与系统开发工作，即完成气象、水务、海洋等数据的对接工作以及“智慧三防”一期系统的开发工作。2020 年3 月，“智慧三防”一期系统基本开发完成，并在深圳市汛期上线进行试运行，参与到防汛工作中进行安全测评，结合汛期的使用情况完善系统建设。同时以总结一期建设的经验和问题为基础，开展“智慧三防”二期设计工作。

在深圳市的案例中，政府部门和企业在长期合作沟通中边建设、边完善“智慧三防”应用系统，在系统中接入了气象局、水务局、海洋局的监测数据，打通各部门数据壁垒，实现了应急资源在一面大屏上的统一展示，并设置防御部署、灾害预警、智慧动态、抢险救灾和靠前指挥等常用功能的快捷操作，通过专业化建模形成风险图，辅助政府进行指挥决策。同时，通过联通“深圳应急一键通”APP 客户端，各部门的基层责任人可以在第一时间通过APP 向指挥大厅以文字、图片、视频等方式上报灾情和接收指令，建立形成了指挥端、各部门和基层之间的联动机制。

（三）政企合作建设机理

“智慧三防”系统作为智慧应急信息化的应用，也是数字空间的应用系统，其建设的必要条件有二：一是数据资源，二是系统功能的设计及其技术实现。

在数据对接工作方面，深圳市应急管理局的组织权威是推进数据对接工作的基础［13］。其能够打通部门数据，在很大程度上取决于以下两个原因：一是应急管理部门是机构改革后新成立的部门，在统筹协调各部门以保障公共安全方面具有较高的权限。与公安部门不同的是，应急管理局的主要职责是把分散于各有关部门的应急资源和力量整合起来，通过调度各方力量防灾减灾和监管企业进行安全生产，保障人民生产生活环境的安全；二是机构改革后设立的应急管理局，其组成人员来自气象局、水务局、地震局等部门，在联系和沟通方面具有极大的便利性，在打通相关数据上具有天然的优势。

在系统设计工作方面，深圳市应急管理局将企业的员工借调至相关业务部门负责总体的沟通协调工作，同时，经常召开小型会议进行讨论交流，而后再与企业不断协商修订具体内容。由于深圳市政府与合作企业的地理距离具有优势，召开小型讨论会议的交通便利性提高了彼此交流需求与技术问题的频率，政府的需求和企业的问题反馈都能得到及时的沟通和解决。

“智慧三防”项目建设案例，实际是通过创新公私伙伴关系执行中央和地方政府政策的过程，兼顾软硬技术的企业以专业咨询和技术提供的角度切入了地方政府的政策执行，将应急业务的需求和应用场景与企业科技创新相结合［14］，进行智慧应急系统的总体设计创新，最终共同生产出的数字空间设施，直接赋能地方政府，如图1 所示。这种政府负责管理事务、企业负责运营的管运分离方式，克服了接管矛盾，深圳市应急管理局和深圳市城市公共安全技术研究院通过合作完成多个项目而建立了长期良好的公私伙伴关系。由于公私伙伴关系是需要随着时间的推移建立和维持的关系，因此，如果关系得到成功管理，就可以在这种方案下开发新产品或服务［15］，并提高公共部门对设计公私关系细节的理解。

图1 政府与企业在“智慧三防”系统建设上的合作分工

深圳市应急管理局与深圳市城市公共安全技术研究院在智慧应急管理系统合作共建中取得了一系列成果，而这些成果的应用，推动了深圳市在防灾减灾、应急管理信息化等领域走在全国前列。其所形成的伙伴关系具有以下两个鲜明的特点：一是政府的需求和企业具备的专业知识相结合；二是政府部门和企业在工作上的长期配合和合作形成了一种默契，这既有利于对国家政策的理解和落实，又能帮助地方政府精准提高治理能力。

在政府和企业合作共建智慧应急系统中，政府通过从企业采购服务获取数字空间政府应用系统的建设能力，在总体设计上结合企业直接提供的专业咨询完善系统的设计。政府在数字空间指挥系统建设中的最核心功能在于：一是根据中央的政策作出目标和功能的总体设计；二是通过内部资源依赖关系打通部门数据。而企业的核心功能则是将政府的战略目标与企业的组织目标相对应，根据政府需求整合知识、根据政府数据整合技术，从而形成一种政府与企业的深度合作模型，如图2 所示。

图2 智慧应急建设中政府与企业深度合作模型

三、深圳市智慧应急系统建设的启示

虽然传统意义上的应急管理的核心在于“防”，但应急部门的职责在当前全球化的背景中变得更加全面和复杂［16］。深圳市应急管理部门以响应和落实全国应急管理工作会议精神为准，以政企合作为建设方式，以灾害损失最小化和利益最大化为目标，对智慧应急管理系统进行了先行性和突破性的建设，打破了系统“能用为什么要修”的传统观念，其建设过程如图3 所示。深圳市智慧应急管理系统建设的做法与经验，对于其他省市的智慧应急管理系统建设具有典型示范作用和普遍启示意义，具体体现在以下三个方面。

