国土空间规划背景下的风景名胜区区划策略——以崛围山风景名胜区为例

文／白瑞红 太原西山生态文化旅游示范区管委会

姚龙杰 西安建筑科技大学 硕士研究生

潘卫涛 西安建筑科技大学 博士研究生

引言

2019 年以来，《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（简称《若干意见》）、《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（简称《指导意见》）等国土空间规划体系下的自然生态空间规划类文件，明确了当前背景下的自然保护地规划导向。《若干意见》指出作为重要的生态空间的风景名胜区，需与国土各类空间统筹协调，同步完成风景名胜区归并整合、分区划定，纳入生态保护红线[1]。为贯彻落实相关文件要求，国土空间规划与自然保护地专项规划的衔接成为当前自然保护地规划研究中的重要难题[1]。

当前国土空间规划与自然保护地规划的传导机制仍不明晰[1]。2020 年《关于加强和规范自然保护地整合优化预案数据上报工作的函》（林保区便函【2020】14 号）文件明确风景名胜区不参与整合优化，名称、范围不变，与之交叉重叠的自然保护地按71 号函调整范围、整合归并。风景名胜区作为我国特有的人文—自然保护区，如何结合三区三线优化范围成为重要问题。

崛围山风景名胜区作为山西省的重要风景区，存在着大量的生态和人文资源。现状范围边界与太原市城郊森林公园、自然保护区、生态红线、矿界、城市开发边界等存在多处交叉，导致区域项目建设和发展过程中产生多种制度约束、多头部门管理、无法统一决策等现象，需尽快科学规划，解决矛盾。本研究基于国土空间背景下的整体性治理、生态社会系统协同等原理，探讨该类省级风景名胜区区划方法，以期为后续的风景名胜区区划提供参考。

1 国土空间规划中的风景名胜区划

1.1 国土空间规划中的自然保护地体系

我国尚未形成明确清晰的自然保护地体系，现状主要包括风景名胜区、世界遗产、水利风景区等多种类型，已达1.18 万处，占国土面积18%以上[2]。其中风景名胜区1051 处，包含244 处国家级和807 处省级，总面积约为21.4 万平方公里，占国土总面积的2.23%[3]。

从现状保护地类型可以看出，现行的自然保护地体系以土地类型或国土空间为依托，自然资源的类型化管理是划定基础。但各种自然资源在国土空间中通常是重叠分布的，与类型化拆分矛盾，致使该体系在长期的规划和管理实践中暴露出系统性不强、整体功能发挥不够等问题[4]，具体表现为：（1）缺乏针对自然保护地体系整体的法律设计。（2）保护地类别相互交叉重叠。其中风景名胜区与其他类别保护地的重叠尤为常见，约67%的国家级风景名胜区都与其他类别保护地有重合或交叉[5]。（3）多头管理，缺乏统一的监管体系。各类保护地的对象、强度、利用方式、建设模型、主管部门等各不相同，现行体系过分强调自然资源管理的类型化和保护地的专业化，忽视了综合性和整体性，导致各部门各自为政，管理职责不清[2]。

1.2 自然保护地体系改革

生态文明建设背景下，自然保护地体系改革成为重要工作内容。2015 年起，各省市国家公园体制试点区展开试点工作[6]。2017 年9月，《建设方案》提出了国家公园体制建设的导向、要求与实施路径[6]，并指出要进一步研究风景名胜区的功能定位。2018 年国家机构整合分配各类自然保护地的监管职能[6]。2019年6 月，《指导意见》文件指出自然保护地体系中国家公园等级最高，侧重于保护具有代表性的自然生态系统；保护区等级次之，注重保护典型的自然系统、栖息地、特殊自然遗迹等；而自然公园作为补充内容，保护其他重要的自然系统、遗迹和景观[7]。

1.3 风景名胜区定位

在现行自然保护地体系中，风景名胜区是重要的保护对象，分别是国家自然和文化综合资源、自然资源的突出代表，被认为是具有中国特色的国家公园[5,6]。但在总体面积、自然生态系统完整性方面却与国家公园的要求有所偏差。作为自然和文化综合资源结合紧密的保护地类型，以文化价值为主导的风景名胜区建设区别于其他保护地类型，在保护地体系中的功能定位已经开始由主体组成转向为特色内容。

《指导意见》提出国家公园-自然保护区-各类自然公园的保护地分类系统，未提及体系的具体展开以及其中风景名胜区的定位。学者们针对此问题进行了广泛探讨，主要分成3种：（1）按照保护与利用程度的不同进行保护地类型划分。唐芳林提出严格保护类、限制利用类、可持续利用类的划分方案，并将自然类型的风景名胜区划入限制利用类的景观遗迹类[7]，彭建则将风景名胜区作为限制利用类的一个亚类[8]。邓武功提出严格保护类、自然资源保护类、保护利用类的划分方案，并将风景名胜区划入保护利用类[9]。（2）将风景名胜区作为独立的类型。李金路提出国家公园-风景名胜区-自然保护区和自然公园的三类划分方案[10]。赵智聪、杨锐和周语夏等则按照国家公园-自然保护区-风景名胜区-其他各类自然公园的四类划分方案展开研究[11,12]。（3）按照资源类型划分。余振国[2]提出国家形象代表类（综合类）、历史文化遗产保护类、自然资源可持续利用类、工农业遗迹及生态修复保护类等多类资源分类方式，并将风景名胜区划入历史文化遗址类[13]。总体认为应当保留风景名胜区的称号，并将其整合至保护地体系中，最终建立中国特色的自然保护地体系[14,15]。