图3 深圳市智慧应急管理系统建设过程

（一）向上响应与向下落实

基于国家相关政策和重要会议精神指示，应急管理信息化是当前的重要任务之一，应急管理不仅仅是灾后恢复，而是承担了更多的社会职能，并保障了应急管理的优先性［17］。深圳市应急管理部门向上响应体现为：快速明确部门职责和完成角色转变，应急管理从“应急”角色，即灾后行动，转变为“管理”角色，即全面识别、评估和分析灾害以及提出方法、计划和统筹实施；向下落实体现为：快速组建团队，统筹建设智慧应急管理系统。

建设智慧应急管理系统是加快推进国家应急管理体系和能力现代化的重要举措。按照国家政策文件规定，应急管理部门面对灾害时以搜集信息为主，统筹调动其他部门共同处理灾害。例如，当发生重大交通安全事故时，智慧应急管理系统可以首先获得交通、消防和医院等相关部门的信息，对此次事故等级进行评估并准备最优解决方案，同时反馈给应急管理部门，如果方案通过，应急管理部门应落实实施方案并请求多个部门协同处理此次事故，同时记录下各个部门的行动轨迹，使响应时间最短化、损失最小化和事故之外的公众的利益最大化。智慧应急管理系统的建设对于提高社会稳定性，提升公众生活质量和优化部门职责有重要的推动作用［18］。

值得注意的是，深圳市智慧应急管理系统建设在没有发生重大自然灾害，即应急治理需要相对较低的情况下更具普适性，以此可以形成一种不会因任何特定灾害事件造成的紧迫性而偏离初始目的的应急系统。这一因素凸显了我国应急管理工作的超前性。由此可以说，智慧应急管理系统承担了我国应急管理自我革新的使命［19］。

（二）政企合作与管运分离

随着对应急管理的理解加深和应急管理部门自身的角色转变，对智慧应急管理系统的要求更为复杂、期望更高［20］。智慧应急系统涉及的知识极为广泛，例如人类学、气候学、地质学、组织学、规划学、政治学和社会学等学科；还可能遇到之前从未记录的灾害和问题，例如分析社会系统，进行复杂的成本效益分析，并提供长期的解决方案［21］。因此，在企业合作团队介入的同时，管运分离是政府建设一个全面的、综合的智慧应急管理系统的效益最大化的结果。

以往政府部门同私营企业以及研究群体之间缺乏足够的联系［22］。深圳市应急管理部门在智慧应急系统建设中同企业的合作，对于各级社会组织、私营企业和政府之间继续建立跨学科和交叉的伙伴关系是至关重要的。此次合作明确了政府和企业各自的角色。政府在初期统筹建立了智慧应急系统的战略目标，建立了一系列相关的研究标准和准则，确定了实现愿景所需的关键任务；企业和团队相应地将自身的研究成果转化，贴近政府需求，追求技术革新。企业具备必要的知识和技术，政府具有行政管理的职能，二者合作使得社会资源效益最大化。合作完成之后，政府可以更好地评估企业，企业可以更好地完善自身的技术和服务。在政企合作中，通常会遇到接管矛盾的问题，而效率收益的存在和分配似乎往往取决于合同的具体设计和监管安排的性质。深圳市应急管理部门在与企业拟订合同初期便考虑到合作末期可能会发生的接管矛盾，尤其是在效率、收益和分配方面与企业共同设计合同，确保应急管理部门能从其专业知识和现有的具体激励结构中获得的效率收益将至少部分地归于自身。深圳应急管理部门基于市场考虑，在事前奖励阶段，通过竞争性招标来提高合作企业的水平质量；在事后合作阶段，通过接管监管权来确保企业运营维护的效率，由此确保选择效率最高的私营企业达成伙伴关系，最终呈现管运分离的关系，即应急管理部门主要负责监管安排，企业主要负责运营维护。

深圳市在智慧应急管理系统建设过程中的政企合作方式足够灵活，可以在多种环境中实现。该方式由现有地方应急管理部门监督和审查，与应急服务、私有企业和其他相关资源持有者合作，共同建设其所在地区的智慧应急管理系统，符合政府利益和企业效益的预期。毫无疑问，政府更能够强化对政策的理解和执行，是整个应急系统的领导者，能够整合各个领域企业的专业人员工作成果，加强不同部门的潜在联系，制定统一的规范标准确定企业所需的知识和技能，并在系统建设过程中加强机构间的合作，实现智慧应急系统建设目标。

（三）信息数字化与智慧化建设

智慧应急管理系统建设的基石是技术的发展。当前大数据技术的飞速发展使得政府对数据实时获取与管理能力有着前所未有的加强，同时政府能够获得多维度的、更加全面的信息［23］。虽然应急管理系统的智慧化建设在信息数字化的基础上，但智慧应急不仅仅是信息数字化建设，更重要的是数字化的信息全域化［24］。深圳市智慧应急管理系统的建设是政府和技术的自我革新。

新时期的应急管理是一项协调工作，应对突发事件往往需要跨部门和机构的实时通信与协作［25］。在当前大数据时代和数字政府建设基础上建立的智慧应急系统，有更好的信息搜集和分析方法，既能够识别、定义突发事件，设计、实施应急方案以及向多部门提供科学可靠的决策依据，也能够在未发生应急事件的情况下，维持数字化信息的获取，提供实时监测和预警，为潜在的应急事件做好应对和准备［26］，还能够提供相关机构作用和管理特定危害的法定程序等更专业的信息，例如当发生暴雨或洪水灾害时，通过智慧应急管理系统下达指令，使各个社区的各个部门各司其职，精确到小组单位分段管理“整个流域”的部分洪水［27］。

深圳市应急管理的智慧化将不同人员专业的技能知识和来自社会各方的资源等结合起来，协助各机构确定最佳方案，以确保有效的防灾、减灾、救灾和恢复，从而持续提高应急管理部门的灾害管理水平和抗灾能力。大数据时代的信息技术的特点决定了智慧应急能够有效地克服我国应急管理体系固有的缺陷，打破行政部门之间“纵”与“横”的隔阂［28］。随着数字化政府的进一步推进，我国的智慧应急管理系统将朝着高度可预见性和科学有效性发展。

四、结语

智慧应急是在我国开启社会主义现代化国家建设新征程、进入新发展阶段的历史背景下，依靠科技创新推进应急管理能力现代化的重大战略举措，是顺应新发展阶段要求和智能化大势、应急管理信息化的升级版［29］。智慧应急不仅仅是灾害发生时才发挥作用使灾后损失最小化，更重要的是无灾害发生时的利益最大化，因此组建新的组织关系和汇集不同的技术技能也成为必要。这一概念的成功运用，需要应急管理建设从确定性的行为决策观念完全转变为对其规划决策的影响承担全部责任的观念。

目前，新的“应急大脑”框架正在建立，这一重大转变表明，我国将应急管理视为与许多其他重大社会问题同样重要的问题。智慧应急管理系统的建设标志着我国应急管理朝着“全灾种、全流程、全主体”综合应急管理体系迈进，是我国推进应急管理现代化进程中的重要一步，体现了应急管理部门自身角色的转变，即从“应急”到“管理”，其主要的职责是统筹协调好各个部门的信息资源。这需要应急管理部门强化前瞻性思维方式，创新政策工具，使灾害管理制度化、智慧化。

深圳市智慧应急管理系统建设涉及不同组织之间事务，此次建设在横向（即政府、企业和团体之间）和纵向（即不同级别的政府和部门之间）建立和维持了有效的关系，响应了国家政策并落实了具体任务。澄清和协调了政府、企业在合作中各自扮演的角色、职责和期望，考虑所处时期的政治和体制背景，适时调整了合同的具体内容以及现有的监管安排；创造了必要的技术能力，以互惠互利为基础改善了政企的等级关系，更重要的是表明了政企之间更广泛的利益关系，加强和统一了现有的伙伴关系，并建立了合作而不是强制执行的新型伙伴关系；依托数字化政府平台和大数据技术支持，完成了应急管理的自我革新，提供了最能满足国家和人民需求的服务。

概言之，深圳市智慧应急管理系统在识别灾害、确定风险、设计和实施方案以及准备、应对和恢复灾害影响方面发挥了关键作用。深圳市以信息数字化技术发展为基础、以数字化政府平台为依托、以响应和落实国家政策为战略、以政企合作和管运分离为手段的智慧应急管理系统建设是一个相对较新的策略概念。深圳经验得出：在应急治理需要相对较低的情况下完成系统建设，是最佳安排监管的时机，并且有助于调整合同设计以及有效降低重新谈判的风险，克服了政企合作的主要困难。该系统建设初步制定了相应的指标策略，同时在无重大灾害的前提下加以建设，体现了我国应急管理的超前意识，其发展经验值得其他省市在智慧应急系统建设中借鉴。

然而，以深圳市智慧应急系统建设为切入点，针对智慧应急系统建设中仍然存在的具有挑战性的一些问题，如公民对智慧应急的参与较少、决策系统的智能化和智慧化程度还不够、政府内部数据协同程度还不高等。在未来的智慧应急系统建设中，可能的发展空间是：首先，将更多的统筹协调职能赋予应急治理系统，并融合政法委、卫健委、民政局和公安局等机构的人口数据，搭建多部门协同智慧应急政务决策系统，将落脚点放在“社区”和“人”上。允许当地政府部门在特殊时期作出影响个别社区的决定，这种决策所有权的“放”，从长期结果看将会增强我国人民对政府决策的信心，使我国发展成为更具抗灾能力的国家。其次，从当前的智慧应急系统建设结果来看，尚处于大数据辅助决策系统阶段，还需要通过政府的判断来使用较为复杂的系统，“智慧应急”下一阶段的发展目标应当是决策系统的智能化。最后，应急管理应该理顺与其他部门之间的关系，增强应急统筹协调能力，嵌入市民投诉回应机制，推进社会自治自助体系，构建大应急机制和体系。总之，智慧应急系统建设就是要提升全社会安全保障能力和防灾、减灾、救灾能力，实现应急管理为人民服务的最终目的，因此群众对应急救灾的满意度应纳入智慧应急管理系统的反馈闭环中。