2 崛围山风景区区划策略

2.1 研究区概况

崛围山风景名胜区于2011 年由山西省人民政府设立为省级风景名胜区，批复总面积为162.53 平方公里，核心区面积为52.16 平方公里，由崛围山和汾河二库等景区组成。风景区位于太原市西北部，区域与中心城区相连。风景名胜区内蕴含丰富的自然和人文风景名胜资源，共有15 处文物保护单位，其中国家级重点文物保护单位4 个，市级重点文物保护单位4 个，区级重点文物保护单位7 个。景点资源具有突出的文化价值，同时也为太原市提供重要的生态服务功能。

崛围山风景名胜区历经多年发展，已成为太原市及周边地区重要的山水自然旅游目的地，是太原市对外的旅游名片，积累了一定的旅游基础和游览规模。风景区与山前城镇带、农业区、山区联系密切，是西山生态文化旅游示范区的核心。近些年景区稳步建设，但面临总体规划尚未编制审批、旅游基础设施建设缓慢、保护与开发范围交叉、整体风貌缺乏规划等现实问题。

2.2 区划方法与技术路线

依据自然保护地要求和相关标准，按照景观生态空间管控整合要素分类的基本原理，本次崛围山风景名胜区边界调整采用基于自然保护地体系和人本价值整合途径的综合调整法，结合现状特点构建技术路线（图1）。

首先根据景源缓冲范围界限，确保基本（小流域）系统的完整性，确定核心景区范围；协调中流域边界、土地利用现状和行政边界等要素，比对与现状重叠的各类保护区、森林公园边界、三线划定结果等，结合村、乡镇、地理要素调整总体风景名胜区边界。此方法优化了景源分析法忽略周围资源环境的缺陷，保护了西山地区的地形地貌和自然资源及景观视线的完整性，且方便定桩定界。结合汾河二库作为水源地的保护范围特殊性，根据小流域单元的完整性进行优化。

2.3 研究过程与结果分析

2.3.1 生态敏感性分析

风景名胜区规划中对生态敏感性的分析，是在自然保护地体系统筹下的基本步骤。该分析是对基本生态保护区的划分，识别风景名胜区中具有重要保护价值的生态资源，分析景观资源与现状开发之间的矛盾。通过生态敏感性分析，得出风景名胜区内易受到外界因素干扰的生态环境脆弱区域，即最需要进行保护的空间。选择坡度、土地类型、植被覆盖指数、水域缓冲距离等因子进行敏感性分析，将分析结果导入Arcmap10.5，利用AHP 构建权重因素体系，并叠加整合评价因子，将结果按自然断点分级法分为5 级，得到崛围山生态敏感性结果（图2）。

2.3.2 现状景源评价

景源评价则重点分析名胜区内的景源价值，并对其进行重要性分级。利用GIS 中缓冲区分析功能，首先确定景源辐射范围，按照一级景源外围300 米、二级景源外围200 米、三级景源外围150 米、四级景源外围100 米的缓冲距离对景源进行缓冲区分析[15]，第一步选取景源级别为一级和二级的景源，确定风景名胜区核心景区范围的基本要素，以景源缓冲范围结合生态系统范围，确定核心景区；第二步采用GIS 的缓冲分析功能，按照级别缓冲距离进行分析，形成景源辐射范围。结果表明，崛围山风景名胜区现状景观共57 处，其中自然景观资源较为丰富，共27 处，人文景观30 处。

2.3.3 风景名胜区边界及优化

根据边界调整总原则和方法，本次边界调整是在原崛围山风景名胜区162.53 平方公里边界基础上，以保持原批复面积不变为基本原则，在自然保护地体系构建指导下进行边界修正和调整。

总体边界的确定是以西山的基本地形地貌、生态区划特点、国土空间土地利用相关规定为基准，按照“土地利用协调-市县级行政边界-退耕还林（水土保持）边界-生态系统边界-景源边界”五原则，自北、西、南、东四个顺序调整。

以保持设立批复的风景名胜区总指标基本不变，维护汾河二库水源保护区完整性，并结合空间管控和行政管理为原则，根据太原市国土空间规划的“三线”，原则以城镇开发边界作为协调风景名胜区边界的主要参考，城镇空间划出风景区，基本农田线按照相关规定执行。南边界将生态系统按照村域行政单元与西山矿界调整边界，便于风景区主管部门与村镇行政主管部门在土地和事权管理过程中的协调统一性，确定最终的风景名胜区总体和核心景区范围（图3）。

结语

风景名胜区具有重要的保护地价值[16]，蕴含着丰富的自然资源和文化资源，具有重要的生态价值、文化价值和科学价值，应尽快建立以生态打底、人文造境的空间格局。基于风景名胜区的角色转变，自然保护地体系整合工作应当避免“一刀切”将其归为某一类保护地，而是要充分考虑体系各部分的功能以及风景名胜区的独特定位和价值，分类分级进行整合[13]，以建立全新的自然保护地体系。

在后续风景名胜区规划中，面对规划编制时序安排、审批程序混淆不明的问题，应当积极推动自下而上的编制工作，避免风景区规划保用关系冲突问题。风景名胜区规划如何对接国土空间规划，反映风景名胜区的整体需求，应画好国土空间“一张图”，同步解决风景名胜交叉重叠等问题，按照自然保护地统筹各类型风景名胜区、保护区、公园的方针政策，通过规划和政策的方式，整合交叉的各类区域[17]。以生态保护为基础，按照最新风景名胜区条例和规范，结合风景名胜区自身的人文特点，在保障生态的基础上，发展旅游产业，建立常态化的生态系统健康监管和评价制度，定期对风景名胜区的生态系统进行检测，并建立生态风险应对机制；在有效范围内，建设高标准的人文设施环境。